（五）政府的自我改革是内需可持续增长的关键

无论是分配结构、总供给结构还是总需求结构，其特征都根植于我国传统的增长模式。我国传统增长模式的制度基础在于政府主导的渐进式增量改革。所以，传统增长模式的困境不仅预示着增长模式调整的必要性，而且预示着调整改革路径和模式的必要性。随着改革的推进和新的利益格局的形成，增量改革不再具有帕累托改进的特性，原有改革路径下形成的既得利益集团对于进一步改革施加了越来越大的阻力。“先试点、后推广”的模式创造了改革的垄断权租金，由此引发的寻租活动削弱了这一模式的优势。在此背景下的进一步改革的关键是政府的自我改革。

第一，随着经济发展水平的提高和内外部环境的变化，传统增长方式留给我们的选择只有两个：不改革，继续依赖增长解决社会经济矛盾，社会矛盾不断累积，一旦增长停滞，矛盾爆发；改革，重新调整经济增长路径，适当降低经济增长速度，深化结构调整，实现内需的可持续增长。一个国家的经济不断增长的能力是建立在先进技术以及所需要的制度和思想意识的相应调整的基础上的。改革开放三十多年来经济高速增长的源泉和基础中，各因素均已发生变异，未来市场化进一步改革的红利将逐渐递减；受主要发达国家和地区外部不平衡调整的压力，全球经济增速深度下滑和复苏的不确定性，中国出口产品集中度不断上升所逐步界定的国际市场容量，出口退税政策难有提升空间，劳动和资源成本上升和汇率升值的压力以及逆周期的贸易政策盛行等因素的影响，未来出口作为中国经济增长的动力和源泉难以维持和提升；当前工业化过程已达到历史和国际的高位，并接近尾声，未来工业投资增长速度将会明显趋缓；人口红利逐渐衰竭，未来储蓄率将逐步降低，中国较长时期内依靠人口红利和高储蓄率带来经济高速增长的时代将发生变化。

第二，过去的改革模式能否继续？原有的改革路径已经遇到困境，改革必须进行重新调整和规划。这是因为，过去改革的特征是：（1）以政府为先导改革。由于新的增长模式构建，内需持续增长更多依赖市场引导，政府主导可能破坏市场导向型经济结构的调整。（2）利用原有组织推进改革。随着经济的发展，原有组织可能与某些市场主体结盟，形成了特定的利益集团，既得利益者继续改革的动力已经在衰减。例如过去通过地方政府推进改革，但地方政府主导改革的副作用也日益明显。（3）增量改革。新的增量改革常常是非帕累托改进，一部分人的利益将在改革过程中受损，特别是政府官员。新的改革要求约束政府权力，增加政府透明度，这些都会损害官员个人私利。（4）过去先试点、后推广的改革模式不可持续。改革试点权在行政系统中配发在调动地方政府的改革积极性方面起到了重要的作用，因为试点权会带来垄断性制度收益。但是随着经济发展，这种试点造成的寻租行为日益严重，从而扭曲了市场化改革的真实成本与收益。

第三，政府自我改革是改革顺利推进的关键。我们需要继续坚持渐进式改革，但同时需要保持社会稳定。然而，随着各种失衡和矛盾的加剧，包括市场与政府的关系失衡、资本与劳动的利益失衡、地区发展失衡和收入分配失衡等，不改革就无法继续保持社会的稳定。因此没有政府推动自我改革，深层次的改革难以推进。当前政府需要认清改革的局面，坚定改革的决心。从利益关系调整的过程中寻找改革的动力，调动各方的积极因素，促进改革不断推进。中国经济增长的奇迹与改革的推进密切相关。改革推动了资源利用效率的提高和资源重新分配，各阶层在改革过程中增加了自身福利，也进一步推动了改革的进程。在1992年前，中国采取了局部改革，取得部分改革的经验。1992年到2002年，通过更为全面的市场改革，国有企业改革、外贸改革、金融制度改革促进了经济增长。2002年，新一届政府推动和谐发展和包容性增长，社会经济发展再上一个台阶。尽管改革过程中存在这样那样的问题，但改革继续推进是经济继续发展的决定力量。

根据中国的现实和国情，政府自上而下地改革是改革成功的关键。由于进一步的改革主要涉及全局性改革，特别是中央政府层面的改革，因此，改革需要依赖中央政府自上而下地推动，并保证地方政府具有落实中央政策的有效激励。从中国历史经验来看，虽然改革的道路任重而道远，但只要社会形成改革的共识，理解改革的利害关系，以史为鉴，改革促进发展值得期待。

第四，改革的四个突破口在于：（1）政府功能重新定位；（2）限制国有企业的垄断力量，发展民营经济；（3）完善要素市场和分配体制；（4）社会改革。

政府功能重新定位。市场经济的充分发展需要政府提供相应的服务，政府必须从增长型政府向发展型政府转变，停止干预市场价格和交易，逐步废除对土地、劳动力、能源、矿物以及资本价格（利率和汇率）的管制。政府必须改革垄断企业，改革税收制度，以全面落实改善社会福利的目标，增加在社会保障、医疗、教育、住房和环境等公共服务领域的开支。政府政策要注意以下方面：一是平衡，即宏观政策的松紧平衡，该压的要压，但该保的一定要保；二是服务，政府应该为放松微观经济提供服务，创造环境；三是改革，市场化的改革要及时跟上，这样才能打破市场中的各种樊篱，释放经济活力。从地方政府的角度而言，我国的经济增长已经进入一个转型期，如果要试图获得一个新的报酬递增的增长路径，唯一可行的对策就是实现创新导向型的经济结构转型。地方政府之间的相互竞争会影响到各地区的创新水平，进而会影响到各地区的经济结构的调整。如果要通过地区创新能力的改进来实现结构转型，那么建立规范的地方政府间竞争秩序就至关重要。

限制国有企业的垄断力量，放松对投资主体和投资领域的限制，为民营经济的发展创造条件。目前情况看，是否出现了“国进民退”的趋势，这依然存在争议，但现实是，国有企业数目在下降，就业人数在下降，增加值和固定投资在增加。尽管国有企业占比在减少，但是国有企业控制了经济上游部分，拥有生产定价权，容易得到政府的支持，方便获取银行的贷款，同时国有企业的利润并没有用于社会的再分配。这些特征导致社会竞争受损，资源使用浪费和社会不公平程度增加。以对外投资为例，中国的外汇主要由私营部门创造，但是对外直接投资主要由国有企业驱动。图39考察了国有企业资产收益率的情况，我们发现，国有企业资产收益率与国有企业在行业中的比重正相关。这说明，国有企业的利润在一程度上仍然反映了垄断利润。

图39 国有企业资产收益率

消除包括劳动力市场和金融市场在内的要素市场的扭曲，配合再分配体制的改革。完善要素市场，消除政策性扭曲，使劳动和资金等要素的供给和需求力量在市场上得到真实体现，并最终在工资和利率等价格信号中得到真实显露。这是要素市场真实显露不同产业部门或行业的投资成本与收益的前提。在要素市场能够真实反映要素成本和收益的情况下，市场力量才能成为投资结构演进过程的主导力量。我国居民收入增长缓慢的一个重要原因是财政收入增长过快，一定程度挤占了居民收入的增长，见图40。尽管政府可以通过再分配增加居民收入，但由于我国的财政主要是生产性财政，在财政支出的顺序中，与医疗、教育、社会保障相关的支出和转移支付并不处于优先位置，所以，财政的再分配功能并不强。从调整经济结构的角度来说，由于税种设置的不合理，使得部分税种可能对创新和转型起到相反的作用，比如增值税。因此，在保持适度的税收收入增加的同时，需要调整税种结构，降低增值税的收入比重。如果能在经济转型的过程中，适度调整增值税，完善和培育合理的地税体系，可能更有利于地区发展、区际平衡以及良性地区竞争。

图40 财政收入规模与增长速度变化

社会改革。中国的改革者必须注意到，随着中国经济的发展，社会结构发生了深刻的变化。经济发展必须与社会发展相协调。社会结构变化主要表现在：随着网络发展和信息传播扩散，对自我利益的感受和追求增强；社会成员之间利益关系的互动性、相互影响性增强，从原来分割的局面转向日益融合；社会成员的利益日益多元化，不同利益主体的利益冲突逐渐加剧，要求多样、灵活的社会政策与之相统一。这些特征会影响经济层面的改革。这要求经济层面的改革需要体现来自居民自下而上的需求。自下而上的需求更能反映居民自我利益的分布、多元化的格局与发展的灵活性需要。要鼓励居民参与政策的设计和政策实践的反馈。