韩国版金融科技“监管沙盒”法案及其启示
董新义[109]
摘要:韩国于2018年年底颁布的《金融创新支援特别法》是韩国版金融科技“监管沙盒”法案。该法案创设了“创新金融服务”等适用“监管沙盒”制度的核心法律术语,确立了创新金融服务指定申请、审查制度,指定为创新金融服务后的“特权”、指定代理人制度、快速确认规制制度、完善的金融消费者保护制度,以及将财政预算支援创新金融服务发展法定化等是该法的核心制度。我国在借鉴该法经验构建我国金融科技监管法制时,应重点从先行立法、确立“监管沙盒”制度、强化金融消费者和交易信息安全保护、确立中央制定规则、地方行使监管权的金融科技监管体制以及完善财政支援的法定化等几个方面来进行。
关键词:金融科技 监管沙盒 创新金融服务 创新金融事业者
2018年12月31日,韩国正式公布了《金融创新支援特别法》(法律第16183号)(以下简称《金融创新法》),该法于2019年4月1日起施行。该法之所以被命名为“特别法”,其核心内容是对被选定为进入实验的金融科技服务行业和金融科技企业赋予了不受传统金融法律规制的特权。因此,这部特别法是传统金融法律的适用豁免法,是传统金融法律的例外法。故在韩国社会,《金融创新法》被称为金融科技“监管沙盒法”,旨在对“陈旧规制、重复规制”进行果断革新。在该法颁布之前,从全球范围来看,已有英国、新加坡、澳大利亚、日本等国家或地区建立了鼓励融科技产业发展的“监管沙盒”(Regulatory Sandbox)制度。具有许多相似点,但又存在差异。从该法第1条之立法目的“为了开发和发展创新性金融服务,增进金融消费者的便利,创造更多金融服务相关就业岗位,从而促进国民经济发展”来看,《金融创新法》作为韩国政府和执政党竭力推进制定的一部旨在鼓励金融创新、为金融科技的创新发展扫清制度障碍、提供法治保障的特别法律,为韩国培育创新金融科技产业奠定了法制基础。该法吸收借鉴了其他发达国家“监管沙盒”制度,但又根据韩国国情做了很大的创新。我国也正在大力培育金融科技产业,法制保障是其健康发展的前提。本文将对《金融创新法》的制定背景、基本制度和实施计划进行介绍,并立足我国国情,对其给我国的启示予以探讨,以为我国金融创新法制的建设做出贡献。
一、《金融创新法》的制定背景
从全球范围来看,经过近年来的发展,全球的互联网金融发展已进入金融科技Fintech(Financial Technology)时代,金融科技竞争日趋激烈。与中国一样,在韩国社会,学界对金融科技内涵、特征、理论基础、法律规制等问题的探讨亦是如火如荼;业界关于金融科技模式、技术、应用领域等方面的研究和准备也十分充分。但是,由于韩国许多传统金融法律都禁止开展金融科技活动,这给金融科技产业带来了阻力。虽然也有一些金融法律并未明确禁止开展金融科技营业,但是其设置的准入门槛很高,对经营活动设置了很多限制性条件,绝大多数金融科技企业根本不可能达到这些法律规定的条件,而且有些规定都是针对传统银行、证券公司、保险公司设置的,甚少反映金融科技发展的“技术+金融”的特点。由此可见,在韩国,一方面是国内外都对发展金融科技产业的必要性和重要性已经形成共识,但另一方面韩国许多金融法律都对金融科技产业的开展和发展形成障碍。经济基础决定上层建筑,上层建筑反作用于经济基础。无论是学界、产业界还是政界,要求修改或制定能够促进金融科技产业发展的法律呼声均十分强烈。近年来,虽然韩国金融监管机构针对金融科技风险防控、监管科技有效运用等问题进行探讨,也在持续不断地推动制定金融科技相关法律法规,但是在很长一段时间均未能取得突破,使得韩国金融科技发展水平仍然处于起步阶段。因此,为了培育和支持金融科技产业的发展,增加韩国金融科技企业在全世界市场的竞争力,韩国国会通过《金融创新法》,以为金融科技产业的发展扫清制度障碍、提供新的法律规制基础。
正如韩国政府在提交给国会《金融创新法》审议案说明中,韩国国内的金融科技产业也是顺应第四次产业革命发展的先锋产业,韩国需要积极参与全球金融科技的竞争,为了抢占金融科技竞争的制高点同时又要发挥促进金融创新的作用,需要通过立法来予以保障和支持。本法的制定,将为新型金融服务的实验发展提供法律保障,从而推动金融科技的大力发展、推动金融行业的竞争和创新。
因此,为推动金融科技产业的发展,韩国通过《金融创新法》,拟通过放松监管力度,支持并推动国内金融科技行业的发展。正如韩国现任金融委员会委员长CHOI JONG-GU先生所讲,韩国已于2018年为金融科技发展建立了基础框架, 2019年正是它腾飞的黄金时期。他所指金融科技的发展就是指《金融创新法》以及2018年年初通过的另一部法律——《关于设立及运营专业互联网银行的特例法》 [110]开始试行,允许大型科技公司开设业务种类完备的网络银行。
二、《金融创新法》的核心制度
《金融创新法》一共由七章、三十五个条文构成,包括总则、创新金融服务等的指定、创新金融服务委员会的审查、创新金融服务等规制特例、金融创新支援制度、辅则、罚则共七章。从该法法律条文来看,许多制度和规定均具有创新性。该法的核心就是“监管沙盒”制度,即该法包括的创新金融服务的指定制度以及创新金融事业者的指定制度。
(一)创设了“创新金融服务”等适用“监管沙盒”制度的核心概念
《金融创新法》创设了“创新金融服务”和“创新金融事业者”两个法律术语,而这两个术语贯穿韩国版“监管沙盒”制度始终。通过创立这两个核心术语,该法鼓励和欢迎具有真正创新意义的金融科技服务和金融科技企业,通过审查到指定程序排除那些所谓的以“金融科技”为名的“伪创新金融服务”和“伪金融科技企业”。因此,首先,该法定义了创新金融服务。根据该法第2条第4款的规定,创新金融服务是指,被认定的与现有金融服务的提供内容、方式、形态等具有差别性的金融业,或者在金融业或与之相关的业务执行过程中提供的服务。能受到“监管沙盒”特例规制的创新金融服务必备两个核心要素,一是该金融服务必须与现有金融服务在提供内容、方式、形态等具有差别性,即具有创新性;二是该金融服务的创新性必须得到金融委员会 [111]等机关的认定。
其次,该法定义了创新金融事业者。该法第2条第5款规定,创新金融服务事业者是指,根据本法第5条规定(是指创新金融事业者的申请程序,笔者注),作为申请创新金融服务指定的公司,并由此得到金融委员会指定的创新金融服务的提供者。该定义的构成必备以下两个要素:一是必须是申请了创新金融服务指定的企业;二是最终能否被认定为创新金融事业者,须由金融委员会等机关予以认定,只有被认可,才能成为适用“监管沙盒”特例规制的企业。
(二)确立了创新金融服务指定申请、审查制度
1.创新金融服务种类须由金融委员会指定
哪些金融服务行业能被确定为适用《金融创新法》的创新金融服务种类,从而享受豁免规制的特殊权利,须经过金融委员会指定。依据《金融创新法》第4条第1款规定,金融委员会经创新金融审查委员会的审查和相关行政机关的同意,在2年范围内可指定创新金融服务。该条第2款规定,在指定创新金融服务时,需包括如下事项:(1)该创新金融服务的种类及内容等业务范围;(2)消费者的范围等业务对象;(3)创新金融服务的业务方法、资料提交及检查等监督事宜;(4)不予适用金融相关法律法规的特例;(5)指定期间等金融委员会认为必要的事项。该条第3款规定,在指定创新金融服务时,金融委员会为了保护金融消费者、维持金融市场及金融秩序的稳定等,可附加必要的条件。该条第4款规定,被指定为创新金融服务者在服务发生变更、追加等其他正当事由时,可将该事由提交书面申请,申请金融委员会对该事项进行变更或撤销。这种情况下,金融委员会应在2个月内决定变更或撤销与否,并将其结果及时书面告知创新金融事业者。
《金融创新法》第6条规定,金融委员会在指定创新金融服务或者进行变更或撤销决定时,应及时将该内容刊载于官方报纸或者官方网站,向公众公开。
2.创新金融服务的申请
具备申请创新金融服务资格的主体为金融科技企业(Fintech)以及《金融创新法》第2条规定的金融机构。这些金融机构包括:依据《银行法》设立的银行,依据《资本市场及金融投资业法》(以下简称《资本市场法》)设立的金融投资公司及综合金融公司,依据《保险法》设立的保险公司、保险代理公司,依据《金融持股公司法》设立的金融控股公司,依据《相互储蓄银行法》设立的储蓄银行,依据《韩国产业银行法》设立的韩国产业银行,依据《中小企业银行法》设立的中小企业银行,依据《韩国进出口银行法》设立的韩国进出口银行等。
《金融创新法》第5条第2款规定,金融委员会应将指定申请期间按金融服务类或者申请次数类进行公告,申请者应在该期间内申请。第3款规定,申请者应按照金融委员会规定的申请格式填写申请书,并附上相关证明资料,提交给金融委员会。第4款规定,金融委员会审查结果,若发现有未填写事项或者证明资料不足时,可要求申请者在指定时间内予以补齐,申请人应补齐相关资料。第5款规定,如存在相关行政机关时,金融委员会应将该申请内容通知给该相关行政机关的负责人,相关行政机关的负责人审查该申请内容后,在30日内将其结果以文件形式通报给金融委员会。
3.创新金融服务的审查机关
依据《金融创新法》第5条、第13条规定,可申请审查及指定的主体由金融委员会指定,在金融委员会下设负责审查金融创新服务的金融创新审查委员会,该委员由金融委员会所属公务员、相关行政机关的副部长以及技术、金融、法律等领域的专家组成。委员会的委员总数为25人以内(包括1位委员长)。另外,《金融创新法》第15条规定,金融创新审查委员会为了提高审查的公正性与效率性,在审查时可听取申请人、利害关系人、相关领域的专家等的意见。
4. 创新金融服务的审查期限
对于创新金融审查委员会的审查期限,《金融创新法》第14条第1款规定,创新金融审查委员会应在金融委员会收到申请书等资料之日起30日内完成审查。但是如果需要申请人补充资料的,该补充期限并不计入审查期间。其第2款规定,创新金融审查委员会可在最长60日范围内最多提出两次延长审查期间。第3款规定,第1款、第2款之总审查期限(包括补充资料时间)不得超过90日,但是创新金融审查委员会有权决定可将总审查期限在30日范围内延长1次。
(三)创新金融服务指定前审查须考虑的要素
依据《金融创新法》第13条第4款规定,创新金融审查委员会在审查创新金融服务的指定申请时应考虑如下因素:服务是否具有创新性、是否有助于提高消费者的便利性、适用特别法的必要性、申请主体的业务开展能力、金融消费者保护方案是否具有完备性、对金融市场及金融秩序稳定性的影响等因素。
具体来讲,包括(1)该金融服务事业者是否以国内金融市场为主营业场所;(2)该金融服务与之前的金融服务相比是否具备充分的创新性;(3)该金融服务的提供是否提高了金融消费者的便利性;(4)能否不依据本法特例也能提供金融服务或者适用特例是否会发生规避或绕开监管的结果;(5)申请人是否具备了运营该金融服务的资格和能力;(6)金融服务的范围及业务方式是否具体以及事业计划是否健全合理;(7)金融消费者保护及风险方案是否充分;(8)该金融服务是否会对金融市场及金融秩序产生显著危害;(9)该金融服务是否会显著危害金融相关法律的目的等。
(四)指定为创新金融服务后的“特权”
从《金融创新法》第3条、第17条规定可以看出,创新金融服务在指定期限内被认定为属于《金融创新法》认定的特例情况时,将不适用现行其他金融法规相关规定,即被豁免适用现行金融法律的规制。这些豁免适用现行金融法规规制、可被认定为特例情况的对象包括:(1)审批方面(如许可、登记、申报)的业务;(2)法人治理结构、健全性、营业行为的规定事项;(3)对从事创新金融单位的监督检查等业务事项。虽然具有前述豁免特权的规定,但同时,《金融创新法》仍然重申了对金融法一些基本原则的坚持,要求坚持“底线原则”或“红线”思想。例如,该法规定,如果一些特例认定将对金融消费者的资产、个人信息等造成不可挽回的损失或者对金融市场及金融秩序的稳定性可能会造成显著的危害时,就不能认定这些服务属于特例创新金融服务。若要对于其他部门的规定进行特例认定时,须取得法律部门的同意后再行指定。
(五)创新金融事业者的义务及监督管理
1.创新金融事业者的义务
《金融创新法》不仅从法律条文上对创新金融服务、创新金融事业者的特例和“特权”等作出规定,为了确保该法的规制效果,《金融创新法》还特地对创新金融事业者的义务做出了详细的规定。根据该法第18条第1款规定,创新金融事业者应当遵守如下事宜:(1)遵守指定及变更决定的内容;(2)金融委员会依据第4条第3款附加的条件;(3)其他个人信息的保护及处理等金融消费者保护;(4)金融市场及金融秩序的稳定等事宜由金融委员会决定告知的事项。该条第2款也规定,创新金融事业者应向金融委员会提交创新金融服务的运营情况报告书。初期报告书应于指定期间之日起经过30日后的10日内提交;中期报告书于创新金融服务指定期间过半后的30日内提交;最终报告书于指定期限届满之日前30日提交。前述初、中、终期报告书应包含的内容如下:该期间内创新金融服务的利用件数及总交易金额;该期间内创新金融服务的利用人数及特征;该期间内所发生的与创新金融服务相关的金融事故或者消费者的损害赔偿请求等纠纷情况;该期间之后的创新金融服务的运营计划;最终报告书中应包含依第17条第1款适用特例的规制规定的遵守计划;等等。第5款规定,创新金融事业者在依据第1款遵守义务以及服务运营发生问题时,应及时向金融委员会报告。
2.对创新金融事业者的监督管理
为了确保创新金融服务事业者依法合规开展创新金融服务,该法也对创新金融事业者的监管与制裁作出了明确规定。依据《金融创新法》第7条规定,如有下列情形之一的,金融委员会在征得相关行政机关的同意后,可吊销其创新金融的指定或责令其整改。例如,(1)以欺诈或其他不正当的方法骗取指定的;(2)不能满足审查标准的;(3)超出指定范围开展营业的;(4)事业者违反本法或依本法制定之法令的;(5)创新金融服务显著危害金融市场及金融秩序的稳定或者侵害金融消费者利益的;(6)无法实现创新金融服务目的的情形等。
同时,《金融创新法》第8条规定了创新金融服务指定的撤回事项。创新金融事业者可向金融委员会申请撤回其指定。金融委员会收到撤回指定申请后,可依据该法第7条规定撤销指定。在这种情况下,创新金融事业者应立即终止创新金融服务的运营。在撤销后,事业者也应诚实履行之前已签订的合同;若履行不能时,经消费者同意,提前终止合同。
(六)指定结束后的后续措施:对指定服务继续支援,确保市场平稳运行
1.创新金融服务指定期间延长的安排
《金融创新法》还通过法律规定对后续支援工作予以了法律规定,这也是一大特色。第10条规定,创新金融事业者在需要延长创新金融服务的指定期间时,应在期限届满3个月前,向金融委员会提出延长指定期间的申请,并附上书面延长事由。创新金融审查委员会在指定期限届满之前应当对是否予以延长事项审查完毕,金融委员会在经创新金融审查委员会和相关行政机关的同意后决定是否延长,并将结果以书面形式通知给申请人。在决定是否延长时,应考虑如下因素:(1)申请书中记载的延长事由是否妥当;(2)指定期限内创新金融服务的运营成果;(3)指定期间延长后对金融市场及金融秩序的稳定性以及金融消费者保护等所产生的影响等。延长只限一次,期限为2年以内。
《金融创新法》第9条规定,创新金融事业者在指定期限届满后丧失创新金融事业者的地位。因此期限届满后,规制特例原则上也应终止。除了期限届满以外,撤销指定、因合并等导致的组织变更、主动申请撤回等情形也会导致规制特例的终止。
2.对创新金融事业者赋予排他性经营权等支援
该法为了鼓励和确保原创性,该法第23条规定了创新金融事业者的排他性运营权,创新金融事业者通过指定取得审批许可时,有排他性地运营创新金融服务业务的权利。在取得许可之日起2年内由金融委员会及相关行政机关规定的期限内存续。
同时,为了使指定的服务能够在市场上稳定运行,对创新金融事业者的审批许可事务进行支援,该法第21条规定,创新金融事业者在指定期限届满后,为依据金融相关法律继续提供创新金融服务,在期限届满前可申请审批许可等。创新金融审查委员会对满足部分或全部的许可或登记要件时,可向金融委员会或相关行政机关提出意见以支援审查程序。
(七)其他指定制度:指定代理人制度、快速确认规制制度
1.快速确认规制制度
对于是否需要适用相关规制,《金融创新法》确立了快速确认规制的制度。该法第24条规定,拟提供创新金融服务的事业者为了解决规定的不确定性,可向金融委员会等提出是否适用相关法律法规的确认请求。该法律法规包括法律、行政法规以及其他行政机关授权的全部规定。金融委员会在收到确认请求后30日内答复。如果该提问,属于金融委员会管辖事项的,由其直接回复,若属于其他行政机关管辖的,应通知该行政机关的负责人,该行政机关在收到通知之日起30日内回复给金融委员会。包括补充材料所需时间等,总计回复时间不得超过90日,但金融委员会可在30日内延长一次。值得一提的是,对于属于其他行政机关的事宜并未积极采取无异议制度(no-action letters),但在制定《金融创新法》后可实现“一站式服务”。
2.指定代理人制度:允许本质性业务的外包
《金融创新法》还规定了指定代理人制度,其核心就是允许金融机构(如银行、证券公司等)的核心业务交由金融科技企业来执行。根据《金融创新法》的规定,经金融委员会认定,具有服务的创新性或者有利于消费者便利性等时,创新金融事业者可将提供服务的金融科技企业指定为指定代理人。《金融创新法》第25条规定,金融委员会为了示范性地运营创新金融服务,可指定接受金融公司的业务委托进行处理的人。金融公司在必要的范围内可进行业务外包,在签订业务外包协议后应将该事实报告给金融委员会。外包期限以2年为限。金融公司作为业务外包人应监督、管理作为受托人的指定代理人,制定业务外包运营准则,以防止发生金融消费者损害以及风险。
(八)完善的金融消费者保护制度
在该法中,虽然对创新金融事业者规定了规制特例,但是从该法整个条文来看,“金融消费者”共出现16次,“金融消费者保护”共出现9次。而且该法第19条还专门规定了“金融消费者保护及风险管理方案的制订和遵守”。该法中,体现金融消费者保护的特色法律制度有以下四个:
第一,《金融创新法》第11条规定,金融委员会在创新金融服务对金融消费者造成损害或者造成金融市场的不稳定等,发生在指定当时无法预见的问题时,经相关行政机关的同意后,对该事业者做出中止命令或者作出变更决定。收到中止命令的创新金融事业者应在一个月内迅速制订对策方案,并与金融委员会协商,金融委员会应结合创新金融审查委员会对对策方案的实效性以及适当性等的审查结果,以及剩余指定期间等因素,可许可重新开展服务。如果金融委员会不允许重新开展服务时,该创新金融事业者在指定期限届满时,丧失创新金融事业者的地位。创新金融服务被中止后,金融消费者向事业者的损害赔偿请求权以及时效并不会受到影响。
第二,关于金融消费者保护方案,根据《金融创新法》第13条第3款、第19条规定的精神,事业者应制订金融消费者保护方案以及风险管理方案等,唯有该方案完备时才可被指定为创新金融服务。关于金融消费者保护方案是否完备,金融创新审查委员会将重点审查以下事项:消费者的范围及人数、每件交易金额的限额、各个客户的交易次数等限制方案;风险告知以及同意受领方案;纠纷处理及调整方案;对指定期间可能发生的金融消费者损害及风险的预防方案;加入责任保险等方式履行损害赔偿责任的保障方案;指定期间终止后防止可能发生的金融消费者损害及风险的预防方案;其他个人信息的保护及处理等金融消费者保护及风险管理等所必需的事项。
第三,该法特别规定了损害赔偿责任的过错推定归责原则以及举证责任倒置制度。这一制度极大地减轻了金融消费者的举证责任,完善了金融消费者的救济方案。依据《金融创新法》第27条(损害赔偿)第1款的规定,金融消费者向事业者提起损害赔偿诉讼时,即创新金融事业者因提供或中断服务等情形给消费者造成损害的,应承担赔偿责任。只有创新金融事业者能够证明其不存在故意或过失才被免除赔偿责任。详言之,如果金融消费者发生损害时,原则上应由事业者承担赔偿责任,只有事业者举证证明了其不存在故意或过失时,才不承担损害赔偿责任,由此可得知,证明责任转移至事业者。在提交审议的《金融创新法》草案中,曾经规定了创新金融事业者民事责任采用无过错归责原则,但韩国国会在审议该法草案时,认为这一规定对创新金融事业者的责任规定过重,经过审议最终将其修改为过错推定的归责原则,实行举证责任倒置的举证制度。这一改变就很好地做到了金融消费者保护和鼓励创新金融服务者利益维护的平衡,无疑是一个正确的决定。从韩国关于创新事业规制的法律中可以看出,《金融创新法》就实现了与《产业融合法》《区域特区法》等其他规制“监管沙盒”法案的内容一致。
第四,创新金融事业者的强制保险制度。值得一提的是,为防止事业者不具备赔偿能力,《金融创新法》第27条第2款规定,事业者应当加入责任保险。但如果事业者无法加入责任保险时,应另行与金融委员会进行协商,并制订适用特例所可能发生的人力、物力的损害赔偿方案,该赔偿方案应包括赔偿方法、标准、程序等内容。
(九)将财政预算支援创新金融服务发展法定化
由于许多金融科技企业在发展初期大多数为初创企业,面临着资金、人才、物资等的困难,甚至连申报资料的制作都存在很大困难,因此,金融科技行业急需国家对其予以财政支持。为了实现通过创新金融服务支援机构对金融科技企业等进行支援,政府以财政预算等方式出资或补助运营创新金融服务支援机构所需的经费,为此《金融创新法》第26条对此予以明确的法律规定。2019年韩国金融委员会对金融科技支援事业的预算为80亿韩元(约4800万元人民币),现正等待国会预算决算委员会予以通过,其中费用补助金为40亿韩元,咨询、指导等一对一成长支援为19亿韩元,金融科技博览会为8亿韩元等。
三、后续配套立法和措施及推进计划 [112]
为了能从2019年4月1日起顺利实施《金融创新法》,韩国金融委员会明确将2019年确定为韩国金融科技产业坚实化的元年,并计划后续配套做好以下几件事情:
第一,为了使金融规制核心—监管沙盒制度的实施能早日落地,在2019年4月1日该法正式实施以前,将进行创新金融服务事前申报和预备审查流程,将从2019年1月1日起实施。并将于2019年3月末组建完毕创新金融审查委员会,并制定创新金融审查委员会的运营方向。在此期间,截至2019年3月4日,向韩国金融委员会申请创新金融服务指定的共有105起,其中韩国金融委员会选定约40起进行优先审查(fast track),预计将在2019年4月初将指定20起为创新金融服务。另外,截至同日,已有5个金融科技企业被指定为金融机构的指定代理人,另有3个新的企业正在申请指定代理人的牌照。 [113]
第二,促进“非对面交易”的广泛利用。金融科技交易中,“非对面交易”是核心、关键,因此,应当修改影响和制约非对面交易的规制制度,改善制约金融科技广泛应用的各种因素,将制订对现有法令和影子规制等进行革新的方案。这一计划将从2019年2月起实施。
第三,促进数据经济的广泛利用,为了支持P2P产业的健康发展,将尽快对相关金融创新课题予以早日立法。此计划将在2019年第一季度内实施。
第四,对金融规制实验平台参与企业进行直接支援(40亿韩元预算)等,编制2019年年度79亿韩元国家金融科技预算的详细执行计划等。
第五,为了促进以需求者为中心的金融科技的广泛利用,以及“市场友好型”规制政策,确定“金融科技周五会议”制度,以此作为例会等进行定期、随时的现场沟通、办公制度(2018年12月开始实施)。
第六,为了金融科技的影响,将召开金融科技体验、投资、招聘博览会(2019年5月)以及开通专门的金融科技支援中心网站(www.fintechcenter.co.kr)。2019年4月1日该法正式实施后,《金融创新法》的下位法将相继立法,将进行后续程序(2019年第1季度)。
四、对我国金融科技“监管沙盒”立法的启示
当前,金融科技产业成为全球第四次产业革命中的核心产业,全球竞争十分激烈。虽然我国金融科技产业在前期获得了较大的发展,一批实力雄厚的金融科技企业脱颖而出,但是为了促进我国金融科技产业的稳定、健康和可持续发展,需要针对我国金融科技产业的特性、我国互联网金融的发展以及更高阶段金融科技发展的特有现象,制定能支撑金融科技创新发展的法律制度。为此,我国应借鉴域外发达国家或地区的金融科技支持政策,本文是对韩国“监管沙盒”制度的研究,综合前述核心制度,笔者认为韩国的《金融创新法》至少对我国有以下几个方面的启示。
(一)金融科技发展需要立法先行
正如韩国在通过《金融创新法》之前,韩国国内有关金融科技产业发展面临着“旧法设阻”“新法缺位”的困境,使得金融科技产业迟迟不能开展。在我国,迄今为止,虽然北京、广州、四川等多个省市已相继发布了金融科技发展规划,确立了对金融科技发展的支持政策,其中北京的政策最为完善,其监管政策也进行了相关升级,但这些大多都是地方出台的政策,区域性特点明显,从政策本身来看,稳定性和法律强制效力有待加强。因此,我国针对金融科技产业,要制定与其创新发展相关的特别法律,让金融科技产业发展具有明确的预期。
同时,金融科技背景下的技术驱动和跨界创新,将极大地提升金融服务效率和用户体验,同时,合作维度将更加开阔、合作连接将更为紧密、前沿科技的应用将更为广泛、所涉及的金融科技法律关系也将更为复杂,我国在制定金融科技相关法律规范时,对于作为新事物的金融科技的监管,在初期根本无法做到特别完美和健全,但对于金融科技产业发展的禁区和底线,法规必须非常清晰,且要有操作细则,容易落地。金融科技产业立法将有力保障金融科技产业的合法合规发展,有效避免法律纠纷的产生。
在立法中,为了鼓励真正具有创新意义的金融科技产业和金融科技企业的发展,我国立法需要引入“监管沙盒”制度,这涉及对现行多部金融法规豁免适用的问题,下节将予以详述。基于我国《立法法》的规定,我国金融科技产业的立法需要由全国人大或其常委会通过制定特别法律的方式,来确立对金融科技产业发展予以支援的法律规范,国务院和其他部委均不具备制定这种特别法的权力。因此,从立法路径来看,只能由全国人大或其常委会制定金融科技发展特别法或金融科技产业促进法。
(二)构建中国版金融科技“监管沙盒”制度
正如前述,韩国《金融创新法》首先通过界定“创新金融服务”和“创新金融事业者”的概念(第2条),限定了享受“监管沙盒”特例规制的创新金融业务和企业的范围,鼓励了具有真正创新意义的创新金融服务和金融科技企业的发展。同时,对创新性金融科技企业 [114]赋予创新金融服务企业的指定制度,通过对此类企业的选定,从而赋予创新金融一定传统金融规制的豁免权,这无疑是科学合理的。通过指定的选定、变更、撤销、吊销等制度的管理,必然能够控制风险。我国应在金融科技发展特别法中明确“监管沙盒”的定义,规定允许在可控的测试环境中对金融科技的新产品或新服务进行真实或虚拟测试。该模式在限定的范围内,简化市场准入标准和流程,豁免部分法规的适用,在确保消费者权益的前提下,允许新业务的快速落地运营,并可根据其测试情况准予推广。
我国一些省市制定的金融科技发展规划中也提出,要探索推动以“监管沙盒”为核心的金融科技监管创新试点落地。 [115]我国在制定促进金融科技发展的相关法律时,建议在吸收各地有关金融科技“监管沙盒”试验的基础上,借鉴韩国《金融创新法》规定的创新金融服务指定和创新金融事业者的指定制度,对其指定应当具备的实质条件、审查机构、审查期间、审查流程,指定的中止、变更、撤销和吊销等制度,确立一个科学、合理的能进入“监管沙盒”的金融科技企业的指定制度。同时,通过立法明晰相关金融监管机构在设置、运行、“监管沙盒”方面的权责分配,使监管权力行使于法有据,同时也避免监管俘获发生,以确保对金融消费者保护和金融秩序不被破坏,同时又能推动创新性金融科技的健康、稳健发展。
借鉴韩国的“监管沙盒”制度,我国各级地方政府在实验时,可从金融产品或服务开始进行实验,再逐步实现金融科技企业(金融消费者和监管者的良性互动)。例如,信用信息缺失问题已成为金融科技行业的发展“瓶颈”,在沙盒中可以对防范金融欺诈的金融科技进行率先实验和探索。逐步实现监管大数据、征信信息整合,亦可监测商业银行与平台之间的资金存管系统,从而为投资者资金提供保障。
(三)强化金融消费者和交易信息安全保护
金融消费者保护是金融科技健康发展的前提和基础,也是金融科技产业发展应始终坚持的基本原则。在金融科技产业发展中,韩国与其他几个实施金融科技支持的国家 [116]一样,不仅非常重视金融消费者保护,而且在法律中予以了明文规定。韩国《金融创新法》无论从创新金融服务和创新金融事业者的中止指定、指定撤销或吊销制度本身就包含了对金融消费者的保护,其规定的以下制度也极具特色:第一,第1条立法目的即开宗明义地要增进金融消费者的便利;第二,该法所要求指定审查要素中有一项是事业者应制订金融消费者保护方案以及风险管理方案等,只有该方案完整时才可被制定为创新金融服务;第三,金融消费者针对事业者提出的损害赔偿责任采取的过错归责原则和举证责任倒置制度;第四,事业者责任保险强制加入制度等都从不同方面确立了金融消费者保护制度。我国未来在制定金融科技发展特别法律时,应当在坚持金融消费者保护的前提下,推进“监管沙盒”制度,任何金融科技创新不能以牺牲金融消费者权益为代价,金融消费者保护应贯穿于金融科技发展立法的始终。
同时,由于金融科技主要是指由大数据、区块链、云计算、人工智能等新兴前沿技术带动,对金融市场以及金融服务业务供给产生重大影响的新兴业务模式、新技术应用、新产品服务等,因此,其中的信息安全是重中之重。因此,可以借鉴韩国《金融创新法》规定的创新金融事业者应具备的条件,特别是其第17条第2款规定的创新事业者营业虽然享有适用特例的权利,但是其基本底线是必须不存在侵害金融消费者财产权和侵害个人信息等带来不可恢复的潜在风险等。我国在立法时也应当规定,创新金融企业拟开展金融科技业务时,必须具备具有个人信息保护及处理等金融消费者保护及风险管理等所必需的人力和基础设施,必须确保客户的信息安全。
(四)确立中央制定规则、地方行使监管权的金融科技监管体制
按照2017年7月全国金融工作会议作出的“金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任”决策部署,考虑到金融科技作为新型金融业态,应由全国人大或其常委会来制定特别法、中央金融监管机构制定实施细则,重点对创新金融服务行业指定、创新金融业务机构准入、创新金融服务指定后的法律豁免、金融消费者保护和维持金融秩序以及创新金融服务业的监督管理等方面的相关规则作出规定。
在此背景下,根据我国正在制定的《地方金融监督管理条例》中拟强化对地方金融行业的监督管理、健全我国金融监督管理的立法趋势,本文建议将我国金融科技企业的监督管理纳入地方金融监督管理对象机构 [117]的范围,按照我国制定的金融科技“监管沙盒”法及其实施细则,由其负责创新金融服务的指定、金融科技企业的指定审批、撤销、吊销以及对其活动的监督管理,以更好地实现属地监督管理。同时,为了确保地方金融监管部门统一、准确地行使地方监督管理职责,防止“监管俘获”或“监管寻租”现象的发生,确保中央金融监管部门对地方金融监管部门的指导和监督权,并赋予中央金融监管部门责令地方金融监管部门纠正不符合金融科技相关法律规范的权力,以更好地促进金融科技的发展。
同时,借鉴韩国做法,在中央金融监管部门内部设立一个专门的指导和监督地方金融监督管理部门监督金融科技产业的部门,实现归口指导和监督。为此,我国可以在2017年5月15日已成立的中国人民银行金融科技委员会 [118]这一专门金融科技委员会的基础上完善相关组织。具体来讲,可以在现有组织基础上,吸收中国银保监会和中国证监会的工作人员以及外部技术、金融、法律、会计等专业人士作为专家委员,完善其人力、基础设施建设。在中国人民银行金融科技委员会现有职能[119]的基础上,增加对创新金融和创新金融企业的审查管理,赋予其金融科技企业的监督管理相关的规则的制定权,并在国务院金融稳定发展委员会下面,设立一个金融科技发展协调办公室,与中国人民银行合署办公。
(五)将财政、税收减免等扶持政策法定化
由于金融科技企业多数为初创企业,需要国家和地方政府从多方面对其发展予以扶持。韩国《金融创新法》第26条将国家和地方金融科技产业发展的财政扶持在法律条款中予以了明确规定,对金融科技发展的财政支持政策上升为国家意志,予以法制保障,这些值得我国借鉴。从我国现实情况来看,各地为了培育金融科技产业制定了相应发展规划,为金融科技创新提供良好的发展环境,纷纷推出了金融科技的应对举措,如完善的政策体制环境。1999年4月出台的《关于促进科技成果转化的若干规定》,从鼓励企业进行技术创新、鼓励高新技术研究开发和成果转化、保障高新技术企业经营自主权等方面制定了新的政策,为促进企业技术创新和高新技术产业化提供了政策保障,但是只有从法律上对金融科技产业的健康发展予以保障,才能获得财政支持的法制保障。
(六)强化金融科技消费者教育与保护机制
由于金融科技的专业非常强,我国为了发展金融科技产业,应当加强对金融科技消费者的教育,完善保护机制。为此,我国也可以学习韩国金融委员会在《金融创新法》颁布后所采取的一系列措施,在国家宣传金融科技,宣传与金融科技相关的法律,加强金融科技领域的知识普及教育,使金融科技消费者充分客观全面了解金融科技产品与服务的特点与风险。国家可以《北京市促进金融科技发展规划(2018年—2022年)》为蓝本,努力探索建设中央层面的金融科技规则以及地方层面的金融科技消费者保护机制,根据不同类型金融科技消费者的特征,完善金融科技行业相关制度规则,建立国家和地方监管部门、金融科技企业、行业协会等多方配合的保护模式。针对金融科技应用产生的大量数据,加强对个人数据流通的隐私风险评估,推进个人数据隐私保护的工作,平衡好个人数据合理使用与隐私保护的关系,确保个人数据处理和服务符合数据隐私保护要求。
五、结论
金融科技作为第四次产业革命的核心产业,是全球竞争的一个核心领域,我国必须面对和接受这种国际竞争,因此必须培育和壮大金融科技。但是,由于金融科技的核心是以技术带动金融资源的高效配置,我国许多金融法律制度本身却阻碍了金融科技的发展,同时,金融科技在技术创新和“无法可依”的情况下往往会带来监管套利、消费者信息泄露、破坏整个金融秩序等挑战。面对这些挑战,我国应借鉴韩国版“监管沙盒”法案的核心制度,为推动金融科技产业发展,鼓励金融科技创新。我国也应通过制定和实施金融科技“监管沙盒”特别法的方法,允许真正的具有创新金融服务内容的金融科技企业豁免现行金融监管条条框框法律规定的适用,使创新金融内容享有实验的特权。同时,还要坚守金融消费者保护与信息保护的底线思维,采用适当的、弹性的、动态的监管框架与措施,使金融科技在创新与金融消费者保护的平衡中获得健康的发展。