6.世界经济治理新结构：中国的“布雷顿森林时刻”？
在推动世界经济增长和全球化进程中“分量”的提升也决定了中国在促进世界经济治理结构改革中作用的增强。实际上，在金融危机后全球经济治理结构的调整演进过程中，中国正在走向前台。随着其引领作用的发挥，全球发展融资等领域的增量变革正在取得突破性的进展。与此同时，中国也在经历从“被动接受规则”到“主动制定规则”的角色转变。
随着跨过中等收入门槛，中国发展的棋局已过“中盘”。不可否认，过去30年中国的高速崛起是在西方主导的经济秩序下实现的，但这一秩序自身问题不少，对中国发展的支撑作用也开始降低。战后建立起来的以布雷顿森林体系为核心的世界经济治理体系涵盖贸易投资、货币金融和发展融资等多个领域，对全球化的演进起到了重要的推动作用。然而，这一体系的问题也随着全球金融危机的爆发显露出来。改革和完善的方向很多，可以是存量，也可以是增量，既反映在规则上，又反映在机构上，而机构又往往是规则的制定者和维护者。虽然国际社会对于如何建立新的全球经济治理体系尚未达成共识，但积极的变革正在悄然发生。在贸易领域，美国及其他西方发达国家正在引导变革；在金融领域，中国的影响力正在凸显。特别是随着自身引领下若干新国际机构的建立，中国在世界经济治理中（特别是发展融资领域）的地位显著增强；同时，中国也在其发展战略中明确提出了增强“制度性话语权”的目标。
全球化列车行进的轨道
治理结构是制度（institution）的重要载体，在机构、国家乃至全球等各个层面，政治、经济、文化等各个领域实际上都存在治理结构问题。治理结构的特征及其演进会影响具体分析对象的能力（实力、决策力、执行力、竞争力等）和相关过程的具体结果（绩效、竞争结局、稳定性、公正性等）。这种影响是对一个治理结构是否“善治”的价值判断基础。对全球化的深入认识离不开制度层面的深入分析，这就涉及世界经济的治理结构（或者说“治理体系”）问题。
同盟国在二战胜利后主导制定了一个公正、合理、具有可持续性的战后体制——这一点与一战后的凡尔赛体系形成了鲜明的对比。美国通过布雷顿森林体系的建立和“马歇尔计划”的实施奠定了战后西方经济繁荣的基础，也建立了自身强大的全球领导地位。如果说16世纪到19世纪的全球经济秩序是建立在大国强权的基础之上的话，战后以布雷顿森林体系为核心的世界经济治理结构则是以广泛参与、公开透明的多边体制为基础的。该体制所建立的经济制度的核心特征表现在固定汇率和自由贸易两者的结合。无疑，发达国家主导的世界经济治理结构是西方主导的世界秩序的一部分。虽然主要发达国家一直主导着该体系并使其服务于自身的利益，但其在推动经济全球化和各国经济发展方面的积极作用是不可低估的。
世界经济治理结构可以看作是全球化列车行进的轨道。二战结束以来世界经济治理结构的演变涉及经济、金融、贸易和投资等领域，而其中一些重要的变革与特定的时间节点和历史事件相关，往往表现为对危机的反映和对瓶颈的突破。在国际贸易领域，作为多边贸易体制的载体，1947年成立的关税及贸易总协定及1995年取而代之成立的世界贸易组织一直是世界贸易体制的核心；同时，诸多区域贸易安排（很多情况下是范围更广泛的区域经济合作的一部分）也在推动自由贸易方面发挥着重要作用。国际货币体系方面，二战后美英两国主导建立的布雷顿森林体系实行其他货币和美元挂钩、美元和黄金挂钩的“金汇兑本位制”和固定汇率制度。1971年，美元与黄金“脱钩”。然而，全球货币体系以美元为核心的所谓“美元本位”一直得以延续；美元作为最重要计价、结算和储备货币的霸权地位一直得以维持。另外，世界银行、IMF和其他国际机构与多边机制成为布雷顿森林体系的重要遗产。自1980年代初开始，新自由主义经济思潮及其影响下的政策实践深刻地影响了全球经济治理结构的演进，从而为在世界范围内推动自由贸易和投资奠定了制度基础。
以固定汇率为特征的布雷顿森林体系随着美元危机的频频爆发于1973年最终崩溃——浮动汇率制的实施仿佛打开了金融动荡的潘多拉盒子。汇率决定了一国货币的国际购买力，也决定了本国资产和生产要素对于外国购买者而言的价格，因此是影响一国国际经贸活动极其重要的因素。浮动汇率制决定了汇率在很大程度上受到外汇市场异常波动的影响。另外，外汇市场也使汇率乃至一国金融和宏观经济的稳定暴露于大规模的国际投机冲击之下。从1980年代开始，发展中国家经历了一轮又一轮的货币和金融危机，严重地影响了其经济发展的进程。
在一定意义上，固定汇率制下美元的“锚定”作用保障了金融稳定，促成了战后工业化国家高增长、低通胀的“辉煌30年”。同样，中国改革开放时代的“准固定汇率制度”则成就了中国经济30年的高速崛起（见第4章第2节）。这与1970年代前的日本类似，并且在增速之高和持续时间之长上超越了日本。值得注意的是，日本经济奇迹的终结，汇率制度环境的变化和来自美国的政策影响是一个重要因素：日元汇率从1971年的1美元兑360日元一路升值至1995年的近80日元。严重的“日元过度升值综合征”以及与之相关的房地产泡沫的破裂使日本经济一蹶不振。[1]中国的经验和日本的教训表明，在具有高度不确定性的国际经济环境和不稳定的世界经济治理结构中，保持经济政策的独立性何其重要。
全球经济治理结构一个重要的问题是石油、金属矿产品等初级商品（或称“大宗商品”），其生产、供应和国际贸易深刻地影响着全球经济，并具有重要的战略意义。因为储量、生产和需求分布的不平衡和复杂性，不同初级商品的价格形成机制和变动趋势差别很大。另外，由于相关金融衍生产品市场的发展，初级商品价格也日益受到市场投机因素的影响。总体而言，很难有单一一方可以掌控所谓的“定价权”。从长期来看，供求关系是决定价格长期走势的关键因素，而价格影响力在供需双方之间以及主要生产（出口）方和消费（进口）方之间的分配在很大程度上影响着价格变动。对石油这种重要的战略性商品而言，其价格变动也离不开国际地缘政治的影响。1960年石油输出国组织（Organization of the Petroleum Exporting Countries, OPEC）成立，在“资源民族主义”的思想基础上中东主要产油国实现了石油工业的国有化。通过掌控资源和协调产量，OPEC打破了西方国家对于油价的控制，在1970年代对石油价格施加了决定性的影响。石油价格的暴涨与发达国家经济的滞胀密不可分；石油危机与金融动荡一起终结了战后西方经济的黄金时代。显然，巨额石油财富也使部分国家“一夜暴富”，并造就了规模庞大的“石油美元”。然而，由于产油国的分散化、替代能源的崛起和内部不一致等因素，OPEC控制油价的能力已经削弱。
从2000年代初期开始，初级商品价格经历了一个长增长周期：来自中国等国家的庞大需求增量是重要因素；强势全球化时代的金融市场投资和投机性交易的影响也不可低估。全球金融危机对初级商品市场带来严重冲击，石油和其他初级商品市场相继见顶下行。特别是2014年中期以来，石油价格出现暴跌。相应地，OPEC的出口收入锐减：2014年12个成员国出口收入降至9930亿美元，这是2011年来首次低于1万亿美元。
世界经济治理结构的变局
国际贸易领域，“多哈回合”，多年无果；面对多边贸易体制的困局，各主要贸易体另辟蹊径，在区域和双边层面推动自贸区建设——这在一定程度上是对多边主义的背离，也是对多边贸易体制的威胁。在粮食安全、能源安全和环境社会等诸多领域，全球挑战仍然严峻，并未因经济全球化而减弱。全球金融危机的爆发和传导也暴露了原有金融治理体系的不足。布雷顿森林体系构建了世界银行和IMF在国际发展融资和金融安全两方面分工负责的多边体制。然而，这一体制一直存在很多问题，其职能亟须加强。从发展融资方面看，资金的不足意味着世界银行已是力不从心，而传统区域性银行的补充作用也不足（见第4章第6节）。全球金融危机及紧随其后的欧债危机爆发后，金融和债务危机的策源地已经转移到了发达国家，这意味着以IMF为代表的已有国际机构已经无法有效地防范和应对全球金融风险。不可否认，传统的多边金融体系曾经发挥过重要的历史作用，但已经不能适应新的历史条件。[2]
早在2010年12月，IMF就通过了份额和治理改革方案。然而，由于美国国会一直未批准该方案，IMF改革一直无法实现。美国国会最终于2015年12月开了绿灯，IMF改革方案于2016年1月开始生效。根据新生效的协定修正案，IMF的永久资金资源增加一倍至4770亿特别提款权（约6590亿美元）。中国的投票权份额从3.8%提高至6%；同时，巴西、印度跻身IMF前十大成员国。作为全球第二大经济体，此前中国在IMF的投票权仅排在第6位，位于美国、日本、德国、法国、英国之后。然而必须看到，按照“份额公式”计算所得的份额远未充分反映中国经济应有的地位，占全球经济比重13%（以购买力平价计算高达17％）的中国在IMF的份额仅为6％。同时，美国的投票权份额仍高达16.5%，并继续独享“一票否决权”。
全球经济治理结构也发生了其他一些积极变化：二十国集团（G20）的升级意味着一个具有更广泛代表性的国际经济政策协调体系的建立，也反映了新兴经济体地位的相对提升。G20包括美国、英国、日本、法国、德国、加拿大、意大利、俄罗斯、澳大利亚、中国、巴西、阿根廷、墨西哥、韩国、印度尼西亚、印度、沙特阿拉伯、南非、土耳其共19国及欧盟，涵盖了世界人口的近70%和经济的近90%。实际上，G20早在1999年9月即已成立，主要活动是二十国财政部长和央行行长会议，其成立的最初目的是通过世界主要经济体之间在宏观经济和货币政策等方面的对话防止亚洲金融风暴之类危机的发生。2008年全球金融危机爆发后，G20开始召开领导人峰会，从而取代G8成为全球经济合作的最重要论坛。由于属于不具备约束力的机制，G20峰会的“非正式”性质并未改变，但其在改善世界经济治理、加强宏观经济政策协调方面的积极作用值得期待。
随着金融危机后全球经济形势的演变，G20的关注重点也逐步从应对危机转向促进增长，如何带动全球经济的复苏逐渐成为G20面临的一个首要课题。2009年的匹兹堡峰会上，美国主导推出了“可持续及均衡增长框架”，力求使其成为危机后全球经济再平衡的一个指引。2014年，G20主席国澳大利亚推动确立了到2018年前使G20整体GDP额外增长2%以上的目标，各成员国也相应地提出了各自的“全面增长战略”——这意味着G20在推动增长方面作用的强化。与此同时，各界对于G20在完善全球治理体系过程中的作用的期待也不断提高。特别是考虑到国际贸易和投资对于经济增长的促进作用，G20贸易投资机制的建设显得日益重要。2016年，中国作为主席国推动G20在这方面取得了显著进展。杭州峰会上强调创新增长方式，为解决世界经济面临的突出问题提出了务实、有效的“中国方案”。
“金砖国家”合作始于2009年。随着峰会等机制的建立，“金砖国家”也开始日益成为一个国家团体的概念，并展现出与G7机制的类似之处。更重要的是，金砖国家间的合作超越了单纯的政策讨论和协调，开始涉及发展融资和金融稳定机制等实质领域（见第4章第6节）。通过“金砖”合作机制，重要新兴经济体团结起来用一个声音说话，成为引导世界经济治理结构完善和发展的重要力量。很明显，金砖国家合作的目标不仅是经济的，也是政治的，这反映在各方“建立一个公平、民主和多极的世界秩序”的诉求上。虽然金砖国家间的政治合作仍处于早期阶段，但其涉及经济、地域和人口规模之庞大使之具备了极其重要的地缘政治影响。特别值得注意的是，金砖国家之间国际合作的深化日益成为新兴市场的代表，并有望成为国际舞台上与G7这个发达国家俱乐部相抗衡的力量。实际上，“金砖五国”的GDP总量在2013年为15.8万亿美元，相当于G7的46%。若加上墨西哥、印度尼西亚和土耳其，可将主要新兴经济体称作“新兴八国”（E8），这些国家的经济总量已经相当于G7的一半以上。
虽然G2并非一个被广泛认可的概念，但中美双边对话机制的建立和发展还是特别值得关注。2005年，“中美战略对话”机制建立。2006年，由美国提出，中方同意，“中美战略经济对话”机制启动，并于当年12月在北京举行了首次对话。在6轮战略对话（军事、安全领域）和5轮战略经济对话（经济领域）之后，“中美战略与经济对话”机制于2009年建立，将经济议题和安全与战略问题共同纳入其中。之后，中美人文交流高层磋商机制也于2010年建立起来。中美两国关系是全球最重要的双边关系，两国间良好的经贸关系对各自经济乃至世界经济的健康发展都至关重要。因此，中美对话机制的建立和发展在一定程度上也可视作世界经济治理结构演进的一部分，并成为影响两国乃至世界经济的重要力量。
传统区域主义遇阻，“新区域主义”崛起
在关于世界经济治理结构改革的理论探讨中，存在两种截然相反的观点：一种观点认为，目前的经济治理结构依然牢固地建立在国家基础之上，其与国际化经济和各种全球性问题的矛盾决定了应该重点在全球层面加强治理，强化多边体系；另一种观点则认为，当务之急是收回被全球化所吞噬的部分政策空间，使各国对其自身选择和未来发展拥有更多的支配权。而区域主义代表了这两种思潮之外的“第三条路线”，反映了一种折中倾向。的确，对强势全球化时代存在种种问题的反思带来了越来越多的对于特定区域或具有相近特征国家间的共同价值观和共同利益的再认识。随着国际经济各领域区域主义的崛起，多边和区域层面制度安排的关系成为全球经济治理结构调整中一个日益重要的问题。
实际上，“区域主义”思潮在战后一直深刻地影响着国际经济政策实践。随着欧盟和北美自由贸易区分别于1993年和1994年成立，“区域主义”的影响也一度达到高潮。欧洲经济一体化始于1950年代，经历了从自由贸易区、关税同盟、共同市场、货币联盟、经济联盟等各演进阶段，地域范围也不断扩大。作为开始最早、程度最深的一体化进程，欧盟是传统“区域主义”理论和实践的基础代表。然而，由于后期东扩步骤太快、制度设计存在缺陷（如货币、财政一体化的不匹配，决策机制的冗长低效）、政治一体化进程分歧很大，欧盟在传统一体化的道路上已经接近走到尽头；2016年的英国“脱欧”公投更带来了空前挑战，欧洲一体化进程出现了逆转的倾向。
全球金融危机后“区域主义”另辟蹊径、重新崛起——这一方面是历史的延续，另一方面又是全面的创新。从特征上看，危机后的“区域主义”浪潮具有独特的特点，因此我将其称之为“新区域主义”（new regionalism）。其兴起反映了全球化治理的退潮，也是在全球化势头减弱的情况下各国推动国际经济合作的现实要求，体现了一种退而求其次的策略选择。在贸易领域，《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》（ttIP）和《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等“世纪贸易协定”谈判纷纷启动，2015年10月TPP率先达成协定（见第5章第4节）。国际金融领域，新的多边发展融资机构的出现也意味着区域层面新治理结构的突破（见第4章第6节）。
从接受规则到制定规则的转变：中国的“布雷顿森林时刻”
游戏中规则、实力和博弈过程共同决定最终结果，现实世界也是这样。经济领域，规则的主要载体是法律法规；在国际经济方面，由于涉及不同国家，国际协定成为规则的重要载体，规则制定也通过协定的谈判进行。通过倡导新机构、引导新议程、影响新规则，中国在国际经济治理中的角色正在发生从“规则接受者”到“规则制定者”的转变。2015年10月召开的十八届五中全会提出“提高我国在全球经济治理中的制度性话语权”，正体现了这种转变。
提高制度性话语权需要从机构、程序和规则等几方面全面着手，主要涉及存量改革（原有机制的调整）和增量导入（新机制的引入）两个方向。全球金融危机后，美国仍试图主导世界经济治理结构的演进；与此同时，中国也开始施加前所未有的影响力。国际贸易和投资方面，中国积极在双边、区域、诸边各层面推动自由化进程；在2014年11月的APEC峰会上，“北京路线图”得以通过，使得亚太自贸区成为区域经济一体化的“终极目标”（见第5章第5节）。在中方倡议下，2016年7月的G20贸易部长会议实现了机制化，批准了《G20全球贸易增长战略》和《G20全球投资指导原则》，取得了重要的成果。中国首次担任主席国就积极努力推动G20作用由“虚”到“实”的转变，对世界经济治理机制的完善做出了贡献。金融方面最为重要的进展体现在发展融资领域：通过倡导设立亚投行、金砖开发银行等机构，中国开始发挥主导作用。亚投行筹建过程展现了精彩的全球经济外交博弈。最终，57个创始成员国中有一半以上是亚洲以外的国家，包括英、法、德等西方大国，此外还有数十个国家排队等待加入。亚投行广泛的代表性和义务范围以及寻求“创新的国际最佳规则”的努力使得其显示出成为“第二世行”的潜力。[3]
在完善世界经济治理结构的努力中，中国面临合作与自主两条道路，两方面是相辅相成的。这要求强化与发达国家的对话，也要求加强与发展中国家，特别是其他大型新兴经济体的合作。金砖国家合作的重要性与日俱增；同时，大型新兴经济体国际合作的范围也应拓展。涵盖主要新兴市场国家的对话机制——例如“新兴七国”（E7）或“新兴八国”（E8）——一旦形成，必将成为国际政治经济舞台上与G7等量齐观的力量。
中华民族的复兴需要建立能保障国家长久安全的国际政治秩序和能保障经济长期发展的国际经济秩序。从经济方面看，过去30多年中国经济的高速发展是在西方主导的世界秩序下实现的，借助了强势全球化时代提供的空前机遇。然而，旧秩序日益面临严峻的挑战，如果不进行必要调整，不足以支撑中国经济顺利从中等收入到高收入的升级，人民生活从小康到富裕的转变。重大危机导致经济力量对比的变化，这难免在经济领域之外产生影响。因此，有人把2008年的全球金融危机与1929年的大危机相比较，也有人把危机带来的国际秩序调整与二战后“百废待兴”、国际秩序建立的情形相比较。历史上，马歇尔计划的实施将大量的美国资本和产能导向欧洲，为战后西方世界的繁荣奠定了基础；今天，“一带一路”则有望将中国的资本和产能引入众多低收入国家，实现协同发展、共享繁荣。历史上，布雷顿森林会议决定建立IMF和国际复兴开发银行，在一张白纸上描绘了世界经济治理体系的蓝图；今天，新的多边机构的建立则为原有的治理体系添了砖，加了瓦。说中国的“布雷顿森林时刻”来临并不恰当，但2015年的确已经成为世界经济秩序的一个转折点。
注释
[1] McKinnon, R.I.，and Ohno, K.（1997）Resolving Economic Conflict between the United States and Japan, Cambridge, Mass.：MIT Press.
[2] 参见金立群：《布雷顿森林体系70年——中国如何在新一轮国际竞争格局中发挥作用》，见张礼卿、谭小芬主编：《全球金融治理报告（2015—2016）》，北京，人民出版社，2016。
[3] 参加胡舒立、王力为、王玲：《用创新的国际最佳准则打造亚投行——对亚投行行长金立群的专访》，载《财新周刊》，2016-01-17。