一、农村集体经济组织与村民委员会发展概况

(一)历史沿袭

1.农村集体经济组织

中华人民共和国成立后,农村集体经济组织从20世纪50年代的初级社、高级社,到人民公社、生产大队、生产队,20世纪80年代之前实行村社合一,20世纪80年代之后中央允许各地因地制宜,有些地方叫村委会,有些地方在村委会之外加挂村经济联合社的牌子。所以现在的大多数农村集体经济组织是从人民公社时期的“三级所有,队为基础”演变而来,以土地集体所有为基础的合作经济组织。随着城镇一体化进程的加快,一些乡镇、村、组在明晰产权归属的基础上,将集体经营性资产以股份或份额形式量化到集体成员,积极发展农民股份合作,建立起股份经济合作社等新型集体经济组织。长期以来,依据宪法等法律的规定,农村集体经济组织具有法律地位,但没有明确的民事主体地位,严重限制了农村集体经济组织的民事权利能力和民事行为能力。

《广东省农村集体经济组织管理规定》所称农村集体经济组织,是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织,包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。农村集体经济组织改制为公司的,不适用本规定。

2.村民委员会

20世纪80年代初,政府废除了左右农村政治与经济生活二十余年的人民公社制度,承认并推行了由农民自发进行的改革——以家庭为单位的联产承包责任制。转型期的农民参政议政意识开始提高,要求保障个性与自我权利的民主意识增强,力图在政治生活中体现自己的意志。[2]1982年《宪法》第111条规定,城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。1988年6月1日起试行的《村民委员会组织法(试行)》顺应了基层民主的浪潮,但是“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”的规定,因其“协助”二字含义不清,既不同于作为行政相对人的“服从”“接受”和“配合”,也不同于一些事业单位、社会团体受托实施行政行为。在现实中,村委会“协助行政”的做法主要是充当“基层政府”或“基层政权”的角色。[3]该法还规定了“村民委员会一般设在自然村”,1998年通过的《村民委员会组织法》删除了该内容,我国农村村民自治自此以行政村为基本单元。

根据2000年4月29日第九届全国人大常委会第十五次会议通过的立法解释,村民委员会可协助政府从事系列七项行政管理工作:(一)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物管理;(二)社会捐助公益事业款物的管理;(三)国有土地的经营和管理;(四)土地征收、征用补偿费用的管理;(五)代征、代缴税款;(六)有关计划生育、户籍、征兵工作;(七)其他行政管理工作。

(二)村社合一的弊端

农村集体经济组织在《民法总则》颁布前在法律上缺乏具体形式和法人地位,部门法更多的是看重其在土地等资产集体所有制上的形式和概念,对其作为农村集体经济组织的经济实体性职能和特征关注不足。[4]法律规定了村民委员会可以代行集体经济组织的职能,如我国《土地管理法》第10条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”

这一做法在实践中容易混淆农村集体经济组织和村民自治组织,客观上造成了农村政经不分的状态,影响集体经济组织开展正常的经济活动。不论各地选择哪种组织模式,普遍奉行的是“政经合一”“村社合一”的管理体制,即基层党组织、自治组织与集体经济组织实行“一套人马”管理——村委会既负责行政事务又负责经济管理,集体经济组织既承担成员股份分红又承担社区公益事业公共福利;村委会换届选举也是集体经济组织管理人员的改选,村委会作为集体经济组织的监管者往往在各组织章程中有明确规定。不同的是进行“股改”后,普遍引入股份制的体制和机制,设立股东(代表)大会、董事会和监事会(以下简称“三会”),并在章程中明确“三会”的职责和权限。原合作社主任虽变成了股份合作社或公司董事会,但一时难以摆脱“党政社合一”旧体制的束缚,“三会”的职权难以落实,甚至形同虚设,不少以党组织、村委会决定代替董事会决定,以书记或村委会主任意见取代董事长意见。当初奉行“村社合一”体制的动因是为方便协调运作、节约管理费用,而实际操作中集体经济组织的自主权及民主决策机制难免要受到侵蚀。[5]如果不赋予农村集体经济组织法人地位,其财产权利也无法得到保护,发展集体经济也无从谈起,特别是在农村集体产权改革中会造成集体财产流失。[6]