推进依法行政 破解“行政执行难”

松江市场局课题组[72]

【内容摘要】行政执行是国家行政机关最根本的职能，是行政权的集中表现。它是指行政主体按照行政管理的客观规律，依据法律法规，为实现行政决策目标而进行的行政活动，也就是行政执法活动。目前，我国行政执行存在比较多的问题，而“行政执行难”是一个比较突出的问题。本课题对照国家有关行政执行的原则，结合市场管理执法，特别是行政执行过程中“执行难”状况，从被执行者、执行取证、部分政策不够周全等方面分析“行政执行难”的表现，同时从主客观上剖析执行主客体存在的认知缺陷，重点对被执行者法律意识淡薄、缺乏对法律后果的认知、缺乏社会责任性、心理障碍四个方面进行分析。原因分析也涉及了我国现阶段行政执行缺乏良好的社会环境与法制环境、社会舆论监督、多职能单位执行力量分散以及政策制定部门存在的“门槛”不均的因素。本课题在分析“行政执行难”存在的突出表现和问题的原因的基础上提出了对破解“行政执行难”的思考，从完善法律、提升素质，建立健全宣传教育机制、增强社会公众法律意识，建立执行工作联动机制，特别对执行主体从公正性和程序合法性方面提出了必须“依法行政”的要求。

【关键词】行政执行 执行难 依法行政

行政执行是国家行政机关最根本的职能，是行政权的集中表现。它是指行政主体按照行政管理的客观规律，依据法律法规，为实现行政决策目标而进行的行政活动，也就是行政执法活动。目前，我国行政执行存在比较多的问题，既有行政主体行使行政权的问题，也有被管理者依法履行行政义务的问题。“行政执行难”就是一个比较突出的问题。“执行难”是指政府制定的目标和制度无法顺利落实；执行包含行政检查、行政处罚、行政强制以及行政仲裁后的执行等。现在行政管理的各个环节都存在“执行难”的问题，如市场监督管理部门对餐饮企业履行检查职能，但被检查者不配合，使检查难以进行。“执行难”不仅影响行政主体职能的履行，增加执行的成本，也使其他社会主体的合法权益遭受损害。

一、“行政执行难”的表现

（一）被执行者不配合，致使执行难

行政执行的过程是执行者与被执行者之间相互沟通，相互理解，相互配合的过程。一方不予配合就会导致“执行难”。被执行者不配合主要有两个方面的表现：一种是“软磨”。他们表面上对执行主体的行政行为比较配合，实质上不愿意接受检查。如某药店违法经营药品，采取相当隐蔽的办法进行销售，相关部门检查时，他们往往采用转移、伪装等各种方法进行“周旋”。另一种是“硬抗”。他们属于“要钱没有，要命一条”的“老赖”。如无证经营的小餐饮店，认为自己小本经营无法承担罚款而在立案后弃店跑路，最后需要行政机关公告送达决定书并交由法院强制执行，处理时限非常长。他们明知自己的行为违法，但就是不肯接受处罚，抗拒行政主体的处罚行为。被执行者这两种不配合的行为，给行政主体依法执行造成了困难。

（二）取证比较困难，影响行政执行

“依法行政”就是行政主体依据法律法规实施行政行为，依法行政表现在内容与程序的合法。“取证”是实施行政行为的基础和关键，也是依法行政的关键。没有强而有力的证据，很难实施有效的行政行为。随着社会的发展，被执行者运用各种手段实施违法行为，行政主体要进行查处，有时取证比较困难，难以处理。取证困难，“行政执行难”的情况屡见不鲜。如夏季是小龙虾的销售旺季，许多不法商贩在小龙虾底料中投入罂粟壳，此违法行为的取证就较为困难，在长期的实践中得知，商贩后厨的底料是没有罂粟壳的，在上菜过程中才投入进去，以往市场监督管理部门对后厨正在熬制的或者未拆封的底料进行抽检时，往往查不到问题。又如，医疗器械经营是商业贿赂高发的行业，现在往往采用老板个人账户出资的方式用于各个渠道的打点，而在公司财务凭证中难以查到有力的违法证据。执法机关往往明知对方有违法行为，但是取证难造成执行难。还有的人采用“游击战”方式从事违法行为，他们运用这种方式与行政主体进行周旋，要对他们进行查处，获取查处的证据比较困难，难以处理。如交通管理部门查处“黑车”，也是难以获取证据，行政执行的效果不明显。不能说交通管理部门不作为，而是苦于证据不足，有时非常无奈。

（三）利用政策的不周全，打“擦边球”

有的市场从业人员，利用政策的不周全，打“擦边球”，这种情况还是比较多的。有的具有市场主体资格，但从事超越经营范围的行为，如对校外培训机构的整治，有不少属于教育咨询类的公司，比较多的机构属于“有照无证”。上海七千多家机构，两千多家“证照齐全”；两千多家“有照无证”，大多数以教育科技咨询公司形式进行市场行为；还有一千多家“无证无照”。市场监管部门对“无证无照”的机构比较好处理，它们不具有市场主体资格，可以让其关门停业，或者给予取缔；对“有照无证”，比较难处理，他们具有市场主体资格，但从事校外培训属于“擦边球”的行为，在整治当中，由区市场监督管理局与区教育局共同制发行政指导书，让其按指导书意见规范经营。而这类公司依旧不具备办学许可，还未走向正规化。

二、“行政执行难”的原因

“行政执行难”的原因既有客观的，也有主观的，主要有以下几个方面。

（一）执行者认知上的缺陷

执行者在对法律法规及行政决策的认识上存在缺陷，导致对行政决策的实施态度消极，甚至抵制。还有的由于受利益的驱使，使行政执行过程中出现比较严重的问题，出现不公平的现象。由于执行者在执行过程中出现各种问题，产生不良的社会影响，致使被执行者对行政执行产生各种各样的想法，采用各种不良手段，有意或无意地影响行政执行。任何一项行政执行除政策合理有效外，还必须有执行的环境资源，执行主体。行政执行中滥用权力、不作为、乱作为现象时有发生，主要表现在以下四个方面：一是在法定期限不作出行政决定， 超期办理的现象严重；二是有利的抢着办，不利的推着办或是拖着不办；三是乱收费现象屡禁不止，普遍存在收费标准过高等问题，群众反映较强烈；四是滥用职权现象时有发生， 执行能力有限，一些执行主体不注意学习，政治素质低，不能准确及时理解上级的政策精神， 导致政策在执行中变形、走样。所以，从根本上说，执行者认知上的缺陷是“行政执行难”的重要原因。

（二）被执行者对行政执行存在认知上的缺陷

认真执行法律法规所规定的义务，具有社会责任感是每个公民应尽的义务。但不少公民对行政执行存在着各种认识上的缺陷，致使行政执行比较困难。被执行者存在的缺陷主要表现在以下四个方面。

1.法律意识淡薄。被执行者法律意识不强又可以分为两类。一类是不知法。不少被执行者对法律法规的规定知之甚少。笔者接触过不少经营者，对国家法律了解不多，出现了不少的误解，他们将执行者宣传相关的法律法规看成“多此一举”；把按照法律规定的程序办事，看成“故意刁难”；对执行者履行职责，他们不愿意配合，以致“行政执行难”。另一类是知法但不守法。随着法律的普及，越来越多的人懂法、知法，但出于种种原因不守法。利用药店违法经营药品者，医疗器械企业利用公司账外账户进行商业贿赂者，这些人都具有相当的学历，具有比较高的法律意识，也知道他们的做法是违法的，但出于利益的驱使还是做了。行政执行过程中，第二类人的影响大于第一类人。

2.缺乏对法律后果的认知。通常行政执行机关对被执行人采取的措施只是行政检查、行政处罚、行政强制以及行政仲裁后的执行等，不涉及限制人身自由的处罚，看似过于温和。就笔者的工作经验，在监管中发现经营企业的一些违法问题，如果只是限期要求其整改，通常对方应付了事的概率比较大，而当发现一些违法行为之后直接立案查处，对方在知道自己违法事实的法律后果之后，态度尤其配合。特别是在涉及行刑衔接的案件中，若被执行人可能面临坐牢的情况，行政机关的一系列工作都会开展得比较顺利。

3.缺乏社会责任性。社会责任性是衡量经营者道德水平的标尺，有社会责任性的经营者必须对社会负责，对消费者负责，生产、销售质量合格的产品，保证消费者权益。有些经营者缺乏社会责任性，采取各种不当手段“坑害”消费者，如价格欺诈，又如缺斤少两使用作弊秤。他们把精力和时间放在了对付执行者、用不当手段对行政执行者依法实施正常行政行为设置障碍上。这是“行政难”的重要原因。

4.心理的障碍。不少被执行者利用各种手段，妨碍执行者执行公务，有着心理障碍，致使产生“行政执行难”的问题。他们心理障碍有：第一，心理膨胀。这是一种赌徒式的心理，由于受利益的驱使，为了自己的利益，为了金钱，存在“赌一把”的心理。具有这种心理的人，往往比较嚣张，对执行者往往采用“硬抗”的手段。第二，侥幸心理。他们认为：“我只要小心，不会查到我的。”“就做这一次，不太会查到我。”具有侥幸心理的经营者不在少数，他们不会像心理膨胀者那样嚣张，而是办事谨慎小心，一旦被查到就采用“软磨”的办法。这两种心理的人，表象上存在不同，但本质上是一样的，多是受利益的驱使，成为“行政执行难”的始作俑者。

（三）缺乏良好的执行社会环境与法制环境

缺少尊重裁判权威和法律权威的传统，人治意识不在少数。一些被执行人或协助义务人在需要配合执行时，主观上不积极。相反，他们能拖则拖，能摆则摆，没有形成自觉意识，没有站在维护法律尊严和法律权威的角度来看待执行或协助。这种表现实际上是对裁判权威和法律权威的不尊重。

缺乏有力的舆论监督。监督是比较好的防腐剂，舆论监督除要监督行政主体“依法行政”外，也要对被执行者的执行行为进行监督。现有的舆论对行政主体的监督比较多，而对被执行者认真执行自己义务的监督比较少。

（四）执行力量比较分散，尚未形成合力

行政主体执行某项任务，往往需要多部门的帮助，形成部门之间的合力。过去，工商与食药监是分设的，要查处无证无照经营户，需要食药监与工商协协同，难度比较大，现在两家合力，组建市场管理局，很多事就比较好办了。但市场管理仅靠市场管理部门是难以取得成效的。

（五）政策制定存在“门槛”不均的问题

政策是行政执行的依据，也是“标杆”。政策是否合理，对执行是否顺畅有比较大的影响。合理的政策，不仅有利于行政主体执行，也有利于被执行者遵守，有利于解决“执行难”的问题。现行有关市场管理的政策所规定的“门槛”总体上是可行的，但也存在“不均”的现象。如校外教育市场的“入门”就“门槛”不均，它的要求是一统的，不管是规模比较大的民办学校，还是规模非常小的培训机构，办学条件、注入资金是一样的，这就不太合理，导致“有照无证”的现象出现。

“行政执行难”现象的产生已造成了极具危害性的后果，部分执行不到位，甚至未执行的案件使得广大群众产生信任危机，在他们眼中法律已不再是神圣而有权威的，行政处罚已成为一种游戏，已经没有规则可言，解决“执行难”已成为我们当前亟须解决的问题。

三、破解“行政执行难”的思考

（一）完善法律，提升素质

完善行政法律制度，真正做到有法可依。改革开放以来，我国重视立法工作，制定了许多行政管理的法律，但还存在不够完善的问题。完善行政法律制度的过程中，一方面要逐步制定出台解决部门执法争议的相关法律制度。另一方面，根据各执法部门的共性，尽快制定出台行政收费、行政强制执行以及行政主体监督方面的法律制度， 建立科学有效的执行机制，依法行政、依权行政、依程序行政。

建设高素质的行政执行队伍， 切实提高行政执行水平。要解决“行政执行难”的问题关键在于人，在于有素养、有能力的执行者。建立一支政治素养高、具有比较高的政策水平、执行能力强的队伍是目前必须解决的问题。基层执行者的素质主要表现在：政治素质要高，有为市民服务的信念；忠诚于自己的岗位；业务能力要强，掌握业务内的知识，要有分析问题的能力，要有化解矛盾的能力，要有相当的沟通能力。笔者认为，基层执行者的工作，主要不在学历，而在于各种工作能力。

（二）建立健全宣传教育机制，增强社会公众法律意识

要利用多种途径，积极开展形式多样的执行法律宣教活动，提高公民履行生效法律文书的自觉性，教育引导人民群众增强法治观念，为行政执行营造良好的舆论氛围和社会环境。国家行政管理部门应该重视对公民的教育，采取行之有效的手段，加大法制宣传力度，进行法制教育、诚信教育、心理疏导，提升公民的知法、守法、配合执行的意识。特别是心理疏导，现在，不少的被执行者对行政执行存在各种各样的心理问题，必须通过心理疏导，解除他们的心理负担和障碍，这样有利于行政执行。国家行政执法机关应该重视对心理咨询、心理疏导队伍的建设，加强对被执行者进行心理教育和疏导，可以起到事半功倍的效果。

（三）建立执行工作联动机制

行政管理是以“条块结合”的模式，行政机关依据法律赋予的权力行使行政权。行政主体行使行政权力不是孤立的，它与内部、外部有着密切的关系。过去，行政管理体制存在孤立作战的现象，部门之间缺乏联动，缺乏沟通，使许多事难以执行。行政执行是个系统工程，一个执行行为可能涉及多个部门，只有多个部门配合，才可能成功。建立执行工作联动机制是破解“行政执行难”的重要条件。市场管理是市场监管部门为主，但没有其他部门协同是不行的，现在街镇网格化中心很好地结合了市场监管部门、城管、公安、安全生产等人员共同参与工作，联勤联动， 确定部门之间信息共享机制，确定协同执行的规则，确定情况反馈机制。只有建立联动机制，加强对执行工作的协助和配合，才有可能解决“行政执行难”的问题。

（四）执行主体必须“依法行政”

“依法行政”是破解“行政执行难”的良药，执行主体只有依法行政，才能提升自身的公信力，才可能“服众”，才可能使“难”变成“易”。执行主体依法行政表现在以下两点。

1.强化公正性。行政机关特别是基层部门由于地域范围、管辖范围狭小，在行政执法时比较容易遇到“说情”“打招呼”的现象，如果执法人员一味迁就，甚至放手不查，在社会上将造成行政部门执法不公的不良影响，同时也会给后续的检查、调查和执行工作带来阴影，甚至触犯国家利益，构成渎职。笔者认为，既然身为行政执法人员，手握国家法律的利剑，执法工作中需公私分明，依法办事，一视同仁，绝不姑息。

2.程序合法性。行政程序是法律的生命形式，是法律内部生命的表现，法律通过程序体现其生命力，权力也在程序中依附运作，没有执法程序就没有行政查处具体行政行为。因此，依法行政的核心是依照程序办事，充实的证据材料能真实反映违法事实的真相。现行法律不但重视实体法，同样重视程序法，一系列程序法的出台如《行政许可法》《行政复议法》《行政处罚法》《行政强制法》等，都表明了对行政机关工作人员依程序做事的工作要求。现实行政执法过程中常会存在一些程序上不规范的地方。例如，执法人员在进入行政相对人的经营场所时未按程序出示执法证件，城管拆除违章之前未向行政相对人送达责令限期拆除违法建筑事先告知书等。上述这种行政执法程序的不合法，会造成行政相对方不配合的情况出现，造成执行难问题。所以在行政执法过程中，要按照行政程序做事，并且充分尊重当事人的权利、充分听取当事人陈述和申辩，做好说理式执法工作，及时化解矛盾，让相对人理解行政执法工作。

总之，行政执行是政府工作的关键环节，执行工作的好与坏，关系着政府的形象，关系着人民的利益， 关系着人民对政府的信心和信任。因此，只有解决好行政执行难问题，行政执行才会有一个全新的局面。在我国现阶段，行政执行难有着深刻的社会根源。这个难反映了我国法治发展水平，要彻底医治这一问题，既需要制度的变革，也需要全面实施依法执行。

【专家评审意见】

随着改革开放的不断发展和行政管理体制改革的不断深化，我国政府职能转变取得了积极成果，行政执行力有了明显提高。特别是《行政强制法》等法律的制定和实施，为行政执法的执行力提供了直接的法律依据。但在现实中，“行政执行难”的问题在一定程度上依然存在。对此，本文作者立足于行政执法实践中“执行难”的状况，从被执行者、执行取证、部分政策不够周全等方面分析“行政执行难”的表现形式，从执行主体和对象认知上的缺陷、执法力量、执法环境、执法依据等方面分析“行政执行难”的原因，并从完善立法、健全宣传教育机制、建立执行联动机制、强化依法行政等方面提出对策性建议，对于今后的行政执法具有一定的参考价值。但是，本文的论述过于抽象，并没有结合现实中“行政执行难”的案例以及相关法律规范进行分析。