三、目标治理

1967年，哈耶克提出了目标统制（teleocracy）的概念，用以表示和资本主义自发秩序不同的、对立的政治经济秩序。目标统制指“teloi”（目标）与“taxis”（安排或组织）相对应的治理，它是指人类通过有意识的设计，通过集体支配现有资源，以及集体协作来实现社会共同目标。20世纪90年代，威廉姆森也提出了经济制度的有目的的治理模式，作为和自发的治理相对的治理模式。他们所提出的概念都有所指向，哈耶克的目标统制意指一国的计划经济的秩序，而威廉姆森的概念则意指企业等组织的治理模式。

他们并没有讨论通过国家目标形成宏观指导和调控框架引导国家发展的治理模式。我们将目标治理定义为通过有意识地运用整体知识，制定国家规划，引导资源配置，以推动目标实现的公共事务治理方式。这一定义包括以下几个内涵：

第一，它是一种国家的治理方式（governance）。它不同于计划经济的行政指令，并不是简单的自上而下的行政管理，而是中央、地方、企业、公民等多元主体共同参与，通过行政方式、社会网络、市场机制等渠道共同作用的公共事务的治理。

第二，它是运用整体知识提供公共产品的治理模式。整体知识就是提供公共产品所依赖的知识，而目标治理体制就是能够有效地产生并运用整体知识的体制。西方社会也存在整体知识，西方缺乏的是有效运用整体知识并更多地产生整体知识的治理体制。同时，目标治理体制是应用于公共事务的处理而不是私人产品的提供。

第三，它是集中的计划引导的治理模式。整体知识也决定了决策应该以集中的方式进行，当然这并不是指其他主体不能参与决策，而是说需要对公共事务做出集中的安排和计划，制定相应的目标。

第四，通过集中的计划引导资源配置来推动目标的实现。集中的计划成为引导资源配置的重要手段。它通过直接指令和间接引导的方式，协调各分散主体的行为，并引导相关资源配置，以推动国家目标的实现。

正如关于计划之手的大论争所揭示的，经济社会治理的关键因素有三个：知识运用方式、激励机制和适应性效率，这也是决定不同治理模式的关键变量，其中知识运用方式又起着更基础的作用。

目标治理的运行依靠的是整体知识。不但决策的基础数据是整体知识，而且不同主体之间的协调也是通过整体知识进行的，通过整体知识自上而下的传递，分散的主体在全局中的角色和作用也得到了界定。相反，自发治理的分散主体的决策依靠的是分散存在的知识，而自发的协调机制也并不是给定的，而是分散主体的无数决策暂时均衡的结果。因此，目标治理是看得见的手，是由于在知识运用上它是可以认知和可以计算的；自发治理是看不见的手，是由于在知识运用上它是以一种“盲目的平均数”的方式起作用的。

如同自发治理的激励机制是和知识的运用方式密不可分的一样，价格机制在起到知识上的协调作用的同时也起到了激励作用。目标治理的激励机制也是基于整体知识起作用的，国家目标形成了分散主体的确定性的环境，它本身就起到引导作用，目标的分解、评估和考核，就是基于整体知识的分解和评价，而相应的激励机制是以评价为基础的，政治、行政、经济和法律手段的激励都是围绕着能在多大程度上促进国家目标的实现而进行的。

如果说自发治理的适应性来源于利用分散知识和分散主体的创新，那么目标治理的适应性则来源于利用整体知识的自觉的调适，即通过识别内外部环境的变化，调整自身的目标和策略以实现调适。威廉姆森将这种适应性称为适应性C，用以指组织内部有意识、有目的地设计和协调从而产生的适应性。不但对于一个组织来说是如此，整个经济社会共同体也需要有目的的适应。

总之，看得见的目标治理之手和看不见的自发治理之手，作用方式恰恰相反。目标治理模式，是由中央决策者集中处理信息，集中决策，通过层级行政体制实现激励制度安排的，它的适应性也是通过决策者的主动调适来实现的。自发治理模式，是依靠分散的决策者处理信息，通过价格机制来提供协调，这一治理模式的适应性来源于自发的适应。混合运用这两种治理手段的，我们称为混合治理，现实世界的治理模式更多地表现出两种治理模式的混合。不能简单地下结论说自发治理优于目标治理，或者说目标治理优于自发治理，对于不同情境而言，自发治理和目标治理在知识应用、激励功能和适应性效率上是各有优劣、各有所长的，如果二者能够因地制宜，取长补短，相互补充，是可以实现经济社会更高效率的运行的。这两种治理模式的比较参见表3—2。

表3—2 目标治理与自发治理比较