实务难题3买卖公房承租使用权，转让合同是否有效？

典型案例

位于北京市丰台区西罗园街道×号楼1803号房屋（以下简称诉争房屋）为公租房。郭雅丽与马一帆系母女关系，马一帆是该房屋的承租人。

2006年，在马一帆不知情的情况下，郭雅丽与薛成之妻赵文清达成口头协议，由赵文清购买上述房屋承租权，郭雅丽将该房屋交由赵文清使用。后赵文清声称其是代理薛成购房。马一帆得知此事后，表示不同意买卖诉争房屋使用权。她认为自己是该房屋的承租人，郭雅丽未经其同意无权对该房屋的使用权进行处分，薛成、赵文清与郭雅丽之间关于房屋使用权买卖的口头协议无效。据此，马一帆诉至法院，要求：1.确认薛成、郭雅丽对马一帆所租房屋使用权的买卖无效；2.薛成将诉争房屋腾退给马一帆，并将该房屋的公租房使用权证书返还给马一帆。

薛成辩称，不同意马一帆的诉讼请求。薛成当时在生病，由赵文清代理购房，当时双方购房达成的口头协议是有证人可以证明的。当时只是马一帆说可减免一些费用才没有及时办理过户手续，在购房后，薛成一直在诉争房屋内居住使用。

郭雅丽未答辩。

一审庭审中，马一帆主张其系诉争房屋的承租人，郭雅丽未经其同意将该房屋转让给薛成。郭雅丽到庭表示其在未征得马一帆同意的情况下，通过案外人介绍将诉争房屋转让给了薛成，并收取了薛成140万元购房款。

一审法院曾到公租房主管部门进行调查。该单位工作人员就诉争房屋的转让条件答复为，户籍上登记的人员以及其夫（妻）同意转让的，可以办理。经查询，2003年马一帆获得此房屋，如满足上述人员同意即可换房并办理转让手续。

一审法院经审理认为，根据证人赵文清、陈桐的证人证言和郭雅丽的陈述，结合马一帆和郭雅丽的关系以及薛成持有诉争房屋新的公租房合同并一直使用诉争房屋的情况，有理由相信薛成系基于善意通过赵文清、郭雅丽向马一帆购买了诉争房屋的公有住房承租权，并已实际支付了全部款项。由于薛成在与郭雅丽达成公有住房承租权转让协议时不存在恶意，故无法认定薛成、郭雅丽存在恶意串通侵犯马一帆合法权益的情况。而马一帆主张的郭雅丽无权处分诉争房屋而导致合同无效，并无法律依据，不予采信。同时，根据北京市丰台区房屋经营管理中心西罗园分中心（以下简称西罗园分中心）的答复，亦表明其管理的公有住房承租权并不禁止转让，而家人是否同意则属于合同履行即薛成能否与西罗园分中心重新签订租赁合同的问题，并不影响合同的效力。综上，马一帆要求确认该房屋使用权的买卖无效、腾退房屋的请求，无事实及法律依据，法院判决驳回了马一帆的诉讼请求。

判决后，马一帆不服，提起上诉。

二审法院经审理认为，诉争房屋系直管公房。根据公房管理单位西罗园分中心的意见，该单位并不禁止公房承租权转让，户籍上登记的人员以及其夫（妻）同意转让的，可以办理承租权转让手续。本案中，薛成已实际支付了全部款项，以薛成的名义签署了新的公房租赁合同，持有该合同并一直使用诉争房屋。另外，并无证据证明薛成在与郭雅丽达成公有住房承租权转让协议时存在恶意，故无法认定薛成、郭雅丽存在恶意串通侵犯马一帆合法权益的情况。综上，一审法院依法驳回马一帆要求确认房屋使用权买卖合同无效、腾退房屋的请求，并无不当，故判决驳回上诉，维持原判。

裁判要点

根据公房管理部门的意见，诉争公房的承租使用权可以转让。对于基于善意而购买该类房屋承租权，并已实际支付了全部款项的，该转让有效。

律师分析

一、公房使用权是否可以转让

公房使用权能否进入市场流转以及如何交易问题，是随着城镇住房改革不断深化和展开而产生的一个现实问题。

《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》第12条明确规定，公房租赁，必须遵守房管机关的各项规定，承租者不得擅自将承租的房屋转租、转让、转借他人或擅自调换使用，不得利用承租的房屋进行非法活动。违者，出租单位有权中止租赁合同，收回房屋。现在允许公有住房公开有偿转让必然和该规定相冲突。第一，公房使用权是一种他物权，属用益物权，从其法律特征上看，是允许转让的，需要明确的是该处的转让，是指房屋的使用权转让，并未对产权人的产权造成任何侵害。第二，按照《合同法》规定，当事人之间订立的合同，只要不属于《合同法》第52条规定的法定无效情形，不违反法律法规的禁止性规定，就应为有效合同，应当受法律保护。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》（以下简称《合同法司法解释（一）》）第4条规定，《合同法》实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。第三，从房地产市场的客观情况来看，允许公房使用权自由交易已是一种发展趋势，但目前仍需遵守房管机关的各项规定。

对于此类问题，应依照相关法律规定，从维护交易安全、保护善意行为人的角度出发，在正确认定事实的基础上，确认民事行为的效力。一般情况下，非经公房所有权单位同意，非经共同承租人追认，应认定无效。

二、转让公房承租使用权，买卖合同的效力如何

第一种观点认为，公房使用权转让由于转让人并不拥有房屋的所有权，其对公房的擅自处分行为必然侵害国家、集体等所有权人的利益，合同属当然无效；

第二种观点认为，公房使用权转让行为兼具物权性质和债权形式，应从物权、债权多重角度，结合诚实信用原则、所有权人的意思表示综合判断，公房使用权转让合同并不当然无效。

首先，公房使用权人与产权人相比在收益权上具有优先性。本案诉争房屋属单位所有的自管公房。从现代法理思考，公房使用权属于他物权，符合非所有人基于法律、合同或其他合法途径而取得的权利，是对他人的财物享有的直接支配权，具备用益物权的基本法律特征。公房使用权作为计划经济住房制度下的产物，权利人取得公房使用权一般需要在单位工作满一定年限，然后根据其工龄、家庭人口等因素，单位分配给其相应面积房屋，与之建立房屋租赁关系。因此，公房的使用权实际上是用人单位对职工住房的补贴。从这个意义讲，在公有住房使用权存在的情况下，使用权人在公有住房上的收益权应当优先于所有权人。

其次，产权人对合同效力追认方式可以宽泛化、非要式化。在债权语境下，就本案而言，产权人西罗园分中心与薛成签订了租赁协议，并收取薛成租金等费用，基于受托人在委托人授权范围内的行为效力及于委托人的原理，表明产权人同意与薛成建立租赁关系，认可薛成的使用权，也就是房屋所有权人对原、被告双方合同效力的追认。在公房使用权有偿转让的问题上，对所有权人的追认方式可以做较为宽泛的理解，既可采取要式方式，也可采取非要式方式；既可以是明示，也可以是默示。比如，房屋所有权人及其代理人收取受让人租金在合理期限内明知受让人使用房屋而不表示反对等。如此理解，是因为公房所有权人对房的占有、使用、处分、收益等各项权能一般不会因为使用权人的不同而有所变化。

最后，产权人对使用权人的选择性决定公房私自转让合同不必然无效。目前，尚没有法律、行政法规的规定禁止公房转让行为，更不存在禁止性效力规范，因此，公房转让合同不是当然无效。即便如此，公房转让合同仍需征得产权人同意。因为，公房转让合同若不经过所有权人同意或追认等同于剥夺了公房所有权人对使用权人的选择权。如某些公房所有权人只与本单位职工建立租赁关系，不愿意将本单位公房供其他人使用，在这种情况下，行为人将公房转让给单位以外的他人显然是违背单位意愿的。因此，即使公房使用权转让合同并未违反效力性规范，仍然需要房屋所有权人的同意或追认。

实践中，大量公房出让人受房价飙升的影响，以公房使用权转让不受法律保护为由撕毁协议，对诚实信用构成了极大挑战。从本案看，马一帆在转让房屋使用权，薛成已经实际占有、使用房屋且必须遵守房管机关各项规定的情况下，要求确认双方的合同无效，其诉讼请求本身即有违反诚实信用原则之嫌。基于上述理由，法院最终驳回了原告马一帆的诉讼请求。

三、公房禁止转让的情形

公房在一定的条件下是可以转让的。以下情形公房禁止转让：

1.转让转租人未取得公有住房租赁的合法证件；

2.属于代管房产及其他需落实政策的房产；

3.使用权纠纷或承租人与房屋产权单位租赁纠纷尚未解决；

4.承租人损坏房屋结构，产权单位或物业管理部门要求其修复而尚未修复；

5.承租人拖欠房屋租金；

6.转让成套住房中的一部分；

7.同户居住的其他成年使用人（含临时出国、参军、在大中专院校求学、劳改、劳教人员等）持有异议；

8.转让后，人均住房使用面积低于10平方米；

9.转让转租公房的全部面积超过可享受住房标准；

10.法律、法规及政策规定禁止转让转租的其他情形。

四、公有住房上市或交换的种类

撇开公有住房承租权的权利性质争议，不论是采用“公有住房上市交易”还是“公有住房差价交换”概念，现实存在的公有住房上市或交换行为主要有以下三种类型：

1.公有住房承租权交换

公有住房承租权交换是指承租人将自己承租的公有住房与其他承租人承租的公有住房互易，并对所交换房屋功能效用上的差别以货币形式补偿的一种房屋交换形式。

这类公房承租权交换行为早在计划经济条件下就已经存在，其表现形态大致有两类：其一，单纯以使用价值为基础、效用互换为目标的公房交换，就某一方交换人的利益看，有的以缩短工作地点与住房之间的距离以带来工作生活上方便为目的，有的以居住环境改善为目的，如由嘈杂环境交换为安静环境，有的以房屋的层次、结构、朝向改善为目的等。这类交换大都是在某种或某几种效用增加、获得的同时，以另一种或几种效用的减少、丧失为代价的。其二，在以公房效用改善为主要交换的同时伴有货币补偿，只是货币补偿形式一方面始终以隐蔽的方式存在着，另一方面没有在市场经济条件下表现得那么彻底。在计划经济体制下，对第一类的公房交换始终是允许的，而对第二类公房交换始终是禁止的。

2.有偿转让公有住房承租权

这是公房承租人通过公房使用权有偿转让而获利的行为，是真正意义上的公房承租权上市交易行为。

如果说，公房承租权差价交换允许的是承租权的部分价值化，公房承租权有偿转让则允许承租人的公房使用权的完全价值化。有些省市为规范公有住房交换活动，颁布了一些行政法规，如《上海市公有住房差价交换试行办法》（以下简称试行办法）等。这些行为体现的最主要意义就在于肯定了公房承租权单独交易的合法性，从而方便了当事人实现公有住房承租权的价值，也使其能在交易方式上与“交换”暂时分离。

3.以公有住房承租权交换商品住宅或其他住房产权

这是公房承租人将其公有住房承租权与房地产开发企业或者房屋所有人直接协商换购商品住宅或私有住房的行为。这是一种在法律上以允许公有住房承租权上市交易为基础、在经济上以公有住房承租权价值化为基础的房屋交换形式，也可以看成公有住房承租权有偿转让的一种特殊形式。

实际上，试行办法中所允许的公有住房承租权与其他房屋所有权的交换，在房屋权利转移形式及其手段上，与房屋买卖仍然是有明显差别的。房屋买卖属于所有权转移行为，按房地产登记程序办理房屋过户手续即可，而公有住房承租权仍然需要按照公房交换手续重新签订公房承租协议，换领《公房租赁凭证》。

通过以上对公有住房承租权上市三种类型的分析可知，所谓公有住房承租权上市主要有以下几个特征：

（1）公有住房承租权在平等主体间转移、转让，当事人双方的权利、义务是在自愿协商基础上形成的；

（2）转让行为的客体是公有住房承租权，公有住房承租权价值化的合法性是有偿转让的前提；

（3）转让行为的内容既包含权利也包含义务，当公有住房承租权转让时，权利和义务一体转移。这是其与商品房买卖的重要区别。