城市住宅小区“四治合一”治理模式的构建_松江依法治区的理论与实践（2017）-QQ阅读男生轻小说网

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城市住宅小区“四治合一”治理模式的构建

松江区审计局课题组[73]

【内容摘要】社区居民是城市住宅小区的最大主体，居委会是最基层的管理服务主体，物业单位是与社区居民联系最密切的服务提供方，基层政府机构是协助居委会提供相关管理服务的支持部门，四方主体角色定位各不相同，如果四方能以法治为前提，以德治为补充，以共治为优势，以自治为途径，发挥各主体的最大优势，形成合力，那么就能达到城市住宅小区治理的良好效果。

【关键词】居民自治基层治理“四治合一”

城镇化率是衡量一个国家现代化的重要指标，我国在推进国家现代化建设的过程中也在大力推进城镇化建设，大量政策和法规为推进城镇化建设而改革推进。城镇化的推进一方面提高了人民的生活质量，另一方面也给基层管理带来了新的问题：本地人口占比不断降低、外来人员管理难度增加、生活习俗冲突不时显现、新环境适应要求难以快速满足等。基层管理层对于出现的上述状况必须有充分的思想准备和处置预案。

对此，本文试图以城市小区“社区居民、居委会、物业单位以及基层政府机构”四个主体（以下简称小区主体）出发，以“法治、德治、共治和自治”四个治理理念为模式，探讨、设想一种城市住宅小区高效治理模式。

一、推动“法治为本”的住宅小区治理大前提

（一）城市住宅小区的管理必须遵循依法治国这个最大前提

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国。依法治国理念深入人们生活、生产的各个领域。何为“依法治国”，简言之，依法治国就是依照宪法和法律来治理国家，是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，是社会文明进步的显著标志，还是国家长治久安的必要保障。城市住宅小区的治理必须遵循依法治国这个最大前提，法治是治理的总前提，在有法可依的前提下，必须法治处理。随着法治宣传的不断深入，法治理念不断深入人心，社区居民在遇到问题时，最普遍的是选择“报警”“依照法律规定处置”“保护自身合法权益”等法治处理方式。城市住宅小区作为一个基本的生活区域和生活单元，小区主体在发生纠纷时，必须有一套现行的、普遍被接受的、公正的处理标准，协助解决纠纷。毫无疑问，法律是当前唯一符合上述要求的标准。笔者在松江区洞泾镇基层政府机构工作，工作内容需要时常与社区居民、物业公司等城市住宅小区主体接触，从对方提出的希望解决纠纷的过程中发现，社区居民的法治意识正稳步提高。例如，在发生矛盾纠纷之后，小区主体普遍会提出如下问题：纠纷的过错责任在哪一方？对方的行为是否合法？我方的合法权益受损是否是因为对方的不法行为造成的？此类问题饱含“依法处置”的法治精神理念。因此，城市住宅小区的管理必须遵循依法治国这个最大前提。

（二）城市住宅小区法律制度尚需进一步完善，社区居民法治意识尚需进一步提升

现阶段，我国针对城市住宅小区的相关法律制度已经有了基本框架，如《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、民法类法律的相关规定等。但是面对纷繁复杂的社会关系，以及不断发展的社会经济、生活情况，法律仍应该有进一步完善的紧迫感。以洞泾镇某小区遇到的实际困境为例：某小区系20世纪90年代建造的老小区，人口密度较高，人员情况相对复杂，房屋结构变动较大。上层因出租的需要，将原本的厨房改建成了卫生间。由此导致，下层居民在吃饭的时候时常能听到抽水马桶的声音，下层居民的心理感受可想而知，导致矛盾发生。对此，居委会和基层政府机构很难套用现有的法律严格执法，最直接的办法就是劝导和协商。设想，如果针对此类情况有明确的法律禁止性规定以及处罚性规定，执法人员的执法难度将大大降低，社区居民也能在规范的法律规定面前规范自身行为。又如，洞泾镇某新开发小区，野猫野狗数量较多，时常影响该小区居民的生活。居委会和物业部门对此也束手无策。经了解，主要原因是捕捉资金问题和捕捉后如何处理的问题。其实，针对犬类管理，上海市有专门的地方性法规《上海市养犬管理条例》，但是一般居民并不知晓该部法规，因此野猫野狗泛滥的问题久拖不决。由此可以看出，城市社区居民的法治意识虽然在近些年有了较大的提升，但是尚需进一步深化。遇事找法的理念要深入每个人的内心。一方面，根据社会的最新情况，不断更新、补齐、完善各类法律法规；另一方面，通过不断的法治宣传，一步步深化社区居民的法治意识。通过两方面的结合，持续优化城市住宅小区的法治环境，让城市住宅小区在法治的轨道上健康运行。

（三）法治是协调城市住宅小区四方主体关系的压舱石

公平、公正、公开是现代法治精神的重要组成部分，也是为人们所普遍接受的价值观，城市住宅小区的四方主体，对这“三公”原则普遍也是认可和接受的。在城市住宅小区的治理和运转过程中，必须要有一个四方主体普遍接受的价值观作为平台，不然根本无法在一个层面上交流沟通，法治正好提供了这样的基础平台，法治甚至是协调城市住宅小区四方主体关系的压舱石。笔者在与社区居民的接触中发现，居民普遍要求政府公开一些与居民生活相关的政策、方案等。例如，洞泾贸易城进行“五违四必”整治后，商铺经营方对于整治后的补偿方案普遍最为关注。笔者认为，只要该方案是符合法律规定的，是公正的、公平的，那就一定能得到绝大部分商铺经营方的认可和接受。又如，集体土地房屋动迁期间，政府所制定的拆迁赔偿方案也是原村民普遍关注的要点，只要该套方案合法合规、公平公正，而且在拆迁期间依法公示公开，那就能得到大部分村民的认可，大家就可以高高兴兴地主动迁房。相反，如果城市住宅小区的管理、治理缺少了“法治”这块压舱石，存在内容不公开、程序不合规、规定不公平等问题，社区居民肯定不会接受和认可，居委会管理难度大增，物业部门对此无可奈何，甚至会互相指责，各不作为。

二、完善“德治为辅”的住宅小区治理大格局

（一）法律无法涵盖生活的每个方面，道德是对法治遗漏点的有力补充

社会生活不断发展，新生事物不断出现，法律的边际总是无法及时跟上社会的需求和变化，因此法律无法涵盖生活的每个方面，法律有自身的局限性。例如，时下流行的各类共享经济就是一个新生的事物，当前法律对此没有专门规定，虽然有部分法律规定能对其进行管理，但是无法包含全部内容。又如，当前人工智能领域发展迅猛，汽车无人驾驶技术有突破性进展，或许若干年后，无人驾驶汽车将大范围走入寻常百姓家，由此带来的交通法规变革将是颠覆性的。当法律无法赶上社会的步伐时，道德应当发挥其自身优势，为法律提供有力支撑。民法学中有个专业术语是“公序良俗”，所谓“公序良俗”，笔者认为就是人们普遍认可的道德标准和社会风俗。民法对于“公序良俗”的规定只能是笼统的、泛泛的。再如，法律无法具体规定子女如何孝顺父母，这超出了法律的能力范围。但是道德则不然，道德可以约束子女孝顺父母、体恤兄弟。人们普遍的道德谴责和自身的道德自责是道德发挥作用的保证。德治是一种内在约束，边际较广，能涵盖生活的细微之处。但是德治不是不要法治，而是对法治的有力补充和支撑。

（二）我国有深厚的德治社会基础

德治在我国具有深厚的社会基础，我们的基因里存在无法磨灭的德治元素。早在西周时期，就提出了“明德慎刑”“为政以德”，所谓明德就是提倡尚德、敬德，是慎罚的指导思想和保证。后经两汉魏晋南北朝的法律儒家化运动，礼法合流，唐律最终确定了“德礼为政教之本，刑罚为政教之用”的德治方略，并为以后历代所尊崇。德治是中国古代的治国理论，是儒家学说倡导的一种道德规范，被封建统治者长期奉为正统思想。儒家的德治就是主张以道德去感化教育人。习近平同志指出：改革开放以来，我们深刻总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，走出了一条中国特色社会主义法治道路。这条道路的一个鲜明特点，就是坚持依法治国和以德治国相结合。[74]城市住宅小区总体来说还是一个以“人”为主要主体的环境，人与人之间的接触需要的是一种人情味，道德是最好的人情味调和剂。在法律之下，人情被规避，法律是无情的，但是城市住宅小区是一个居住空间，需要人情味的存在，所以德治在城市住宅小区管理和治理过程中必将发挥较大的作用，必将给法治小区建设提供有力的补充和支撑。

（三）法治的完善需要道德的制约

法律在实践中是动态的、开放的体系，需要在面对新情况、总结新经验的基础上，不断延续、提升和发展。道德的自觉约束与法律的强行约束是互相制约的，也可以互相转化，某些道德规范需要适时提升为法律规范。在法律未涉及的领域，道德就在其中起到一个补漏的作用。厉行法治，必须辅以德治。笔者在从事基层社区管理工作期间，遇到过这样一个案例：男女朋友各有配偶，但是都处在分居状态，男女二人因为工作关系（都是船员）就长期共同生活在一起，同居时间长达十多年，现两人要求分居，返回各自家庭，但是双方之间存在部分经济纠葛。对于这个案例，法律的边界有限，处理难度较大，但是道德却可以处理。首先，男女双方的行为是明显违背道德底线的，各自应该受到道德谴责。其次，双方既然当初是以感情为基础同居的，那么分手时出现的经济纠纷就参照婚姻关系处理。对此，双方最终同意接受这样的处理方案。现阶段，法律无法处理的问题，或许等道德部分地转换为法律之后，便有法可依了。法治在这样的过程中逐步得到完善。

三、实现“共治为先、自治为优”的住宅小区治理总目标

（一）积极搭建社区共治平台

1.利用好区域党建工作平台

为更好实现社区资源共享、社区事务共治，积极发挥区域党建工作平台的作用，洞泾镇于2016年建立了社区议事“云平台”。以镇党委为核心，强化区域统筹概念，融合了镇域内各类党组织。通过定期走访、召开联席会议、座谈会等方式，主动了解相关社区的需求和建议、依托结对共建、组团服务等已有的工作机制，更好地为居民群众提供资源。

2.落实好社区党员联络员工作平台

安排机关领导带头派驻社区，建立社区民情、舆情联络员制度，定时定点收集各居民区的民众需求及建议，及时向镇党委汇报，合理解决一系列群众关心的“急难愁”问题，做到真正扎根在群众、为群众服务的宗旨。迄今为止，联络员制度为洞泾镇社区稳定、和谐发展起到了极大的作用。

3.服务好党员志愿服务平台

升华“党员到社区、人人做公益”志愿行动，积极开展以“服务党员、服务群众”为主要内容的党员服务日活动，进一步弘扬志愿服务精神，以实际行动倡导良好社会风尚。结合“镇招聘会”“学雷锋日”“五八世界红十字日”“防灾减灾日”“劳动节”“七一党的生日”等节点开展党员上街宣传服务活动，为居民排忧解难，弘扬社会正能量。

4.培育好社会组织公益平台

充分利用镇社会组织服务中心作为支持平台，建立健全“购买+创投+合作”社会组织资金支持体系，引导社会组织开展社会服务项目，大力推动社会组织参与社会治理。充分利用“洞泾之窗”“社区小报”等宣传媒体推广本地区社会组织的品牌机构、品牌项目，实现社会组织长效发展。通过一年多的摸索及实践，培育了“明珠公益”等地方公益组织，开展了“癌症康复协会”“社区资源共享点开放”“社区老人关爱”等一系列共治案例。

（二）激发活力提升社区自治水平

1.稳步推进民主评议平台

以光星居民区为例，2016年建立了“社区民意恳谈会”议事平台，实现了居民区自下而上的工作评价体系，由居民区的居民代表、党员或党员代表、老干部代表、居民小组长、居委会工作人员组成评议小组，参与民主评议，不断提升居民自治能力和自治水平，提高办事效率，维护社会稳定。一年多来，通过“社区民意恳谈会”，光星居民区先后解决了诸如小区乱停车、宠物扰民、高空抛物、毁绿种菜等众多小区治理难题，也制定了一系列相关自治公约。

2.积极搭建社区睦邻点平台

根据区委区政府关于组建一批吸引居民群众积极参与的社区睦邻点的号召，我们以每个小区居民的兴趣爱好为依托，建立了“心动光影睦邻点”“绚丽海欣睦邻点”“许阿姨睦邻点”等涉及学习性、娱乐性、生活互助性的睦邻点11个。通过社区睦邻点的建设，建立起了新型的邻里关系，促进社区居民不断提升自身整体素质和生活质量，提升自治水平。

3.大力开展社区工作项目化建设

以项目化为驱动，开展党建引领下的社区自治，进一步加强居村规范化建设。围绕“一居一品”，做强做大“文明楼道”“美丽庭院”“民意恳谈会”等自治项目。通过动员发动、走访调研、评议实施，迄今为止，已经形成了11个居民区的共计14个自治项目。以海欣居委会“社区邻里节”自治项目为例，第四届社区邻里节的“感恩母亲、创意童年、我型我秀”环保时装秀活动动员了近半数的小区居民，从学龄前儿童到大学生，从阿姨到白领，都积极参与亲手制作环保时装，实现了社区活动中最大限度的“居民自治”。

城市住宅小区是最基层的社会区块，有着自身的运行特点，“四治合一”的治理模式是符合其运行特点的，本文是一种有关“四治合一”治理模式的设想，并有了初步实践。后续，根据实践的反馈，将持续修正该种模式。

【专家评审意见】

社区是社会的基本细胞，是政府和群众的沟通桥梁。社区居民自治是社区基层治理的基本形式，其中涉及社区居民、居委会、物业以及基层政府等多方面的主体。在社区居民自治过程中，必须处理好这些主体之间的关系，使这些主体形成合力，共同参与基层治理。本文作者针对这四方主体在社区自治中的作用，分别界定各方护体的角色定位，并提出以法治为前提、以德治为补充、以共治为优势、以自治为途径的“四治合一”的治理模式，对于今后社区居民自治和基层治理的实践工作具有一定的指导意义。