第一章 导论

第一节 研究背景、研究目的与研究意义

一、研究背景

“城镇化”是经济和社会发展的必然趋势，也是一国（地区）现代化的重要标志。中国特色社会主义现代化建设过程一直伴随着工业化、城镇化。当前，城镇化是关系中国经济发展转型的重大战略问题。20世纪70年代末以来，国内学界开始关注城镇化问题，相关著作及论文颇多，但迄今为止，有关城镇化、结构转型与政府公共投资行为及其效率的研究较少，尚未形成成熟的理论分析框架。为此，本研究对城镇化、结构转型与政府公共投资效率的研究，对于完善发展中国家的城镇化结构转型理论与政府公共投资行为及其效率理论有着一定的意义和参考价值。

在非完全的市场经济中，由于存在“市场失灵”，需要政府借助其行政干预的“有形之手”参与资源配置。从古典经济增长理论到新经济增长理论，资本积累都无一例外地被认为是经济增长的重要影响因素，而公共投资已经成为资本积累的重要途径。面向城镇化结构转型的政府公共投资效率，就是指城镇化进程中政府公共投资最大限度地满足国民经济总体福利需要，具体表现为城镇化经济社会发展战略目标的实现。一直以来（尤其是经济转型期），在政府宏观决策层面上，我国政府主导城镇化及投资驱动偏向明显，特别是2002年党的“十六大”报告明确提出了走中国特色城镇化道路，2012年党的十八大报告则强调，要加快转变经济发展方式，促进中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化（以下简称“四化”）同步发展。由政府主导的城镇化，其经济驱动力的特点自然就是投资驱动型、城市工业化偏向、政府与市场关系上的政府偏向型。长期以来，我国一直非常注重利用公共投资的扩张来实现经济持续稳定增长的目标，这尤其体现在近十几年来我国应对全球经济、金融危机的政策层面上——无论是1998年国家启动的“西部地区大开发”“中部崛起”“振兴东北老工业基地”战略，还是2008年政府启动的总额达4万亿元的经济刺激计划，重点均在公共投资项目支出。

然而，我国宏观经济与行业数据表明，上述政府的扩张行为（政策、行为等）及其公共投资效率所表现的因“投资乘数”产生的短期需求效应较显著，但经济增长的长期供给效应（经济增长及结构效应）总体不显著，在一些地区甚至存在较大的分歧和背离，而城镇化中的公共物品供给不足与过剩并存、地方经济运行质量与政府投融资平台风险累积等一系列矛盾和问题已经凸显，上述城镇化结构转型与政府公共投资效率问题已经成为严重影响我国城镇化进程的重要因素。

当前，中国经济发展正步入“新常态”的经济调整和动力转换的关键阶段，各地政府正加快供给侧结构性改革。本研究从城镇化进程中政府公共投资效率的视角，在搭建研究“城镇化结构转型目标、政府公共投资与宏微观经济增长及结构效应”三者关系及其传导机制的理论分析框架基础上，围绕经济转型期以来城镇化、结构转型与政府公共投资的行为、影响因素及效应，城镇化政府公共投资与人口迁移的相关性，以及城镇化人口迁移的成本和收益展开一系列的分析研究，深入探寻政府公共投资对城镇化结构转型进程产生牵引和推阻作用的深层原因，进而提出完善城镇化政府公共投资的行为并提升其效率的途径。本研究对加快当前我国城镇化供给侧改革中的结构转型，提高我国城乡一体化区域经济运行效率，促进中国特色新型“四化”同步发展，最终实现城镇化战略目标和经济社会的可持续发展具有重要的现实意义。

（一）我国城镇化仍落后于工业化和非农化，城镇化过度依赖“土地财政”，土地粗放经营，总体上，城镇化与工业化、农业现代化等的发展不协调

土地的非农化大大快于人口城镇化，使城镇化发展面临不可持续的风险。财政“分税制”改革以来，受限于地方政府财权与事权的不匹配，土地出让金成为地方政府推进城镇化的重要资金来源，但也造成地方政府的“土地财政”过度依赖症，使过高地价推高房价，土地经营模式粗放，造成土地资源的极大浪费（辜胜阻、杨威，2012）。有理论认为，发展中国家应将有限的资源按照引致投资最大化原则和联系效应最大化原则，重点优先发展工业。因而，我国在结构主义思路下，城镇化与工业化发展不平衡，城镇化滞后于较高的工业化增长（辜胜阻、易善策，2015）。调查显示，2000—2009年，我国城市建成区面积、建设用地面积分别增长了69.8%和75.1%，但城镇常住人口仅增加了28.7%（周慧兰、曹理达，2011）;2010—2014年，我国城市建成区面积加速增长，年持续保持在4万～4.98万平方千米之间（2000年仅为2.2万平方千米，《2014年城乡建设统计公报》，住房和城乡建设部，2015年）。截至2015年，我国农村贫困人口减少了6663万人，城镇登记失业率保持在4.1%以内，常住人口城镇化率达到58.47%。与发达国家城市相比，我国城镇人口密度偏低，这与我国土地资源极度稀缺的国情严重不符。根据《中国城市统计年鉴》（2015年）,2014年全国地级市及以上城市人口密度仅为268.89人/平方千米，市辖区为619.78人/平方千米，即便城市人口密度最大的上海市也仅达到2269.23人/平方千米，远低于同期发达国家城市人口密度。

然而，城镇化仍落后于工业化和非农化。近十几年来我国城镇化率的快速提升实现了中国社会结构的历史性转变，我国正处于城镇化快速发展（城镇化率为30%～70%）的“黄金阶段”（国家统计局，2012；潘家华、魏后凯，2012）。然而，按照钱纳里等人提出的一般模式，工业化初期的城镇化率为30%～50%，工业化非农就业比重中期标准为56%～71%，工业化后期制造业增加值比重为50%～60%,2014年我国上述三项指标分别为56.10%、69.0%和58%（国务院发展研究中心课题组，2015）。根据国际经验，合理的城市化率与工业化率的比值范围在1.4～2.5，而我国城市化率与工业化率的比值从1978年的0.41上升到2014年的1.53，城镇化与工业化的关系尚未进入合理区间。与此同时，当前我国经济社会结构中最大的问题是城乡二元结构明显，收入分配中最突出的问题是城乡收入差距在扩大，产业发展中最严重的问题是农业基础薄弱，这些问题是城镇化与工业化、农业现代化不同步、不协调的集中反映，也是影响经济平稳较快发展和社会和谐稳定的一大隐忧。无论与国内工业化和非农化指标对比，还是与国际其他经济体城市化水平对比，重工业优先战略等制度安排都造成了我国城镇化滞后，这制约着当前经济增长与结构调整，导致我国城镇化相对滞后（王凯，2015）。

（二）我国公共投资资金紧缺，政府公共投资挤占私人投资和社会投资，极大地影响了其投资乘数的供给效应，导致经济结构失衡，公共投资效率不高，进而制约了政府主导的城镇化进程和结构转型

一直以来，与其他发展中国家一样，我国城镇化道路面临基础设施投资缺少资金的瓶颈。根据联合国开发计划署的研究，发展中国家城市基础设施投资最好占固定资产投资的10%～15%，占GDP（国内生产总值）的3%～5%。据住建部预计，“十二五”城市市政基础设施投资在7万亿元左右，城市轨道交通建设投资将超过7000亿元，仅次于高速公路和铁路投资；又据国家发改委投资研究所测算，“十二五”铁路投资需要3万亿元（“十二五”全国铁路固定资产实际投资完成3.58万亿元，根据规划，“十三五”期间铁路投资将远超2.8万亿元）;2011—2020年，农村的基础设施投资也需要投入3.05万亿元，其中1万亿元需要政府出资。而相关数据显示，1995—2014年，中国城市公共投资占固定资产投资的平均比重为5.34%，最高为7.75%，占GDP的平均比重为2.8%，最高为3.9%，均未达到合理水平，逐年累积形成巨额投资欠账。

同时，政府公共投资通过行政干预挤占私人投资和社会投资，影响了整体资源的配置效率。长期以来，我国政府政策的扩张与公共投资效率所表现的需求和供给效应的矛盾体现在：一方面，1998年和2008年我国政府政策的扩张和公共投资的反周期、逆周期的操作，短期内产生了需求效应，一定程度上弥补了“市场失灵”，有效地抵御了经济寒流的袭击，一定时期内避免了经济下行风险；另一方面，2008年金融危机以来，全球经济持续低迷，国际政治经济环境日趋复杂、严峻，我国单靠以往资源要素投入的经济增长模式已经不可持续，反映在经济效率尤其是资本投资效率上呈现为下降态势，达不到预期的供给效应，表现在：城镇化发展不均衡且聚集经济效应不显著，粗放型投资及其需求模式尚待改变，经济结构转型与产业、技术进步效率不高，城镇化区域劳动力就业与工资水平增长缓慢等。这些情况导致整体经济增速下移，城乡“二元经济”格局难改，中国经济正面临更加紧迫、艰难的转型和结构调整，这严重影响了政府主导的城镇化进程。

（三）城镇化进程和城市竞争中，地方政府过度重视GDP和政绩型公共投资项目，导致公共投资的供给结构欠合理，将制约中国经济发展转型的重大战略的顺利实施

在统计意义上，虽然我们已经进入城市人口大于乡村人口的城市时代（2015年底58.47%的城镇化率，包括劳作、生活在城镇的非户籍城市边缘人口，存在虚高成分），但是，在现实意义上，我们整体上尚处于城市化初期寻求城市聚集规模效应的基本社会服务的阶段（《城市蓝皮书——中国城市发展报告》,2015）。“十二五”规划提出的加快转变经济发展方式、促进经济增长和实现“三个转变”，在本质上都是结构转变，包括需求结构、产业结构和要素投入结构等，经济发展方式转变的关键性内容就是经济增长动力因素的转变。党的十八大报告明确提出了走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路（简称“四化”），推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的战略方针。“十三五”规划纲要进一步提出，要贯彻落实新发展理念、适应把握引领经济发展新常态，必须在适度扩大总需求的同时，着力推进供给侧结构性改革。必须用改革的办法推进结构调整，调整各类扭曲的政策和制度安排，完善公平竞争、优胜劣汰的市场环境和机制，最大限度激发微观活力，优化要素配置，推动产业结构升级，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，加快培育新的发展动能，改造提升传统比较优势，夯实实体经济根基，推动社会生产力水平整体改善。

然而，国内相关学者的研究表明，我国现行政治体制——政绩考核和晋升激励体制，成为了地方政府的压力和动力。我国以数量扩张为核心的政绩考核机制，使地方政府大量投资于短期经济效益显著的项目，即偏好政绩型公共产品而非福利型公共产品（肖建忠，2003；周黎安，2004；逯进，2005；孔琳，2009）。在内部激励机制弱化、外部监督无效的情况下，由于官员的任职期限设置和目前官员提拔的考核体系不完善，某些追求晋升的政府官员就会在进行公共投资时，将资金重点投向有利于地方GDP增长的领域，而减少了对一些具有福利性和公益性领域的投入，进而产生决策行为短期化，影响公共投资效率（蒋德权等，2015）。政府主导的公共投资侧重于铁路、公路和城镇基础设施投资支出，一些基本的保障性住房、农业、教育、医疗卫生、生态环境等基础设施建设相对滞后，导致公共投资项目供给结构欠合理，较大地影响了公共投资项目的社会服务质量。

地方政府在推进城镇化过程中往往追求“短平快”的项目，热衷于招商引资和扶持雷同的工业化项目（尤其是重化工业），并采取“低成本发展模式”（王宁，2010），压低劳动力价格，降低社会福利成本（包括环境污染成本、产品质量与安全成本），依靠投入而不是创新来提高经济利润，实现其在3～5年任期内的经济增长目标（GDP和财政收入），并通过地方政府公共投资这个传导机制，影响城镇化进程中经济增长的动力因素，从而制约了经济发展方式的三大结构转变（胡志平，2012）。除此之外，地方政府公共投资缺乏透明的监督管理机制，基本的运作制度还不完善，特别是法律法规方面的不完善，导致许多方面管理上存在盲区。为了政绩考核投资建设一些项目利用率不高且资金使用效率低的项目也是影响政府公共投资效率、城镇化结构转型进程的重要因素（张帆，2015）。

二、研究目的

（一）分析国内外城镇化经济结构的演进，分析城镇化政府公共投资的现状、制度变迁与发展态势

比较分析国内外城镇化经济结构的演进；通过对城镇化政府公共投资的历史回顾，初步掌握城镇化政府公共投资的阶段性特征，包括公共投资的规模、结构和增长变化；分析城镇化政府公共投资的制度变迁；比较研究国外城镇化政府公共投资的发展动态、趋势和经验，为研究城镇化政府公共投资效率奠定基础。

（二）深入研究影响城镇化结构转型与政府公共投资效率的因素，搭建理论分析框架

综合运用二元经济理论、区位理论、人口迁移理论、帕累托效率理论、福利经济学理论、公共产品理论、产权理论和博弈论等，考察城镇化政府公共投资效率的内生和外生影响因素，搭建研究“城镇化结构转型目标（政策和制度）、政府公共投资（规模、结构和政府行为）与宏、微观经济结构效应”三位一体关系及其传导机制的理论分析框架，探寻提升政府公共投资效率、促进城镇化结构转型的动力源泉。

（三）比较研究城镇化结构转型调整战略及其政府公共投资的政策目标定位

通过比较研究国内外城镇化发展规律和经济结构演进趋势，明确我国城镇化经济结构调整战略及其政府公共投资的政策目标定位；通过研究人口迁移理论和人的城镇化等相关理论，明确我国城镇化的发展方向和发展内涵；通过研究城镇化目标和政府体制的改革，确定城镇化政府公共投资效率指标构建的原则、依据和内容，并进行可行性分析，从而为政府体制改革和服务型政府的构建建立基础。

（四）开展面向城镇化结构转型的政府公共投资的投入产出、产业结构效应及其溢出效应的实证分析，以及政府公共投资效用和行为的博弈分析

基于面板固定效应模型、面板随机效应模型和PVAR模型，分析面向城镇化结构转型的政府公共投资的投入产出效应、产业结构和溢出效应；基于博弈模型，分析城镇化政府公共投资的效用和行为。同时，开展城镇化公共投资和人口迁移相关性的实证分析，以及东、中、西部三个地区城镇化过程中人口迁移成本和收益的案例分析，探寻人的城镇化的核心内涵。

（五）在当前“转方式、调结构”与供给侧结构性改革的背景下，提出优化城镇化公共投资结构，进一步提升城镇化政府公共投资效率，促进城镇化结构转型的政策建议

通过分析影响城镇化政府公共投资效率的因素，探析城镇化发展战略和政府公共投资的政策目标定位，实证分析面向城镇化结构转型的政府公共投资行为及其投入产出效应和溢出效应，通过完善城镇化政府公共投资的行为并提升其效率，推进中国特色新型“四化”同步发展，促进城镇化结构转型，提高我国城乡一体化区域运行效率，以及推动城镇化发展战略和经济社会可持续发展目标的顺利实现。

（六）为今后进一步研究奠定基础

通过以上分析，一方面对城镇化相关课题的研究进行补充，另一方面为今后的进一步研究方向奠定基础。本研究提出的相关建议对政府改进城镇化公共领域投资，促进投资体制、机制创新，构建服务型政府都有较大的帮助。

三、研究意义

（一）本研究的理论意义

本研究的理论意义主要有两点：

其一，梳理相关理论成果，构建城镇化、结构转型与政府公共投资研究的理论分析框架，为相关研究提供有价值的参考。近十几年来，国内学者对城镇化、结构转型与政府公共投资的研究逐渐予以高度的关注，但研究缺乏系统性和完整性。通过比较研究不同经济发展阶段的国家（以我国为代表的发展中国家和发达国家）的城镇化水平和城镇化经济结构调整战略，并对其相关的制度进行了比较分析，搭建了研究“城镇化政府公共投资目标（政策和制度）、政府公共投资（规模、结构和政府行为）与宏、微观经济增长及结构效应”三位一体关系及其传导机制的理论分析框架。

其二，综合应用投入产出模型、PVAR模型和博弈模型等方法，研究我国财政分税制背景下面城镇化政府公共投资的行为及其效率，深入剖析在政绩考核与晋升体制下的城镇化地方政府公共投资效用与行为特征的影响，对于完善发展中国家的城镇化、结构转型理论和政府公共投资效率理论有着一定的意义。

（二）本研究的政策意义

（1）深入研究针对城镇化结构转型的政府公共投资的行为及其效率的影响因素和指标构建。

本研究从理论分析框架出发，比较分析国内外城镇化结构转型演进与政府公共投资的制度变迁、发展动态和经验，从宏观、中观和微观层面考察城镇化政府公共投资效率的影响因素，并在此基础上探讨我国城镇化发展的经济结构调整战略以及政府公共投资的政策目标定位，确定面向城镇化结构转型的政府公共投资效率指标框架，并构建计量模型。

（2）分析城镇化政府公共投资的行为及其效率状况。

首先，建立面向城镇化结构转型的政府公共投资效率的计量模型，选取财政分税制以来（1995—2014年）东、中、西部政府公共投资面板数据的相关指标，对城镇化政府公共投资效率的投入产出、产业结构和溢出效应进行实证分析；其次，建立一个地方政府公共品投资的博弈模型，分析、考察城镇化政府公共投资的主体行为和效用，及相关的动力与激励机制；最后，构建计量模型，分析城镇化公共投资和人口迁移之间的关系，对东、中、西部三个地区城镇化过程中的人口迁移成本和收益进行案例分析，探索城镇化的核心内涵，着重把握人的城镇化在城镇化过程中的重要意义。

（3）在当前“转方式、调结构”与供给侧结构性改革的背景下，提出优化城镇化公共投资结构，进一步提升政府公共投资效率，促进城镇化结构转型的政策建议。

总之，本研究通过研究“城镇化政府公共投资目标（政策和制度）、政府公共投资（规模、结构和政府行为）与宏、微观经济增长及结构效应”三位一体关系及其传导机制，考察面向城镇化结构转型的政府公共投资效率的影响因素，提出“转方式、调结构”下提升政府公共投资效率，促进城镇化结构转型的政策建议，对于统筹城乡发展、促进“四化”同步发展、实现城乡一体化发展的经济结构调整目标具有重要的现实意义。