损坏房屋承重结构查处困境与出路
松江区城市管理行政执法局法制课题组[60]
【内容摘要】本文从城市住宅小区管理中的难题顽症——损坏房屋承重结构行为的查处入手，剖析了治理中的八大难点，总结了行之有效的破解办法，对有效治理此类违法行为，全面推进民主法治建设和社会治理创新提出了具体意见。
【关键词】损坏房屋承重结构 城管执法 入户 取证
房屋安全事关民生大计，与百姓安居乐业、日常生活息息相关。居住房屋违法违规装修和使用行为长期以来是我区房屋管理领域群众反响强烈的顽症之一，主要表现在损坏居住房屋承重结构、擅自改变物业使用性质等方面。因其违法行为隐蔽性强、事实认定难、市民对于该类违法行为的法治意识薄弱、抵触情绪强，一直以来缺乏有力执法手段和处置机制。在全面推进民主法治建设和社会治理创新的背景下，如何切实推进对查处损坏房屋承重结构的课题研究，是关系到完善依法治国、社会和谐稳定、人民安居乐业的现实课题。
一、查处损坏房屋承重结构的执法背景
2015年11月30日上海市人民政府发布了上海市人民政府令第37号（《上海市城市管理行政执法条例实施办法》），自2016年1月15日起，损坏房屋承重结构的违法行为的执法主体由区、县房屋管理部门转移到城管执法部门。城管执法部门依据物业管理方面的法律、法规和规章的规定，对损坏房屋承重结构的违法行为实施行政处罚。2016年12月6日，上海市人大常委会法制工作委员会发布沪会法（2016）3号文，确定非住宅物业管理区域内损坏房屋承重结构的违法行为由城管执法部门参照《上海市住宅物业管理规定》相关条款实施行政处罚。
自2016年城管执法局接手房办移交执法事项后，我们即面临了历史遗留存量大、新增现象势头猛、市民诉求矛盾多、执法切入手段少等一系列难题。为有效解决这些执法难题，区城管执法局积极探索办案新思路、创新办案新模式，综合运用各类社会资源，在各部委联合发文的法律支撑下，攻难点、破难题，通过及时梳理损坏房屋承重结构的法律资源、排摸总结查处损坏房屋承重结构案件的八大难，逐一寻求应对措施，进而确定查处流程，制作流程图、文书样张等，逐步理顺并形成了较为全面、高效的案件处置机制。仅一年时间，松江城管已成功查处损坏房屋承重结构类案件133件，严厉打击了我区损坏房屋承重结构乱象。
二、查处损坏房屋承重结构类案件处置机制
在探索查处损坏房屋承重结构类案件处置机制的过程中，我们摸着石头过河，坚定目标、披荆斩棘、攻坚克难，总结并破解了主要存在的八大难：“入户难”“取证难”“鉴定难”“恢复难”“调取难”“注记难”“送达难”“执行难”。
（一）拓宽思维，守株待兔，攻克“入户难”
在本类案件查处中，业主往往不肯配合案件调查，甚至吩咐装修公司阻止执法人员进入装修现场采集证据。在实际执法过程中，第一次上门成功入户的概率不足40%；第二次上门成功入户的概率下降到20%；联系违法当事人后，当事人愿意主动配合入户检查的成功率甚至低于10%。
为攻克这一难题，我们在实践中积极运用各类社会资源的协助。比如，借助物业、居委会等身份进入现场，在房产中介、检修维修等人员的帮助下进入现场。对于当事人长时间不在违法实施地，在执法人员屡次吃“闭门羹”时，用守株待兔的“笨”方法，与物业紧密联系配合，抓住外来车辆送货到违法地点时机，进入违法施工现场。
（二）研究房屋户型，确定违法位置，攻克“取证难”
现场检查是城管执法人员全面记录违法情况、收集违法证据的证据性文书。进行现场勘查是法律、法规赋予的权力，在查处行政违法案件过程中，是针对当事人涉嫌违反法律规定而进行证据收集的重要途径。在损坏房屋承重结构类案件中，当事人已经装修完毕甚至已经入住的概率很大，由于违法行为已实施完毕、现场痕迹泯没，给执法队员现场检查认定带来极大的困难。
通过分析，我们总结出损坏房屋承重结构的案件基本以小区分类，相同小区相似性高，不同小区情况各异。由于单个小区内房型基本相同，因此业主在装修中也会出于相同的目的损坏相同位置的承重结构。这往往造成一个小区内类似的案件少则几十起，多则上百起。不同小区的房型差异较大，损坏的承重结构位置和类型也各不相同，目的也是多种多样。面对纷繁复杂的执法情况，高效把握每一次入室取证的机会，要求执法队员必须事先成竹在胸，清楚了解每个小区的情况，事先排摸总结业主破坏承重结构的目的及可能的位置。
在某起案件查处过程中，执法人员事先了解到涉案户已经进入了装修收尾阶段，极有可能出现现场违法痕迹不明显，难以第一时间确定违法位置的情况。为了把握难得的入户检查的机会，执法人员仔细研究了该小区相同样板房户型的结构，对该小区类似房型的案件进行了全面复查，总结出业主可能实施违法行为的几处位置并熟记于心。在实际执法中，执法队员正是利用“心中有图”的优势，迅速定位违法实施位置，拍摄有效的现场照片，采集违法痕迹。同时在现场，执法队员能沉着地揭穿当事人的谎言，有力反驳当事人的辩解，这一切与事先的充分准备密不可分。
（三）补足底气，引入第三方鉴定机构，攻克“鉴定难”“恢复难”
办理损坏房屋承重结构的案件中，我们遇到的最大困难是对违法事实的认定，也就是确认当事人是否损坏了房屋承重结构。在实际执法过程中，执法队员会接触各种复杂的现场情况，常面对当事人对执法队员专业知识的不信任和诘难。这一切给执法工作带来巨大的阻碍和压力。另外，房屋承重结构的恢复认定也是摆在城管执法队员面前的一道难题。
为此，松江区城管执法局引入了具有鉴定资质的第三方鉴定机构提供专业鉴定服务。在确认疑似破坏房屋承重结构的行为后，由城管队员陪同鉴定机构工作人员进行现场检测，事后出具书面检测报告。以此报告为依据，中队将向当事人开具责改文书，要求业主恢复原状并提交有鉴定资质的专业机构出具的《承重结构恢复检测报告》。第三方鉴定机构的引入有效弥补了城管队员专业技术性知识的欠缺，也增强了城管执法的权威性和严谨性，为执法办案补足了一口“底气”。
（四）双拳出击，采取房屋限制交易，攻克“调取难”“注记难”
除高额罚款外，对存在违法行为的房屋进行限制交易还会给当事人在后续房产交易、房产继承的过程中引发高额代价，是办案的巨大助力。
在与违法当事人交流的过程中，执法人员需要通过告知其不依法自行整改的后果来进行震慑，促其自行恢复损坏房屋承重结构的部位。沪建法规联（2016）735号文和575号文的出台理顺了对存在损坏房屋承重结构违法行为的业主的信息进行调取，对存在违法事实的房屋进行注记的流程。通过与区房产交易中心的不断沟通，我们成功将调取信息和房屋注记的限制手段落到了实处，成为办案的助推力。通过宣传高达20万元的行政罚款以及限制房产登记会给当事人在后续房产交易、房产继承的过程中引发的高额代价，迫使当事人感受到法律的强大压力。
在办案过程中，一旦执法人员详细地向当事人解释了巨大的违法后果，就有可能说服当事人。当事人在衡量了现今房价不断上涨、房屋置换频繁、未来法律对损坏承重结构行为的打击力度越来越大的情况后，积极主动承诺自行整改。
（五）未雨绸缪，填写地址确认文书，攻克“送达难”
法律文书的送达同样是办理损坏房屋承重结构类案件时需要关注的方面。由于损坏房屋承重结构通常发生在房屋装修期间，当事人并不住在案发现场，导致法律文书无法当面送达。尤其是需要对当事人采取行政处罚时，大量的文书都需要依法送达给当事人。为此，我们制作并采用了《城管执法文书送达地址确认书》，有效规避了当事人以未收到送达文书为由消极阻挠正常执法程序的情况发生。
（六）双向沟通，形成合力，攻克“执行难”
对损坏房屋承重结构的行为，《上海市住宅物业管理规定》第76条规定：违反本规定第50条第2款第1项规定，损坏房屋承重结构的，由区、县房屋行政管理部门责令立即改正，恢复原状，可处一万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，可处十万元以上二十万元以下的罚款。因此，如果当事人拒不改正或者未在规定时间内改正违法行为，执法部门可以考虑对其处以行政罚款。由于当事人基本不会自行缴纳行政罚款，这就需要城管执法部门与法院执行庭密切合作，按照法院的要求准备申请法院强制执行的案卷并移交，通过理顺申请强制执行的流程，为查处该类案件提供有力的保障。
三、损坏房屋承重结构行为治理机制的完善
损坏房屋承重结构类违法行为隐蔽性强、危害性大，甚至引起房屋坍塌、物损人亡，像一颗“地雷”般埋藏在城市公共安全中。而依法治理损坏房屋承重结构行为是一个系统工程，不仅需要源头管理、执法保障，更需依托市民的自觉和社会的德治、共治、自治予以辅助，具体表现为以下三点。
（一）完善法律支撑，有效治理控源头
对于损坏房屋承重结构类违法行为，城管执法部门可以对违法行为人通常即户主责令改正、要求恢复原状，并可处罚款。但在实际生活中，大量损坏房屋承重的现象是由房屋装潢公司直接或间接导致的，而城管执法部门对于该类主体缺少有效的抓手。比如，在住宅物业小区管理与执法中，物业服务企业对业主的服务与监管是第一道防线，如果物业服务企业不尽责，往往使得执法相当被动，房管部门作为主管部门，对于物业服务企业有一票否决的年终考核权，但该项权限并没有随各执法事项转移给城管执法部门。作为查处损坏房屋承重结构的执法部门，松江城管执法局承担着积极作为，严格执法，有效遏制损坏房屋承重结构类违法行为的责任。然而末端执法永远无法扮演源头的管理者，只有通过法律法规的完善支撑，房管、物业等源头管理部门的有效管理，加之执法的有效惩戒才能形成一个闭合有效的监督体系，真正减少乃至杜绝损坏房屋承重结构现象的发生。
（二）加强部门协作，长效管理不放松
损坏房屋承重结构案件要想在终端查处取得实效，需要多部门加强联动，提供信息及资源作为保障。例如，在案件来源上，需要物业管理部门第一时间及时反馈；在调取业主信息上，需要公安机关、社保部门予以保障；在调取物业信息、房屋注记上，需要区不动产交易中心予以保障等。只有各部门间加强沟通协调，理顺协作机制，才能确保对损坏房屋承重结构行为的高效处置。
（三）围绕重点领域，依法治理入人心
推进社会治理，除提高执法效率、加强末端执法外，依托社会力量开展德治、共治和自治也是同样重要的方式。为此，我们深入社区开展普法宣传，营造良好整治氛围。通过向市民朋友发放损坏房屋承重结构整治告知书以及在社区内悬挂横幅、张贴公告、发放宣传资料等方式，广泛宣传相关法律法规及相关政策，将损坏房屋承重结构的危害性、违法性向居民说清楚、讲明白，让越来越多的业主通过各种渠道了解到“敲承重墙”是不可逾越的一道红线，自觉守法，不“敲墙头”。更积极引导广大居民群众自觉参与到相关行为的整治工作中来，共同打好损坏房屋承重结构行为整治攻坚战。
查处损坏房屋承重结构作为城市管理领域中的硬骨头，不仅是市民群众和社会各界关注的焦点，也是城市管理和执法办案领域的难点，空前考验城管部门全方位的业务素养和执法水平。党的十八届五中全会提出加强和创新社会治理的总体要求，市委6+1文件提出的基层治理改革方案，都是对谋求治理效益最大化的有力呼唤。城管执法部门是损坏房屋承重结构违法行为查处的执法主体，必将对损坏房屋承重结构行为坚持“零容忍”，对新增违法行为坚持露头就打，切实保证居民生命财产安全，守护一方公共安全。
【专家评审意见】
房屋结构符合建筑标准直接涉及居民的生命、财产安全，但在现实中，居民违法装修、损坏房屋承重结构的现象屡有发生，成为城市住宅小区治理中的难题顽症。由于这类违法行为具有隐蔽性强、发现难、事实认定难、居民抵触情绪强等特点，对这类违法行为的查处存在着一定的难度。对此，本文作者基于松江区查处损坏房屋承重结构类案件的实践，分析在查处损坏房屋承重结构类案件中存在的“入户难”等八大难题，并从实际工作出发总结了松江区城管执法部门应对这八大难题所采取的破解措施，在此基础上针对推进损坏房屋承重结构行为的治理提出了对策性的建议，对于今后的执法工作具有一定的推进作用。但是，本文的分析不够充分，首先，在实证分析方面，对于松江区城管成功查处的133件损坏房屋承重结构类案件未加以分析，未结合这些成功查处的案件以及查处遇到困难的案件实证地分析查处的成功经验以及执法中遇到的问题；其次，在理论分析方面，本文未论及损坏房屋承重结构行为的查处涉及行政强制权、行政处罚权等行政权力与居民居住权、住宅权、隐私权等个人权利之间的冲突与平衡等理论问题；最后，在规范分析方面，本文未结合《行政强制法》《城市管理行政执法条例》《城市管理执法办法》《上海市房地产登记条例》等法律法规进行分析。