六、中国法院的内部独立问题

近年来，有关司法改革问题的讨论在法学界一直比较热烈。从具体的研究情况来看，可以说是不同专业、不同学科的学者均“轮番上阵”，都在对中国司法制度中存在的问题和弊病“问诊切脉”，都在为中国的司法改革提出各种制度上的设计和构想。这不能说不是一个好的景象。司法改革在各项政治改革中属于风险最小、社会效益却较大的领域。如果将司法改革作为整个政治改革这一系统工程的一个环节，而不是将其孤立起来加以对待的话，这种改革成功与否及收效多少，将直接影响社会公众对司法机构、司法制度甚至整个国家法律制度的信任和尊重，影响公众对国家政权权威性的信心。但是，如果有意无意地无视司法制度实际为政治制度的一个组成部分这一现实，以为只要建立了法官高薪制，实现了法官的专业化，克服了法院组织和审判活动中的行政化趋向，解决了司法中的地方保护主义，就可以完成或者基本完成中国司法制度的改革，那就真真正正地忽略了中国司法改革的复杂性和艰巨性。可以说，司法改革首先是一场观念和思想的革新。观念和思想并不能单独成为司法改革启动和成功的保证，但是没有新观念和新思想指导的任何改革是注定要失败的。这就应验了这样一个命题：进行任何改革时既要注意“主义”，也要重视“问题”，并且要在“问题”的解决过程中贯彻“主义”的要求。

但是，如果不对我国法院组织制度进行一次系统的改革，如果不将审判委员会问题纳入中国司法改革的一个必要环节，而是孤立起来予以对待，那么上述改革建议很难得到实际的采纳，或者即使被采纳，也难以发挥其预期的效果。

在笔者看来，审判委员会问题的实质是中国法院如何建立内部独立机制的问题。在审判委员会制度之外，中国法院还存在着庭长、院长审批案件，上级法院对下级法院正在审理的案件加以批示，最高人民法院对全国各级地方法院正在审理的案件加以审批等普遍现象。这些本应存在于行政机关系统中的制度和实践，为中国法院普遍奉行为“潜规则”。这些“潜规则”不仅破坏了两审终审制，而且损害了各级法院相对于上级法院的独立自主性。在中国未来的司法改革过程中，法院系统内部的行政层级化和上下级法院事实上的“一体化”，恐怕将是实现司法公正的最大障碍。这一问题如果得不到任何实质性的解决，那么，无论是改革三大诉讼制度、建立证据规则，还是强化以公开审判为核心的法庭审判的功能，都将是无本之木，其结果将是“南辕北辙”，改革越多距离司法公正的目标也就越远。

尽管审判独立甚或司法独立向来被认为是一个政治概念，而且绝对的独立审判充其量只是一种遥不可及的理想，但是任何一个学者都不得不面对这样一个现实：追求司法的独立自主性永远是每一社会在进行司法改革时所要解决的重大课题。如同获得公正审判的目标一样，司法审判的独立自主性尽管不可能存在一个统一的最高标准，但是一些最低限度的审判独立标准却是每一个社会的司法制度都应当达到的。否则，人们完全有理由对这种司法制度作出消极的价值评价。这种最低限度的审判独立标准包括：法院在国家权力结构中应保持人事、财政预算、基础设施建设等方面的相对自主性，而不能在这些方面完全受制于法院外的行政机构，尤其是完全受制于地方各级行政机构；在法官的任职、升迁、薪金待遇、退休、免职、纪律惩戒等与个人身份有关的事务方面，应当有相对客观的标准，并由中立机构依公正程序作出决定，而不能完全受制于某一个人或行政机构；法官个人在审判案件方面应具有一定的独立自主性，非依法定程序，即使是法院的院长等司法行政领导或者上级法院也不能随意干预其审判，等等。法院作为最重要的司法机构，如果不具备这种最低限度的独立自主性，就会在国家权力结构中无法树立起崇高的地位和形象，也就会在人、财、物等各方面受制于行政机构，尤其是地方各级行政机构；法官个人在法院内部也会完全受制于其行政主管和上级法院。在这种情况下，无论是由法官主持进行的法庭审判，还是由审判委员会进行的案件讨论，自然都无法保持其自治性，司法审判必然徒有虚名。可以说，在这些最低的审判独立标准得不到实现的情况下，谈论审判委员会的改革问题将毫无意义。而这些审判独立的目标的实现，在中国还将需要很长的时间，要有很长的路要走。

审判委员会制度的存废是与克服中国法院组织和审判活动中的行政化倾向密不可分的。法院作为国家司法机构，其组织制度和审判程序均应按照有别于行政机构的原则进行设计。例如，与行政机构不同，法院的审判在启动时必须具有一种被动性或应答性，即不告不理，只有在有人或机构提出指控后才能开始审判活动，并且将其审判的范围严格限制在指控所确定的人和事的范围之内。否则，如果法院在启动方面过于积极主动，就会丧失其赖以存在的中立性和超然性。又如，法院的审判不论采用什么样的组织形式，都应当体现多方参与的原则，即控辩双方在裁判者面前同时到场，裁判者必须在一方在场的情况下听取另一方的意见和证据。而且法院的裁判结论还必须以它在法庭审判过程中直接接触和采纳的证据为根据。如果法院在制作裁判时将控辩双方或者其中一方排除在外，而单独地、秘密地得出结论，那么法院的理性论辩、说服、交涉特征就不复存在了。而审判委员会所具有的行政会议的特征，破坏的恰恰就是法院在组织和审判程序方面的司法性质。要克服这一点，除了要对审判委员会的人员构成进行重新设计以外，还必须对诸如法院院长、副院长的职责、业务庭庭长的权力范围、司法行政主管与法官个人之间的关系作出明确的限定。

为确保审判委员会讨论案件程序的公正性，对这一组织的活动方式加以改革的确是必要的。但改革必须遵循这样一个原则：任何对案件事实作出最终认定的裁判者必须参加法庭审判，直接接触和审查证据，当面听取控辩双方的言词辩论。为此，审判委员会不论由哪些人构成，都必须直接参加法庭审判。具体的改革方案可以包括以下两个环节：一是在审判委员会与合议庭之间进行职能方面的分工，案件事实一律由合议庭通过法庭审判加以认定，审判委员会不再就案件事实问题进行讨论和作出决定，而仅仅决定案件的法律适用问题；二是在案件决定由审判委员会讨论后，所有将要参加审判委员会会议的委员都必须参与法庭审判活动，也就是由全体审判委员会委员组成前面所说的“超级合议庭”，使得审判委员会委员真正作为裁判者，参与法庭审判的全部过程。

当然，审判委员会制度的改革必将带来合议庭甚至法官个人裁判权逐步扩大的问题。人们可能会有这样一种担心：在中国目前的司法体制下，法官个人权力的增大会助长枉法裁判、恣意武断甚至司法腐败的现象。这种担心不是没有道理的。但是，我们不能“因噎废食”。事实上，助长司法腐败的因素不仅仅有扩大法官个人的权力问题，还包括其他方面的程序设计，如改革辩护制度，扩大辩护人的参与范围，也会带来律师向法官实施贿赂的问题。而且，司法实践的情况表明，律师以营利为目的进行的违规行为已经对司法腐败起到推波助澜的作用。但是恐怕没有人因此而提出废除律师制度和辩护制度的建议。同样，法官个人裁判权的扩大会使其违法裁判的概率增大，但这不能成为永远将法官作为审判委员会的附庸的正当理由。在笔者看来，克服司法腐败的有效途径应当是进行有效的政治改革，使滋生腐败现象的政治因素得以消除。同时在司法制度的设计中增强案件当事者的参与能力，扩大其参与范围，使法官作为裁判者的权力受到有效的制约。也可以考虑改革我国法院的审级制度，变目前实行的两审终审制为三审终审制，其中第二审为对事实的复审，第三审为对法律适用问题的复审，从而确保当事者获得两次上诉的机会。这种审级的增加，对于强化上级法院对下级法院的有效监督和约束，克服两审终审制下容易出现的上下级法院“串通一气”，减少地方保护主义现象的发生，都是极为有利的。鉴于地方保护主义问题的复杂性和严重性，还可以考虑建立适当的法院双轨制度，即在目前地方各级法院按照行政区划设计的基础上，将全国划分为若干个司法审判区，设立有若干等级的中央巡回法院，从而保证地方各级法院审判的案件，都有可能被上诉到中央巡回法院，由后者通过独立的审理作出裁判。这将有助于较为彻底地克服地方保护主义，减少法官审判中的司法不公现象。另外，在扩大法官个人独立自主性的同时，还应当建立适当的法官遴选制度和法官资格考试制度，以确保越来越多的法官具有较高的职业素养和专业品质，并逐步实现法官职业的专业化。只有将这些改革措施与扩大法官独立自主性结合起来，才能有效地填补审判委员会让出的权力真空，避免因为失去“集体”的制约而导致单个法官权力的膨胀和滥用。