第三节 创新法治信访，优化乡村治理体系

社会有效治理需要完善的治理体系做保障。只有建立一个科学、灵活、高效的治理体系，才能有效提升现代治理水平。京山市以十八大以来习近平总书记系列重要讲话精神为指引，紧紧围绕市委、市政府“平安京山”和“法治京山”建设总要求，突出法治引领和问题导向，加强社会综合治理，全面推行信访代理。通过构筑全方位、多层次、立体化的信访代理体系，把信访调解工作队伍扩充到基层，把信访调解工作网络延伸到各领域，有效化解了矛盾纠纷，积极维护了群众合法权益，真正密切了干群关系，实现了基层社会的良性治理。

一 纵向层级代理，构筑治理梯度

京山市将自治单元下沉到自然湾一级以后，通过实行湾、村、镇、县层级信访代理模式，把8106名湾长选为信息代理员，并通过建立386个村级信访代理工作室，16个镇级信访代理工作站，1个县级群众信访代理工作中心（各级信访代理机构都达到“九有”标准，即有人员、有牌子、有场所、有制度、有电脑等设备、有档案资料、有经费保障、有便民服务设施、有代理效果），形成了上下贯通、层级联动、梯度合理的信访代理工作网络（见图1）。由此疏通了群众信访之路，避免了干部与群众间的直接冲突，既降低了群众的信访成本，又减少了各级政府的工作成本，最终实现“小事不出湾、大事不出村、矛盾不上交”。

图1 信访代理逐级代理工作流程图

注：“直办”指由第二代理员直接办理；“代办”指村支书代为办理；“领办”指村支书带领上访人找相关部门办理。

在最低一层，各湾落实行“湾长理事制”，湾长作为信访代理信息员与基层矛盾调解员，将湾内小纠纷及时化解在源头。人头熟、信息灵、情况清的湾长，在原则强、威望高、经验丰富的“五老”成员的协助下，与他们一同解决湾内事务，调处邻里纠纷。如作为林权改革试点的新市镇胜镜村，共涉及林地26826亩54湾205户。在试点改革中，部分湾民对政策不理解，再加上地块界限混乱等原因，造成湾民之间发生矛盾，准备集体上访。该村二组陡里畈湾长何恒方得知消息后，迅速组织老党员连夜挨家挨户上门做工作，耐心细致解答林改户的疑问，最后解开了湾民的思想疙瘩，使该组林改工作率先在全县（市）完成。湾长作为信访代理信息员，真正把信访接待窗口延伸到了群众家门口，筑牢了矛盾纠纷调处的第一道防线。

各村建立群众信访代理工作室，推举村党组织负责人兼任信访代理室主任，其他村干部兼任信访代理员，负责代理湾内处理未果的事件。通过实行信访代理制，“等群众上访”变为“替群众跑腿”，信访代理成为村干部义不容辞的责任。如新市镇高岭村三组村民李春华、邹文凤两家是邻居，因生活废水排放问题积怨很深。李、邹两家将问题反映到村里后，村支书王华斌、治保主任郑福华获悉后，免费为其请来京山市新市律师事务所的律师，到家里去为他们面对面调解。最后双方同意共建排水渠道，平摊建设费用，和平解决了矛盾。

各镇街设有信访代理工作站，站内设主任1名，由综治办主任兼任，5名以上镇直相关部门领导和专兼职信访干部为代理员，主要处理村级解决未果的涉及政策、法律、诉讼等层面的疑难事项。镇级信访代理工作站引导群众按程序向有权处理的行政机关提出诉求，让群众“摸得着门”“找得对人”，妥善解决了一些村级解决不了的难题。如曹武镇九里岗村儿童袁诗涵患白血病，医疗费高达45万元，求助无门，只得找到镇信访代理工作站。该镇党委副书记程维俊将情况向有关部门进行了反映，县（市）妇联联合县（市）慈善总会发起了募捐，京兰水泥集团等重点企业和义工联等社会组织纷纷捐助，筹集资金近40万元，挽救了孩子的生命。

京山市信访局设立群众信访代理工作中心，由信访局副局长负责。从全县（市）16个信访量较大的部门抽调干部，负责全县（市）信访代理工作的协调调度，代理镇级无法处理需上级有关部门协调处理的有关事项。京山市自实行信访代理制以来，坚持落实信访责任，对一些久拖不决的疑难信访问题，由县（市）“四大家”领导亲自代理，县（市）群众信访代理工作中心受理的信访事项30日内没有办结的，由部门“一把手”亲自代理。如在2015年，该县丁某交通事故案件执行难问题，由于被执行人下落不明一度陷入僵局。时任京山县委书记周志红高度重视，要求各部门积极配合法院执行工作。县人民法院院长夏朝阳亲自代理此案，多次打电话反复劝导被执行人，并带领副院长、执行法官，与相关单位负责人分成两班连续工作，最终执行到位20万元，落实司法救助、民政救助4万元，使这起涉法涉诉信访案件得到圆满解决。

二 横向协作代理，提升治理速度

信访部门是党和政府联系群众的桥梁，沟通民情的窗口。因此，只有政府部门相互协作、通力配合才能发挥出其作为干群间“纽带”的作用，真正打开群众的“心结”。京山市通过实行县级联动化解机制，形成由主体责任单位牵头，与涉及的相关单位集中会商的代理形式，打通了部门间的“隔板”，为信访群众开辟了一条“绿色通道”，实现了“一站式接待、一条龙服务、一体化处理”。

一方面，明确部门职责，进行合理分工。近年来，随着改革的不断深入，社会利益主体越来越多元化，社会矛盾类型越来越多样化，导致信访矛盾呈现交织化和复杂化趋势，常常是有理的和无理的交织在一起，现实问题和历史问题纠缠在一起，信访事项往往具备种类交叉多、涉及范围广、牵扯部门多等特点。京山市最突出的信访问题主要有土地征用、房屋搬迁、邻里纠纷、股权改革、社会保障、三农问题、集体资产处置、环境污染、历史遗留问题和涉法涉诉事项等类型。针对不同信访事项，各分管部门划清主要责任，坚决分管到位。如新市镇高岭村二组有59户村民因为养猪污染了井水，吃水出现困难。镇政府接到农户要求解决吃水问题的代理诉求后，立刻与县（市）自来水公司这个分管单位沟通，很快为村民们接通了自来水。

另一方面，整合部门资源，实现协同办理。信访工作是一项复杂的系统工程，光靠信访部门一家是不行的。现实中，信访部门往往是“小马拉大车”，把群众信访问题都看成是信访部门的事。事实上大多数上访群众反映的是某几个部门、单位该解决而未解决的问题，这些问题最终还要靠这些部门和单位认真履行职责、相互协调来解决，主责部门只是起到综合协调和牵头带动的作用。只有各级各部门充分发挥调解作用，构建好“有权必有责、权责相一致”的责任体系，做到认识到位、责任到位、措施到位、配合到位，“失责必问、问责必严”的制度才能落到实处，从而形成基层属地抓、责任单位办、信访部门督的工作合力，最终让群众关心的信访问题及时得到解决。如东关社区有两户人家因宅基地问题发生纠纷，多年来一直未得到解决。信访代理员吴文俊上报了此事之后，土管局、信访局和司法局等部门共同努力，在短时间内就平息了多年未了的纠纷。

此外，如何高效地解决信访难题，替群众解忧？如何及时地反馈信访消息，替群众解惑？还需要发挥代理方式的协同作用。京山市通过直办、代办、领办等方式实现全程代理，坚持做到全天受理不断人、全程办理不断档、全面代理不断层，让群众更加省心、放心和舒心。

全程直办，就是指信访事项由信访代理员全权受理、直接办理、当面解决。如高岭村三组芦子洼冲沟渠密布，农户们经常因为放水先后顺序问题扯皮。三组代理员李春兵接到代理诉求后，直接召开湾里户主会进行调处，提出了整合沟渠，统一改堰，按亩出资，平时养殖，急时放水，风险共担，利益共享的解决办法，得到了大家一致同意，并顺利付诸实施，解决了这项多年未解决的老问题。全程代办，就是指不能当面解决的信访事项，由信访代理员主动替群众“跑腿”，逐级汇报，代为办理。如2014年凌云彩印厂征地，被征地农户要求解决生活出路问题。村信访代理员及时向镇领导反映，在镇政府协助下，安排失地农民到企业就业，并增加了补助费用，农民放心地交出了土地，企业的建设得以顺利开工。还有村里的医保、社保、农田灌溉等事情，都由组长、网格员收集信息，村级信访代理员代办。所谓全程领办，就是指由代理员带领大家解决纠纷。如四川、重庆等地百余位农民工因某建筑工地拖欠工资，没钱回家过年集体来县上访。县信访代理工作中心值班领导得知情况后，主动带领农民工代表到县住建局、县司法局等单位讨要薪水，经多方配合、现场办公，讨薪事件在3天内迅速得到解决。

三 交互综合代理，拓宽治理维度

只有拓展治理思路，创新治理方法，才能实现有效治理。京山市将创新信访代理工作方式作为推进现代化治理创新的切入口，通过革新代理技术、改进代理方式、更新信访流程等手段，筑牢基层矛盾的“防护网”，系牢群众利益的“安全绳”，拴牢信访部门的“责任链”。

第一，技术革新凸显法治理念。京山市依托现代化网络治理技术进行网络代理，下连县级网格化管理平台，上接省级阳光信访工作平台。创新了信访事项受理、交办、办结和反馈四个应用子系统。健全了网上信访代理评价机制、考核机制、激励机制。把网络系统看成信访工作的新平台，将“面对面”交流与“键对键”沟通有机结合，实时监督信访流程，及时回应访民诉求，让数据多跑路，让群众少跑腿，逐步把网上信访平台打造成信访代理的主渠道。通过技能培训，提升代理人员的政策水平、法律素养和业务能力等综合素质，提高登记录入率、及时受理率、按期办结率、群众满意率等工作效率。建立了高效、畅通、有序的信访新秩序，凸显了透明、规范、合理的法治新理念。

第二，方式改进体现法治思维。信访代理工作方式的改进是一个循序渐进、开拓创新的过程。2014年，京山市在总结推广新市镇高岭村“全面代理、全员代理、全程代理”成功经验的基础上，进一步探索人大代表和司法律师参与信访代理工作，创造了“3+2”信访代理模式。在推广完善过程中，注重与创建基层服务型党组织相结合；与搭建便民、利民服务平台相结合；与平安村、和谐社区、文明单位创建工作相结合，形成社会治理的整体合力。还注重转变政府部门工作态度，变“被动接访”为“主动代理”；转变信访代理工作思路，变“事后维稳”为“源头化解”，将信访代理工作打造成提升社会法治水平的特色平台。这体现了崇尚法治、尊重法律，善于运用法律手段解决问题和推进工作的法治思维。

第三，流程更新彰显法治精神。一般情况下，信访代理员要严格按照“登记受理、调查处理、办理答复、上网归档”四项程序办理需向县（市）、镇反映的信访事项，做到“访无大小都有人代，事无巨细都有人理”。除此之外，京山市还开创性地建立了信访代理的“五步流程”。即“进一个门”：引导信访人到信访代理工作中心（站、室）反映问题；“找一个人”：由信访人提出代理代办申请，提供有关材料给信访代理员；“签一个字”：信访人填写《信访代理委托申请表》，并承诺代理期间不自行信访、越级上访；“办一件事”：有权处理机关在受理之日起30日内办结，特殊情况顺延；“结一件案”：代理员填写《信访代理事项办结告知单》送达信访人，若信访人对处理意见不满意，代理员则引导其按照规定程序申请复查或复核。信访流程的简明化、动态化、规范化促进了信访代理工作的高效化、人性化、便捷化，让信访群众“进得了门、找得到人、办得了事”，不再让其吃“闭门羹”，遭遇“踢皮球”，彰显了依法治国、执法为民、公平正义、服务大局的社会主义民主法治精神。

四 法治信访代理，延伸治理深度

习近平指出：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。”京山市为了确保法治能在社会治理上发挥重要作用，以信访代理制为突破口，高度重视和充分运用法治思维和法治方式来处理信访问题，确保了京山市的法治发展始终在法治的轨道上有序进行。

首先，坚持信访为民。信访代理制度要求政府部门摒弃传统的角色定位，在关口前移、超前防范、标本兼治上下功夫，变“坐等上门”为“主动下访”，变“以我为主”为“以民为本”。要避免说得多、做得少，措施多、成效少，还要克服有心无力的疲软倾向。只有认真对待群众诉求，实现事事有回应、件件有着落，在回应百姓期待中多刷“存在感”，才能取信于民，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。京山市始终秉持信访为民的服务理念，把群众的表情和感受当作信访工作的“晴雨表”，切实做到民有所求、我有所应，民有所问、我有所答，民有所需、我有所为，用真诚架起干群之间的连心桥。通过完善利民机制、健全信访制度、落实代理职责实现了源头治理、综合治理和高效治理，形成了心由代理操、话由代理说、腿由代理跑、事由代理办的服务模式，以创新信访代理工作方式助力服务型政府建设，打造服务型政府形象。

其次，确保程序合法。京山市通过规范信访代理流程、明确部门职责、规定办案节点等方式不断完善信访代理制度，使之更符合法治化建设。具体表现为：健全首访责任制，督促各级部门真正把责任放在心上、扛在肩上、抓在手上，种好“责任田”；实施定期反馈制，促使信访群众充分了解案件处理过程，给群众吃“定心丸”；推行限时结案制，给受访部门施加压力，为提高办案速度设置“计时器”；落实跟踪回访制，将信访全流程置于群众的监督之下，增加信访“透明度”；创立村长坐班制，将矛盾及时化解在基层，把好治理“第一关”；实行考核奖惩制，对不能胜任代理工作、考评绩效差的代理员予以辞退，对工作表现突出、成效显著的信访代理员给予年终奖励，为他们开出“成绩单”；建立镇领导值班制，由镇领导出面处理信访案件，成为信访群众的“保护伞”。

近年来，京山市把信访工作同建设服务型党组织、推进便民服务相结合，不断完善利益表达机制、心理疏导机制、矛盾化解机制、诉求回应机制，把群众诉求听明白，把上访缘由问清楚，把政策法规讲透彻，把受理案件办到位，对群众深恶痛绝的事“零容忍”，对群众关切关注的事“零懈怠”，对群众急需办理的事“零拖延”，真正做到让人民群众满意，不断提升社会治理水平。

最后，政府带头守法。信访代理制作为京山市政府进行社会治理的重要“抓手”，它的充分落实一方面可以保障群众的合法权益，另一方面也可以规范政府行政。京山市通过构筑立体化信访代理工作体系，创新信访代理工作方式，明确信访部门职责分工，建立健全信访代理制度，形成了基层属地抓、责任单位办、信访部门督的工作合力，帮助政府部门打好了源头治理、统筹治理、分类治理这套“组合拳”，让政府替群众解好了无序上访、盲目上访、越级上访这套信访“综合题”，也倒逼政府秉公执法、带头守法、坚定护法，实现依法治理。