第二节 做实湾落自治，激活乡村治理力量

基层群众自治制度是我国基本的政治制度之一，作为基层群众自治制度重要组成部分的村民自治制度，是群众性的自治制度，也是中国乡村治理的基本形式，在国家治理中发挥着基础性作用。村民自主参与治理是自治的应有内涵，如何激活乡村治理力量则成为一个社会命题。村民自治中的村民参与受到自治单元规模的影响，自治单元过大或过小都不能达到良好的参与效果。以往以行政村为单元的村民自治，由于地域规模过大，村干部难以联系村民，村民也难以有效参与村庄活动。因此，创新乡村治理与做实村民自治，除了原有行政村的层次，还需要构筑起多层次的合适规模的自治单元，以激活乡村治理力量。

长期以来，京山市因地处低山丘陵，受到村大、湾多、户散的限制，基层治理常常陷入“村事难管、湾事难理、邻事难调”的三难困境。为此，京山市政府积极探索创新乡村治理，凭借自然湾天然的治理禀赋，将自治重心下移到湾落单元，让村民自发选举产生湾长理事，通过湾长理事组织村民，促进了村民自主参与治理，有效落实了湾落自治。不过，湾落自治并不是撇开村委会搞“独立”，而是构建起行政村、自然湾和小家户三级自治单元，进而对村民自治进行补充和完善。以行政村为单元，统筹全村公共事务。以自然湾为单元，协商湾落自治事务。以小家户为单元，调解邻里私人事务。由此，三级治理力量被激活，形成了多主体互动参与的乡村治理格局。

一 做强行政村服务单元，统筹全村公共事务

传统的行政村单元由于承接的行政任务与公共服务太多，存在“行政化”倾向与自治“虚化”两个问题。京山市化短为长，注重发挥村委会便于整合上级与村内资源的优势，通过建立各类村级理事会，完善便民服务站，在行政村层面实现了全村公共服务事务的统筹处理。

首先，把握政策方向，整合多方资源。村两委是村庄发展的引领者，尤其是他们把握着政策方向，并具有整合村庄资源的优势，能够协调多元治理主体的行动。京山市充分发挥村两委的作用，规定各村定期组织党员、湾长和村民代表学习党的思想和最新政策，确保其能准确理解和把握最新政策。村委会也注重从实际出发，做好对本村发展的引导与统筹规划，选择一条科学的符合自身规律的发展道路。同时，在农村社会中，各方利益不同，村委会在协调各方利益、整合村庄资源上便显得尤为重要。如京山市在推行“四改五通”^[3]工作的过程中，通过村委会发动村民投工出力，取得了很好的效果。

其次，村级协商议事，吸纳多方意见。农村民主议事制度与村民自治相伴而生，是村民行使民主权利、维护自身利益的重要制度。通常情况下，村民议事的载体有两种，一是村民直接参与的村民大会，二是由村民代表参与的村民代表大会。近年来，京山市创新了村民议事机制，如每个月定期召开村务扩大会议，吸纳村干部、村民代表、老党员、老干部、村民等各方主体参加，通过稳定的村庄议事平台，充分听取民情民意，提高了村务决策的科学化水平。再如，京山市通过在各村设立专门的“村企理事会”，对接企业，推进了村庄的产业发展。

最后，改进便民服务，优化服务质量。村民自治的重要内涵之一就是服务群众。微小的服务便民工作不仅关系着村民的切身利益，还影响着村民对村干部的信任度，甚至影响村民参与村庄治理的积极性。京山市在各村设立村级“便民服务大厅”，提升村庄的公共服务能力。对于村民的医疗保险、社会保障等民生项目实行窗口化和网格化办理，对于一些村民不清楚的事务设立综合服务窗口，使其能在综合服务窗口得到一站式解决。这确保了每件事项都有专人负责办理，工作人员对村民所办理事务做到随时受理，归口办理，限时结办，及时反馈。村民在办事过程中，也可以对办理人员进行监督，这有力地提升了公共服务质量。同时，当地在便民服务中还注重引入现代信息技术，尽量让村民少跑路，使便民服务更加快速便捷。

二 做实自然湾议事单元，协商湾落自治事务

以往以行政村为村民自治单元的传统治理模式，因行政任务较重，在一定程度上限制了自治事务的开展，导致村民自治难以有效实现。2017年中央一号文件提出，要“完善村党组织领导的村民自治有效实现形式，开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作”。京山市在农村综合改革中，将村民自治的单元聚焦于当地特有的自然湾落。自然湾因自然天成，地域规模较小，村民利益相关性高，便于对村民在一定范围内进行组织。由此，京山市将自治单元下移，探索出一条“湾落自治”的新路子，有效推动了村民自治的落实。

位于京山市高岭村的袁家湾是湾长理事的发源地。在2006年的时候，袁家湾为了解决出行困难问题，号召修建通湾公路，需要大家一起筹钱，但当时没有人出来牵头组织，导致修路工程无法进行。最后袁家湾村民就想出来一个办法，即一致决定推选群众威望高、人缘好的村民雷红平当选湾长。雷红平“上岗”之后就开始组织大家筹钱，进行一轮商讨之后，村民纷纷自发贡献力量参与到修路中来，经过大家努力，通湾公路修建成功，方便了村民的出行。高岭村的湾长理事制给全县（市）带来一个示范性的作用。基于此，京山市在全县（市）405个行政村全部建立了湾长理事，总共有湾长8106名，在湾长的带动下湾落自治事务得到有效落实。

首先，设立湾落单元，选出湾长理事。村庄治理既需要找到合适的治理单元，也需要有一个好的带头人。京山市地处鄂中丘陵至江汉平原过渡带，拥有许多天然形成的自然湾落，具备地域相近、文化相连、利益相关、群众自愿的治理条件。其地理范围较小，村民居住相对集中，整个湾落以姓命名，长期演化形成了熟人社会，且同一湾落具有相似的公共利益诉求，因而在利益上极具相关性。京山市凭借自然湾这一独特优势，在村委会的指导和监督之下，在自然湾以村民公推公选的方式产生湾长理事，选出来的湾长通常都是湾内威望高、品格好、能力强的乡贤能人。其任期与村委会干部相同，可以连选连任。湾长虽小却扮演着多重角色，他们既是村庄政策的传达员，也是湾落自治事务的组织人，还是矛盾纠纷的调解人。在农村治理体系中，湾落单元成为一个中间单元，向上沟通村委会，向下联结各家各户。有问题需要协商解决时，一般湾长理事先在各自然湾召开湾落会议，集中村民来进行商讨，在充分了解了村民的意愿之后，湾长再把村民的想法带到行政村，并在村民大会上进行讨论。在得到反馈后，湾长再在湾落中召开湾落会，将政策传达给村民。从而实现了村、湾、家三级单元和各级主体间的联动治理。

其次，搭建协商平台，组织自治事务。现代性社会个体性趋强，在涉及利益的事务上，一般个人都从有利于自己的角度出发进行博弈，这就难免出现利益难以调和的局面，导致公共事务难以得到齐心管理。因而需要建立协商的平台和机制，疏通村民的表达诉求，最大化地将意见进行统一。这种协商平台各地形式不一，京山市的湾落会便是其中一种。自然湾落一般有10～30家农户，彼此间利益相连、产业相关、地域相近，具备充分的议事条件与共同关切。京山市探索在全县（市）8106个自然湾实施了“湾长理事制”，并由湾长理事牵头组织“湾落会”，湾内村民自愿参与讨论，主要处理湾落内部自治事务。湾内事务的发起、协商、筹资、监督都由村民决定，提升村民的自主意识，形成公共性治理模式。此外，京山市于每月5日，利用党员扩大会的契机，召开各湾落湾长的“碰头会”，湾长需要协助村干部将政策传达给村民，同时将收集到的湾情民意及时反馈给村两委，使民情民意能得到充分的表达。

最后，改善湾落服务，满足村民诉求。村民自治的实现，意味着公共服务能力的提升，公共服务的可感受性直接决定着村民的获得感和参与感，因而也决定着村民自治的实现程度。湾落事务的开展，湾落服务的提供和优化，无法由单个家庭来完成，需要靠相应的自治组织来实施。京山市通过推行湾长理事制度，由各湾湾长推动村民民主参与、民主决议、民主管理和民主监督，实现了村民自我服务。很多湾落通过湾长开展湾落事务联管、文明联创、服务联动、平安联建，改善了湾落的道路基础设施，建立了丰富村民生活的文化娱乐平台，建立了湾落立体治安防控体系，进一步美化了湾落环境，也推进了美丽乡村建设。

三 激活最末梢参与单元，处理家庭邻里事务

创新乡村治理需注重挖掘乡村社会传统的治理资源，让村民自主参与自治活动，发挥其在处理邻里纠纷、邻里互助等方面的作用。村民参与之所以必要，一是村民自治的有效实现需村民广泛参与。村民自治需以村民为本，满足村民需求，为村民提供高质量服务。因此，在拓展乡村服务、丰富乡村文化、美化乡村环境、加强乡村治安等方面，需要以村民的广泛参与为基础。二是村民参与是村民自治长效发展的内在动力。村民自治需要让村民能动起来，成为治理的主体，实现村民的自我参与、自我决策、自我管理、自我监督。若想使村民自治能在适合的土壤上扎根、开花、结果，关键就是要调动村民参与，以此为村民自治注入长效动力。

其一，组织邻户会议，吸纳村民参与。参与规模和参与距离是影响村民参与的两个重要变量，所以推动村民参与须具备相应条件。一般而言，居住相对越集中、人口规模越少、村民关系越密切，村民自治也就越有效。在乡村社会，邻里熟人具有互帮互助的传统习惯和现实需求。京山市充分发掘乡土熟人社会资源，通过组织邻户会，发动联户帮扶，激发了村民的参与热情，拓宽了村民的参与范围，使自治末梢得以深度延伸。邻户会由湾长牵头，不定期召开，因为事关切身利益，或是考虑到为人处事的面子，居住在一块的左邻右舍都会参加。通过该平台能很好地协调家庭内部、邻户之间的纠纷，及时解决邻里之间最急切的困难需求。

其二，创新调解方法，和谐邻里关系。当前，农村社会在发展过程中，社会基层矛盾呈现复杂化的趋势。不仅家庭内部有矛盾，邻户之间因农业生产、土地等也存在纠纷，此外，还存在村民与企业之间的矛盾等。建立良好的矛盾化解机制是维护农村和谐的保障。京山市注重发挥草根“和事佬”的作用。如2009年，高岭村五组雪花堰湾村民熊亨文，把九颗樟树苗栽到了邻居梁立太家前，为此两家发生纠纷。该湾湾长李明霞马上赶来说和，并组织湾内理事员张加明、刘仕国和小组信息员胡金斌等人来调解，他们拿出两家的房屋土地使用证对照后，为两家划清了界限，并将相关法律讲给两家人听，最后熊亨文自愿将树苗移走，两家握手和好。这些乡村草根力量参与调解，及时排查邻里矛盾，将矛盾化解在源头，达到“小事不出湾，大事不出村”的效果，促进了乡村的和谐与文明。

其三，邻里互助服务，方便村民生活。做好农村服务是加强农村自治、服务村民、促进乡村和谐的有效途径。但不同的人群具有不同的服务需求，因此需要增强农村服务的针对性。京山市链接“五老”志愿者等主体，整合多样化资源，为不同的村民提供个性化的帮扶服务。如通过营造互帮互助的氛围，调动邻里之间互帮互助。同时，完善面向全体村民的便民服务，面向困难群体的救助服务，面向老年人、孤残儿童的福利性服务。目前，全县（市）已成立了邻里生产互助组1566个，开设便民店1200个，富裕户与贫困户结成帮扶对子3633个，成立了村湾托儿所65个。通过丰富邻里服务形式，让服务更加多样、精准，极大地方便了村民生活。