数字经济时代证券市场政府监管与自律监管的界限

——以21件证券市场禁入处罚案件为视角

王建平[92]

摘要:数字经济以数字技术被广泛使用,即信息和商务活动都数字化,并带来整个经济环境和经济活动的根本变化的、全新的社会政治和经济系统的经济形式,给我国证券市场的发展带来新机遇。在科创板即将开放之时,有必要找到政府监管与自律监管的“一个合力”平台,利用“四个必须”之下的“四个敬畏”,打造“规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场”,从21件政府监管重处罚案件中汲取营养,把政府监管与自律监管“一个合力”培育,通过政府监管与自律监管的“一个合力”,形成5个层次的自律监管机制。

关键词:数字经济 证券市场 政府监管 自律监管 一个合力

数字经济(Digital Economy)是指数字技术被广泛使用即信息和商务活动都数字化,并带来整个经济环境和经济活动的根本变化的、全新的社会政治和经济系统的经济形式。数字经济样态下,企业、消费者和政府之间通过网络进行的交易及其监控型活动,迅速在增长。因此,数字经济除了主要研究企业生产、分销和销售,都依赖数字技术的商品和服务之外,还研究消费者的数字化消费尤其是线上交易行为或者消费活动的特征与规律,利用大数据即云计算进行广告投送、定制化服务和线上线下商品和服务的反馈性评价,增强企业与消费者之间的互动、互信和互利等。

数字经济的发展,给包括竞争战略、组织结构和文化在内的管理实践带来了巨大的冲击。随着先进的网络技术被应用于实践,原来关于时间和空间的观念,受到了真正的挑战。企业组织正在努力想办法整合与顾客、供应商、合作伙伴在数据、信息系统、工作流程和工作实务等方面的业务,他们都有各自不同的标准、协议、传统、需要、激励和工作流程。对于监管者而言,证券市场背景下,数字经济时代的商业模式——证券发行、证券交易和证券权益派送,以及证券结算和证券监管等,皆可以数字化。如何让企业自身进行的自律监管与政府监管通过数字技术和互联网有效融合,是证券市场监管的新课题。

2019年2月,我国证券市场沪指涨13%、深成指涨幅近20%、创业板涨幅22%,A股市值增加6.9万亿,进一步显示出我国证券市场的活力与动力。易会满主席的治理理念是“资本市场是大的生态,什么叫市场,应该是依靠市场的各参与者,调动市场参与者,按市场规律办事,培养健康生态比什么都重要,这一考验和要求比专业更重要。生态建设好了,资本市场的健康发展才有保证”。他对资本市场的要求和定位就是,要打造一个“规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场”。那么,如何做到这一点呢?

一、数字经济时代与证券市场扁平化管理

既然数字经济已经来临,证券信息监管的底线也应当明确。数字经济的三大定律 [93]决定了其基本特征,即:(1)快捷性。互联网把整个世界紧密联系起来,把地球变成为一个“村落”,使人们的信息传输、经济往来,突破了时间的约束,网络可用光速传输信息,数字经济以接近于实时的速度收集、处理和应用信息,交易的节奏大大加快。(2)高渗透性。信息技术、网络技术,使信息服务业迅速向第一、第二产业扩张和渗透,使三大产业之间的界限模糊,出现了第一、第二和第三产业相互融合的趋势。(3)自我膨胀性。在数字经济中,由于人们的心理反应和行为惯性,在一定条件下,优势或劣势一旦出现并达到一定程度,就会导致不断加剧而自行强化,出现“强者更强,弱者更弱”的“赢家通吃”的垄断局面。(4)边际效益递增性。主要表现为:一方面数字经济边际成本递减,另一方面,数字经济具有累积增值性。(5)外部经济性。网络的外部性,是指每个用户从使用某产品中,得到的效用与用户的总数量有关。用户人数越多,每个用户得到的效用就越高。(6)可持续性。数字经济在很大程度上,能有效杜绝传统工业生产对有形资源、能源的过度消耗,造成环境污染、生态恶化等危害,实现了社会经济的可持续发展。(7)直接性。由于网络的发展,经济组织结构趋向扁平化,处于网络端点的生产者与消费者可直接联系,降低了传统中间商层次存在的必要性,从而显著降低了交易成本,提高了经济效益。(8)信息化本质性。数字经济的本质在于信息化,信息化是由计算机与互联网等生产工具革命,所引起的工业经济转向信息经济的一种社会经济过程。具体说来,信息化包括信息技术的产业化、传统产业的信息化、基础设施的信息化、生活方式的信息化等内容。

应当说,数字经济的这些特征,必然导致证券市场也采用数字经济政策——在数字化背景下,证券信息、证券行为和证券监管,必然走向扁平化管理政策。包括:(1)证券信息披露制度的“三易改进”。在证券市场上,证券信息对市场风险的控制,具有革命性的影响。那就是,证券信息的不对称导致了证券发行、证券交易和证券结算、证券监管的信息控制优势,便成为一种市场制度风险的根源。在信息传递数字化加上扁平化的背景下,证券信息控制的易获得、易查询、易反馈成为可能,这意味着上市公司或者发行人、实际控制人或者内部控制人、内幕信息知情人等主体,利用证券信息披露制度的空档或者短板,谋取非法利益的可能性大大降低。(2)证券交易信息披露的及时性。我国《证券法》第63条“发行人、上市公司依法披露的信息,必须真实、准确、完整”的规定,并没有证券信息披露“及时性”的要求,应当说,这在数字经济没有来到的情况下,是可以理解的。但是,在数字经济时代,证券信息的“三易特征”即易获得、易查询、易反馈决定了证券信息披露的及时性成为可能。(3)证券信息持续披露的对比性。证券信息在持续披露过程中,会构成一种证券信息链条,这种链条化的证券信息,意味着各种时间节点采集、加工、传递和披露的证券,应该保持证券信息的前后一致性,以及证券信息合逻辑性的基本特点。如果不是这样,那么,证券信息必然前后矛盾或者彼此冲突,于是,就发生了证券信息的对比效应。这种对比效应,从监管角度看,就可以理解为信息披露不真实即虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏,从而触及监管底线。

应当说,证券信息监管底线,实际上是信息披露义务人承担法定披露义务的底线。这个“底线”之说,强调这一义务有法律法规规定,属于法定义务,是证券发行人、上市公司等必须承担的基本义务,属于信息披露制度中基础义务的范畴。而我国《证券法》第63条的“必须真实、准确、完整”的规定中,并没有“及时”的要求。

证券信息披露的“及时”要求,在数字经济背景下,就应当成为中国证监会、交易所、证券业协会、上市公司协会,以及相关市场监管部门在一定的平台条件下,可以共享、分享和独享的实时监管要求。从而,任何证券信息披露义务人一旦违规违法,或者实施相应的违法行为,那么,在监管平台上的任何一个点上被发现,就会引发整个平台的预警、干预或者防控,从而,把证券信息披露义务人的违规违法行为控制在萌芽状态,形成证券市场风险扁平化控制与防范机制。由此看来,这样一个“一个合力”的监管平台的证券信息披露共享、分享和独享的机制建设,就成为我国证券市场“看住钱”机制的核心所在了。

二、2018~2019年21件政府严管重罚案例与自律监管界限

目前,党中央和国务院把防范化解重大风险作为金融工作的“根本性任务”。在资本市场上,过去一段时间以来,诸如股票质押风险、债券违约风险、私募基金乱象等,给国民经济运行造成了严重威胁;而近期,我国股市快速上涨,场外配资亦有抬头迹象,中国证监会也相应出台相关举措进行监控。但是,要“管住人,看好钱”,绝不是一件易事。[94]总体上看,2018年全年到2019年1月底,中国证监会总共有23件 [95]证券市场禁入处罚案件,总体的处罚理由即违法事实与处罚结果如下。见表1。

表1中,“严格监管”的要求是做到了的。2018年全年和2019年1月28日前共21次禁入处罚统计数据显示,共21次处罚当中,共受到证券市场禁入处罚47人,其中,终身禁入处罚为13人;10年禁入为7人;5年禁入为20人;3年禁入为6人;另外,1人已经死亡不再给予禁入处罚。显而易见,整体处罚结构中,10年以上禁入的共20人,占42.55%,5年禁入20人,占42.55%,而3年禁入仅6人,占12.77%。

同时,分析21次禁入处罚的市场主体,会发现其构成是:13家上市公司、4家利用他人账户或者账户组、专业人员违法2次、中介机构违法2次等,其结论是,相关主体都是知晓证券法,或者具备证券市场专业知识的,但是仍然选择从事违法行为。尤其是,证券信息披露方面的违法被查出的禁入处罚案件为11起,占总数52.38%, [96]这方面的典型案例是长生生物违规披露百白破疫苗问题的相关情况、违规披露狂犬疫苗问题的情况,还有,2015年至2017年年度报告及内部控制自我评价报告存在虚假记载的行为,所以,长生生物的高某芳、张某、刘某晔、蒋某华被处以终身证券市场禁入处罚,而张某奎、赵某志、张某豪被处以5年证券市场禁入处罚。另外,高某账户组大量买卖“精华制药”,肆意拉抬“精华制药”股价,违法操纵证券市场的行为,获利897387345.82元,可谓天价之举了。所以,高某被处以证券市场永久禁入的处罚,是理所当然的。

总体上看,中国证监会对证券市场的政府监管虽然有重罚的嫌疑,但是,面对证券市场上不遵守我国《证券法》第43条、第63条、第66~68条、第77条第1款、第145条、第193条第1款、第199条、第203条、第215条、第233条,以及我国《基金法》第87条、第91~92条第2款、第135条、第148条,《私募投资基金监督管理暂行办法》第11~13条,《上市公司信息披露管理办法》第2条、第19条第1款、第30~31条第1款、第58条第1款、《证券市场禁入规定》第3~6条等规定的各种证券违法行为,在处罚决定书中强调我国《证券法》第63条“发行人、上市公司依法披露的信息,必须真实、准确、完整,不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏”的规则,认定发行人、上市公司或者其他信息披露义务人未按照规定披露信息,或者披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的行为,是严重违法行为从而已发给予处罚,是理所应当的。在这21件证券市场禁入处罚的案件中,自中国证监会宣布禁入决定之日起,在禁入期间内,被处罚人不得从事证券业务或者担任上市公司、非上市公众公司董事、监事、高级管理人员职务。在刘士余主席任职期间,中国证监会刮起了监管风暴。2016年,中国证监会行政处罚决定数量和罚没金额创历史新高,随后,这一纪录在2017年和2018年继续不断被刷新。2017年,中国证监会全年新启动案件调查478件,作出行政处罚决定224件,罚没款金额74.79亿元。2018年全年,则作出行政处罚决定达310件,罚没款超过百亿金额,达到106.41亿元,市场禁入处罚更升至50人之多。 [97]问题是,易会满主席上任证监会,提出“四个必须”是:(1)必须敬畏市场,尊重规律、遵循规律,毫不动摇地推进资本市场健康发展;(2)必须敬畏法治,坚持依法治市、依法监管,切实保护投资者的合法权益;(3)必须敬畏专业,强化战略思维、创新思维,全面深化资本市场改革开放;(4)必须敬畏风险,坚持底线思维、运用科学方法,着力防范化解重大金融风险。那么,政府监管与自律监管的“一个合力”即监管合作的边界在哪?证券市场参与各方的监管合作,应当参照四个“敬畏”,即敬畏市场、敬畏法治、敬畏专业、敬畏风险的要求,把外在的重罚,通过证券市场主体“四个敬畏”意识的培育,变成“一个合力”之后,形成清晰的证券市场政府监管与自律监管的边界。

三、政府监管与自律监管的界限:证券市场“一个合力”的边界在哪?

我国股市一个致命的问题就是法律法规不健全。表面上,我国有《证券法》《股票条例》《基金法》等,但是,因为政府监管与自律监管机制设计的偏差,导致这些法律被称为“豆腐法”。其中,最明显的就是对虚假信息披露的查处,顶格处罚仅为60万元。可见,证券市场政府监管与自律监管的界限模糊的顶层设计本身,便是利益惩罚机制软弱。虽然,证券市场政府监管的目标,在立法上是切实保护投资者尤其是中小投资者的合法权益。但是,强政府监管下,我国股市长期“重融资,轻投资”,以致在我国股市里,投资者的利益长期受到损害。上市公司欺诈发行,投资者的利益得不到赔偿;大股东掏空上市公司,投资者的利益得不到赔偿;大股东承诺不兑现,投资者的利益得不到赔偿。可以说,当下的股市让投资者“很受伤”。 [98]由此而言,强政府监管下的重处罚做法,模糊了政府监管与自律监管的界限,并不能起到形成良好证券市场机制的效果。

从2016年2月以来,中国证监会树立了从严监管的形象,行政处罚数量和金额连年刷新纪录,资本市场环境得到净化,在利益纠葛、关系复杂的资本市场,政府从严监管的坚持不易。这几年,证监会坚持新股发行常态化,解决了市场诟病的“IPO堰塞湖”问题,新股发行时间从排队两年到半年即可上会,当然,企业的IPO过会率大幅下降。在过去的3年,证监会在大小非减持、上市公司治理、企业停复牌、股份回购、退市等基础制度层面进行了诸多修订,以证券信息披露为核心的监管体系逐步完善,市场基础制度“增补”建树颇多。不过,在发审等核心制度的改革上,被业内专家批评保守。比如,2018年2月24日,全国人大常委会决定延长股票发行注册制授权期限至2020年,就被评论为“注册制根本不需要再延长两年”。2018年,A股受经济环境、金融去杠杆政策以及中美贸易摩擦的影响,股指大幅下跌,以中证登数据估算,2018年股民人均亏损近10万元,同花顺投资账单统计显示,93%的股民亏损。一部分股民认为,交易所一线监管过严导致“水至清则无鱼”,市场没有赚钱效应,在单边下跌的过程中,市场情绪受到了极大打击。特别是,在刘士余就任证监会主席前,退市制度在A股的存在感一直很低。一方面资本市场本身制度建设不健全,给了很多企业“保壳”的机会。 [99]另一方面上市公司退市牵涉多方利益,又牵涉地方“僵尸国企”,往往与地方政府政绩关联,阻力极大。刘士余在其任内,出台重大违法强制退市新规,1元股退市先例也已出现,监管退市权力下移至交易所,从而使退市制度真正“活”了起来。长生生物将被交易所强制退市,贫困县IPO也有了绿色通道。 [100]

应当说,“四个必须”“一个合力”中的“四个敬畏”即必须敬畏市场、敬畏法治、敬畏专业、敬畏风险,连接起来即“市场”“法治”“专业”“风险”,可以组合成“市场法治”“专业风险”或者“市场风险”“专业法治”或者“专业市场”“法治风险”等。其组合的目的,无非是为了让人们理解证券市场的本质,无非是证券“风险”的形成、发现、选择、固定和依赖机制,而这个机制本身,就是在法治与数字经济相结合之下,利用证券专业化市场聚集资本、放大资本优化组合,反馈给实体经济和社会主义市场经济体制,发挥“道路自信、制度自信、理论自信、文化自信”的“四个自信”效用。为此,作者认为,在数字经济已经到来,为证券市场监管体制改革提供了有效工具的背景下,重构我国证券市场监管的顶层设计。即必须敬畏风险,坚持底线思维、运用科学方法,着力防范化解重大金融风险。防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险,是金融工作的底线和根本性任务,更是证券市场监管工作的底线和根本性任务。当前,受国内外多种因素影响,资本市场风险形势仍然严峻复杂。为此,中国证监会将切实增强忧患意识,坚持历史观和辩证法,坚持精准施策,精准做好股票质押、债券违约、私募基金、场外配资和地方各类交易场所等重点领域风险的防范化解处置工作。完善资本市场逆周期应对机制,健全及时反映风险波动的信息系统。大力推进科技监管,充分运用大数据、人工智能等手段,提升对以上市公司为重点的智能化专业监管能力。进一步平衡好事前、事中和事后监管的关系,推进监管关口前移,完善风险监测、预警和处置机制,强化监管效能和震慑作用。加强各级证券监管机构自身廉政建设,切实做到“打铁必须自身硬”,落实对证券从业机构和高管人员强监管、严监管各项要求,通过“管住人”和健全制度“防火墙”,更好地落实“看住钱”。 [101]

应该说,易会满主席的“四个必须”“一个合力”其实已经勾画出政府监管与自律监管的界限,证券市场的“一个合力”在于:健全及时反映风险波动的信息系统和数字经济背景下的科技监管,以大数据、人工智能等手段,强化对上市公司的智能化专业监管能力。构建事前监管、事中监管和事后监管网络,在推进监管关口前移的基础上,积极完善证券市场风险的监测、预警和处置机制,以数字经济机制,强化全方位市场监管效能即防范功能、控制效能和震慑作用等。要让各级证券监管机构,包括证券自律机构,切实落实对证券从业机构和高管人员强监管、严监管各项要求,以风险监测、预警和处置机制“管住人”,健全证券市场风险的监测、预警和处置制度的“防火墙”,落实为证券投资者“看住钱”的市场职能。可见,这里的“一个合力”来自证券市场监管者之外,还来自证券发行人、证券中介机构和证券投资者各方。只要齐心协力控制风险、防范风险和化解风险,那么,证券市场风险必然会与证券市场规律有效结合,成为可化解、可控制和可接受的资本市场的推进器。

四、敬畏市场风险:政府监管与自律监管“一个合力”的培育

在我国,资本市场以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念为导向,推进资本市场持续健康发展,必须要坚持“四个必须”“一个合力”的“敬畏市场风险”的合力监管机制的培育。事实上,2017年6月20日,摩根士丹利资本国际公司(MSCI,即明晟公司)宣布,决定将中国A股纳入MSCI新兴市场指数和MSCI ACWI全球指数,就意味着我国政府监管与自律监管界限划分时代的到来。当然,2017年、2018年两年的强市场、严监管的实践证明,严格监管对于培育“四个敬畏”“一个合力”是必要的。现在的问题是,做好“四个必须”加强监管,保护投资者是中国证监会的天职。那么,自律监管的职责空间在哪里?

中国证监会副主席阎庆民认为,我国资本市场交易者不成熟、交易制度不完备、市场体系不完善、监管制度不适应等问题长期存在,制约上市公司可持续发展的“一个突出、两个不够”问题不容忽视。 [102]即(1)道德风险突出。有的上市公司缺乏诚信合规意识,控股股东及实际控制人干扰公司经营,损害公司利益,甚至出现侵吞公司财产等问题。主要表现在五个方面:第一,财务会计的合规性。不说假话、不做假账、真实披露是上市公司最基本的法律义务。但是,有的公司为了上市、再融资或者保壳,虚构业务,虚增资产、收入和利润,变造甚至伪造产权证书和重要经营证照,恶意欺诈投资者。一些中介机构也沆瀣一气,丧失了最基本的职业操守。第二,交易行为的规范性。有的上市公司控股股东和实际控制人与不法投资机构内外勾结,以市值管理为名或假借发布利好消息、利用信息优势连续买卖,操纵证券交易价格,非法牟利。第三,并购重组的真实性。有的上市公司“讲故事”“蹭概念”,进行忽悠式、跟风式、盲目跨界重组,不履行承诺,严重危害上市公司的可持续发展,损害股东特别是中小股东的合法权益。第四,环保治理的透明性。如近来备受关注的三维集团、辉丰股份,非法处置危废、偷排有毒有害工业废水,给当地居民和生态环境造成难以弥补的损害和威胁,影响极其恶劣。同时,还存在涉嫌未依法依规履行信息披露义务等问题,证监会已正式立案调查。第五,分红意愿的主动性。有的上市公司在具备分红条件的情况下,连续多年未进行现金分红,回报股东意识极为淡薄。个别公司非但忽视现金分红,甚至制造高送转等噱头炒概念、博眼球,助长市场投机气氛,罔顾中小投资者利益。

(2)信息披露有效性不够。目前部分上市公司长期习惯于仅满足强制性披露,对信息披露有效性重视不足,难以满足投资者特别是中小投资者的信息需求,制约了上市公司质量的提高。 [103]主要表现在:第一,信息披露可读性不强。多数上市公司侧重于按财务信息编报规则编排信息,一些上市公司存在模板化、同质化披露的问题。新业态、新产业不断涌现后,一些上市公司没有及时反映新的盈利模式、竞争环境和风险特征。第二,社会责任等自愿性信息披露不足。证监会鼓励上市公司主动披露积极履行精准扶贫、环境保护等社会责任的内容,但仍有部分上市公司没有意识到社会责任信息对投资者决策的重要性,只做底线披露,信息披露不主动。第三,风险揭示不充分。有的上市公司只披露一些与自身无直接关联的风险,拼凑数量;有的上市公司将风险与优势混合披露,传递“风险虽有但已化解”的信号,没有深入和持续地解释真正影响投资者决策的关键风险。

(3)公司治理的科学性不够。上市公司更多的是将公司治理机制视为合规要求,并未充分认识治理对于公司长期价值的提升和各方利益主体保护所起的作用,影响了公司长期可持续发展。 [104]主要表现在:第一,中小投资者权益保护有待强化。目前公司治理针对中小投资者权益保护的专门安排仍存在不足,甚至出现上市公司控制权争夺中损害中小股东合法权益、原控股股东通过非法设置章程条款限制股东权利等新问题。第二,机构投资者参与度有待强化。整体来看,机构投资者参与公司治理的程度、系统性等与国际水平有一定差距。有的机构参与公司治理,无视企业长期利益,对资本市场发展产生不利影响。第三,内部控制机制有待强化。很多上市公司监事来自控股股东,独立性有限。部分公司监事会监督机制不到位,履职不充分。监事履职能力有待进一步提升。第四,上市公司“党建入章”示范作用有待强化。“党建入章”是把党的领导融入公司治理、建设中国特色现代企业制度的重要举措。从目前了解情况看,有的两地及多地上市的国有企业,还需要针对“党建入章”进一步加强沟通解释工作,争取更多认同和支持。

因此,中国证监会要以强烈的危机感、紧迫感和高度的责任感、使命感,系统性、针对性地采取措施,落实“四个提高”,共同推动上市公司质量提升。 [105]即:(1)提高信息披露质量。上市公司在依法合规做好强制性信息披露的基础上,应以投资者需求为导向,加强针对性和有效性。要压实控股股东和实际控制人的披露责任。随着资本市场双向开放,上市公司还应当有ESG信息披露的自觉意识,积极履行社会责任、环保责任,推动长期可持续发展。(2)提高公司治理有效性。上市公司应从自身利益出发充分认识公司治理的重要性,自觉、自愿、自发去提高公司治理效率,不断完善治理体系。应当按照法律法规的要求,高度重视党组织的建设和作用的发挥。(3)提高上市公司服务实体经济能力。制造业上市公司作为实体经济的主体,应当坚持创新发展战略,加快行业结构调整和产业转型升级。金融行业上市公司应当聚焦重点产业,不断增强合规风控能力,全面提升服务实体经济能力。证券期货行业上市公司应当严格按照法律法规的要求,把好入门关,充分发挥在投资者教育和风险防控方面的特殊作用。(4)提高上市公司协会服务水平。中国上市公司协会作为上市公司的全国性自律组织,有责任、更应有担当引导好、服务好上市公司,为上市公司发展搭建广阔舞台。要认真贯彻落实刘士余主席关于“协会的根本使命是会员自律,提升上市公司质量”的重要批示,继续深耕董事长、总经理培训、违法违规上市公司规范督导培训等,积极开展上市公司审计委员会培训;加强公司治理自律规范体系建设,引导上市公司完善公司治理;推动上市公司ESG可持续发展相关工作,充分发挥建设美丽中国实现生态文明先锋队作用;加强信息系统建设,联合交易所加快董监高档案建设,增强科技自律能力;不断提升上市公司的诚信合规意识,做好事前防范教育,促进资本市场稳定健康发展。中国上市公司协会在未来的发展中,不断发挥自身优势,完善上市公司自律管理,提高为会员服务的水平,为上市公司质量的提高和资本市场的稳定健康发展做出贡献。 [106]

由此而言,在数字经济背景下,在政府监管平台搭建的基础上,让中国证券业协会、上市公司协会和地方证监局共享、分享和独享这个平台上的自律监管信息,形成良好的集中统一与实时监管、风险控制相结合的自律监管分工与合作机制。也就是说,必须敬畏市场,尊重规律,遵循规律,毫不动摇的推进资本市场健康发展。必须敬畏法治,坚持依法治市依法监管,切实保护投资者合法权益。必须敬畏专业,强化战略思维,全面深化资本市场改革开放。必须敬畏风险,坚持底线思维、运用科学方法,着力防范化解重大金融风险。建设一个有活力,有韧性的中国特色的社会上主义市场经济的资本市场,一个能把证券市场风险有效控制和约束的市场。在作者看来,要达到这样的目标,关键是各方市场主体要回应这个“四个必须”或者“四个敬畏”的倡议,共同营造一个监管适度、数字说话、行为规范和高效诚信,也就是效率直观的证券市场。按照易会满主席的设想,我国证券市场设立科创板,主要目的是增强资本市场对实体经济的包容性,设立科创板并试点注册制,是推动我国证券市场IPO注册制的关键。但是,科创板不会出现大水漫灌的局面,科创板没有首批名单,不会出现大批量集中申报。北京、长三角、珠三角、武汉、成都、西安等储备企业较多,生物医药等领域占比大,被称为相对集中上市发行的区域。 [107]科创板需要发挥市场机制,也需要地方政府提供自律监管的基础条件,即各地证监局要出台地方科创板企业入市的自律监管规则,而不是靠中国证监会、上交所来判断科创板企业的价值或估值。应当说,敬畏风险的根源,不是人为地怕证券市场风险,而是说,证券市场风险有其独特的市场价值和机制,证监会直接面对市场,每天都在做现场直播,把证券市场风险放到平台上,在“一个合力”的推动下,形成适应新的证券市场发展的信息披露机制。

比如,我国科创板和注册制的试点,作为2018年11月习近平总书记在首届中国国际进口博览会上讲话中首先披露的资本市场深化改革的头号工程,也是易会满主席执掌证监会的头号工程。日前,中国证监会发布了科创板基础制度框架文件,包括《关于在上海证券交易所设立科创板并试点注册制的实施意见》《上海证券交易所科创板股票发行上市审核规则》等。在今天,我国资本市场上新设立科创板是一块试验田,空间无限,任务艰巨。理由是,资本市场的基本功能,是利用市场价格的信号来有效配置资源,并进行风险管理。按照这一基本定位,我国资本市场远远称不上“成熟”“有韧性”。眼下,我国证券市场即股市的核心是审核制,要求上市企业达到一定的规模和财务标准,比如,连续三年盈利的硬指标要求。如果实行注册制,则不需要审核这类财务指标,而以证券信息披露为审核中心。注册监管方只审核企业,以及负责发行承销的机构对发行企业的信息披露,是否真实、完整、充分和有效,至于企业股票发行是什么定价,值多少钱,要让证券市场来判断。应当说,只要信息披露真实、完整、充分和有效,只要企业符合国家科技创新战略方向,未来对产业发展有贡献,其股票价格应当由市场化的发行承销机制来确定,并且,在二级市场上交易机制会更加宽松。因为资本市场看预期,把预期的信息,反应在现在的价格上,也才能有估值、倍数和杠杆,以及一系列的创新业务。作为监管者,易会满主席要适应新的规则和生态,而作为资本市场新设立的科创板,同样要适应新的市场生态。科创板试点注册制需要一系列配套措施,强化中介机构的责任,发行和承销机构在信息披露过程中的责任不可豁免,肯定要严格监管。在审核制证券市场体制下,证券监管者尽量选择“好企业”;而在注册制下,政府监管者则可以选“有希望的企业”,但是,自律监管的配套措施要跟上,尤其是这些企业的会计审计、法律信息、运行风险等情况的信息披露机制,一定要保证所披露的证券信息是真实、公开、透明,同时,也是充分、完整、有效的,属于可以预期或者风险可控制的范畴。如图1。

从图1可以看出,政府监管与自律监管的“一个合力”平台形成后,中国证监会作为政府监管的代表,对于自律监管可以发挥根本性作用。这种作用,使用图1上部的右行单箭头虚线表示。这种行政监管的目标要求,便是自律监管系统的建立。而自律监管系统内的运行,则比较复杂。那就是,围绕上市公司形成4个层次的自律,即:(1)上市公司与证券交易所的约定监管,也就是约定自律;(2)中国证券业协会针对全体上市公司的专业自律;(3)上市公司协会内的自律;(4)上市公司因为向市场提供商品和服务,应当加入企业行业协会而接受行业协会自律约束等。如果采用发行辅导或者IPO证券营销的话,则还要另外接受证券公司的保荐人合同自律约束,等等。在自律监管的复杂关系结构中,5方主体的自律监管依据,都指向科创板注册制信息披露平台,然后,进行上市公司披露信息的共享、分享和独享,并通过自律监管信息平台,反馈给政府监管方面(这种反馈表1未画出)。与此同时,企业行业协会与各级市场管理部门之间,可以形成证券市场外的政府监管与自律监管的独享平台,再通过政府监管反馈系统,回馈给中国证监会。这样一来,这个政府监管与自律监管的“一个合力”表,实际上就是一个数字经济时代,政府监管与自律监管的分界点表。

五、结语

在我国,证券市场也承担着“以人为本”“以人民利益为宗旨”的根本政治任务,政治立场事关根本。因此,证券市场的政府监管,必须始终坚定马克思主义立场,坚持党性和人民性相统一,坚决站稳党性立场和人民立场。要坚持以人民为中心,立党为公、执政为民,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,树立真挚的人民情怀,把人民放在心中最高位置,始终相信人民,紧紧依靠人民,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,为投资者、为人民“守住钱”。要把对党负责和对人民负责高度统一起来,想问题、作决策、办事情都从人民利益出发,崇尚实干、勤政为民,把精力和心思用在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定上,着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,努力让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。 [108]

作为一种市场机制,数字经济背景下,对于证券市场而言,政府监管与自律监管需要“一个合力”的证券信息披露,披露后的共享、分享和独享区分的平台。这个平台的搭建,是政府监管的核心工作,而其运行,则是自律监管的核心所在。作者这样说,是因为与注册制相对的是上市公司“退出制”,这种上市公司“退出制”是党中央给资本市场监管提出的基本要求,也就是要“把好市场入口和市场出口两道关”,公司上市注册制是证券市场的“入”,退市制度就是证券市场的“出”。要做到优胜劣汰,提高上市公司质量,让资本市场生态系统健康发展,针对“资本市场违法违规成本过低”问题,在推进我国《证券法》等法律法规全方位修订过程中,大幅度提升资本市场违法违规的成本,让政府监管与自律监管既相对分离又互相密切合作与配合,形成良性运行的“一个合力”证券信息披露平台,当是重中之重。