一、联邦主义与政府间主义的共同选择

欧洲一体化是一种渐进的过程，“在这个过程中，许多不同国家背景的政治行为体被劝说将其效忠、期望和政治活动转移到一个新中心，由这个权力中心来行使或拥有对原民族国家的管辖权”（注：这段话是最有影响的新功能主义一体化理论家Ernst Haas所说，转引自[英]安特耶·维纳、[德]托马斯·迪兹主编，朱力群等译：《欧洲一体化理论》，9页，北京，世界知识出版社，2009。）。围绕着这样一种新的权力中心与传统民族国家之间的关系，产生了各种观点不同的一体化理论，这些理论不但在学术界引起大规模的讨论，在实践中更是被不同的利益代表者所秉持，为自己的立场所服务。

1987年7月1日正式生效的《单一欧洲法令》为欧共体设定了在1992年年底之前建成共同体内部大市场的目标，并将“经济与货币联盟”的目标纳入条约，同时在某种意义上而言开启了欧共体政治一体化的大门，尤其是该文件中有关理事会表决机制的修订，提升了共同体的决策和行动能力，甚至被认为是“成员国在规定的领域内逐步从法律上让渡国家主权的一个里程碑”（注：Michael Burgess,Federalism and European Union:the Building of Europe1945—2000,London and New York,Routledge,2000,p.169.）。正是由于这种较大步伐的改革，在随后为了实现这些既定目标而进行的《马斯特里赫特条约》谈判中，以时任欧盟委员会主席雅克·德洛尔（Jacques Delors）为主要推动者的“联邦主义”（注：“联邦主义”一词在不同的经验环境下有着不同的意义。在印度和英国国内，它意味着不统一和分裂，而在德国和美国，其意义却完全相反。在各种超国家理论流派中，联邦主义源于圣·皮埃尔（1658—1743）在其长文《永恒和平方案》中提出的以联邦求和平的观念，其后康德在1875年发表的《永恒和平论——一个哲学方案》中提出了更为具体的建议。对于联邦主义而言，一体化的最终结果是建立一个新的“联邦制国家”。联邦制是指“以前分离的、完全不同的或独立的实体结合起来形成一个新的整体——联邦，在联邦里，各个实体上交了部分自治权，又保留了一定的权力、功能和能力。保留的这部分权力、功能和能力对于维护和促进其自身的文化、利益、身份和自我认同感有着根本性的重要意义”。作为“欧洲之父”的让·莫内（Jean Monnet）在其构想欧洲共同体时就坚信，从经济上采取那些细小具体的步骤，将会逐步导致建设一个联邦制的欧洲。与莫内一起以及在莫内之后积极推动联邦主义一体化的主要是联邦德国战后首任总理康拉德·阿登纳（Konrad Adenauer,1876—1967）和法国总统吉斯卡尔·德斯坦（Giscard d'Estaing，1926—）。阿登纳认为“建立欧洲联邦是拯救欧洲生存、传统和影响的唯一途径”，和莫内相比，他更进一步地主张如果欧洲联合不向着建立联邦制的“欧洲合众国”方向努力，仅仅是停留在关税同盟和内部大市场以及“主权国家同盟”这个层面上，那么欧洲一体化的努力在一定程度上而言是无法取得令人满意的成果的。所以，除了经济层面的一体化，阿登纳也积极地推动在政治层面的一体化。德斯坦于20世纪60年代就加入了“欧罗巴合众国”的“欧洲派”阵营，是法国著名的“欧洲派”政治家。在1974年至1981年担任法国总统的任期内，他与德国总理赫尔穆特·施密特（Helmut Heinrich Waldemar Schmidt，1918—）一起使法国和德国联合成为欧盟建设的“轴心”和欧洲一体化的“发动机”。他们一起推动建立欧洲共同货币，1979年欧洲货币体系（EMS）宣告诞生，为欧洲统一货币欧元的诞生迈出了具有奠基意义的一步。德斯坦是“超国家”主义的坚定支持者。他认为，没有欧洲联盟，欧洲大陆永远不能实现和平，因此，他也主张不仅仅应在经济领域中进行一体化，更重要的是在政治、外交等领域展开一体化建设。德斯坦曾大胆预言“欧洲将在50年内成为一个联邦国家，具有统一的联邦政府和由欧洲选民选举出来的联邦总统”。以上参见[法]让·莫内著，孙惠双译：《欧洲之父——莫内回忆录》，北京，国际文化出版公司，1989；韩慧莉：《欧洲一体化思想研究》，长春，吉林人民出版社，2005；[德]阿登纳：《阿登纳回忆录》，上海，上海人民出版社，1973等文献。）思想与以时任英国首相玛格丽特·撒切尔夫人（Margaret Hilda Thatcher）为坚定维护者的“政府间主义”（注：政府间主义又分为传统现实政府间主义与自由政府间主义，但其主要观点是认为各成员国政府应操纵一体化的进程，其追求国家和国内层次的多种利益，从事政府间硬性议价。政府间理论在分析欧洲一体化时把成员国政府作为首要的行为体，强调政府的优先选择和政府间谈判的作用，它所遵循的是一种现实主义的“国家中心论”思想，明确坚持以主权国家利益作为考量对象，一体化只有在符合参与这一过程的主权国家利益的情况下才能得以推动和发展，各成员国政府应对欧洲一体化发展的深度和广度具有决定性的控制能力，在那些触及主权国家核心利益的领域，比如国家安全等问题，应有绝对的否决权。欧洲一体化早期的各成员国领导人中，法国总统戴高乐（Charles de Gaulles,1890—1970）是为数不多的坚持政府间主义、反对超国家机制的领导人。戴高乐在欧洲一体化进程中始终坚持政府间主义，认为在共同体中发挥作用的应该是各成员国政府，而非超国家机构，尽管他并不反对1957年的《罗马条约》，但是他拒绝以莫内提出的按照联邦制组建欧洲共同体的设想。他反对条约中任何超国家权利，主张建设主权国家的欧洲。戴高乐的这种政府间主义主张最终演变成为1965年的“空椅危机”，以一种不合作的态度迫使其他成员国接受其政府间主义。戴高乐的政府间主义主张对于欧洲一体化进程产生了非常大的影响。以上参见[英]安特耶·维纳、[德]托马斯·迪兹主编，朱力群等译：《欧洲一体化理论》，北京，世界知识出版社，2009；韩慧莉：《欧洲一体化思想研究》，长春，吉林人民出版社，2005等文献。）思想展开了激烈论战。作为针锋相对的两种思想，他们的出发点和所关注的利益完全不同，但是，无论是德洛尔先生，还是撒切尔夫人，这对一直以来的老对手却第一次发现他们居然对于一项提议都持支持态度，都希望将这项提议作为欧盟的一项宪法性原则写入基础条约之中。不过，尽管联邦主义与政府间主义在这个问题上取得了一种非常令人惊喜的一致，但是他们背后所持的理论依据却是大相径庭，甚至是南辕北辙，德洛尔先生并没有放弃他所支持的一体化观点，而铁娘子也认为她捍卫了英国的主权并给予“联邦主义”有力回击，在这个议题上，他们都认为自己是胜利者和赢家。这一联邦主义与政府间主义以不同的理论所共同支持的议题就是“辅助性原则”。从这个时候起，辅助性原则就已经显露了其两面性的特征。

作为联邦主义的重要代表人物，雅克·德洛尔在担任欧洲共同体委员会主席期间提交的《关于实现欧洲经济与货币联盟的报告》（Report on economic and monetary union in the European Community），即著名的《德洛尔报告》（Delors Report）（注：在1988年6月的汉诺威欧共体理事会会议上，时任欧共体委员会主席的德洛尔被授权组成一个委员会，即德洛尔委员会，来研究迈向经济与货币联盟的步骤和计划。1989年4月17日，德洛尔委员会提交了著名的《德洛尔报告》（Report on Economic and Monetary Union in the European Community）。报告内容可见http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication6161_en.pdf。1989年6月26日的马德里欧共体理事会会议决定采用《德洛尔报告》的建议，分三个阶段实施经济与货币联盟。《欧洲联盟条约》中关于经济与货币联盟的安排基本上采用了《德洛尔报告》的内容。），促进了欧洲经济与货币联盟开始进入实质性建设时期。德洛尔先生作为联邦主义者主张加强欧洲超国家机构的权力，并认为“权力与自由不一定相对立”，为了保护成员国的利益，欧共体需要权力，尽管随着欧洲一体化的深入，共同体已经取得了前所未有的权力，但是如果要有更大的作为，那么还需要更多的权力。共同体的制度必须强化，必须扩大“共同行使的主权”。在欧洲一体化的进程中，对于如何处理超国家机构与成员国主权之间的矛盾，德洛尔提出的方案就是“辅助性原则”。他认为“联邦主义的方法加上辅助性原则，可以将许多人认为不可调和之物调和起来”（注：Trevor Salman Sir William Nicoll (ed.),Building of European Union:A Documentary History and Analysis,Manchester,Manchester University Press,1997,p.215.），因为辅助性原则对共同体法界限的限制，并不意味着会造成成员国不受共同体法影响的结果，甚至导致共同体在任何问题上都无法立法的局面，辅助性原则的目的也不是使已经让渡给共同体的权力“再国家化”。这一原则可能为那些需要共同体帮助的成员国提供了一个非常好的理由来提出它们的请求，从这种意义上讲，辅助性原则对于共同体介入成员国事务提供了一个法律上的依据，也就是说，在成员国不能或者不完全能够依靠其自身力量来完成的措施，共同体都有介入的可能性存在。辅助性原则成为主张联邦主义的德洛尔应对政府间主义的有力武器和法理依据。他认为正是“辅助性原则”使联邦主义在欧洲拯救了多元主义、多样性、爱国主义和民族特征。（注：参见韩慧莉：《欧洲一体化思想研究》，134页，长春，吉林人民出版社，2005。）

而英国并非欧洲共同体的创始国家，因此它在加入欧共体的时候只能被动接受全部既成规则，对欧共体基础结构已经不能施加过多影响。从1961年开始为准备加入欧洲共同体进行谈判到1973年被接受，英国对国内政策作出了很大调整。而1979年撒切尔夫人执政后奉行的“撒切尔主义”体现了非常强烈的政府间主义倾向。她主张在参与欧洲共同体行动时要毫不动摇地维护英国的主权，各成员国的权益具有无可争议的优位性。1988年她在被称为“欧洲联邦主义堡垒”的布鲁日欧洲学院发表演说时系统阐述了她的一体化主张。她指出，“独立国家之间自愿和积极的合作，是成功建设欧洲共同体的最佳道路。试图压制民族特性，把权力集中于一个欧洲集合体的中央是非常有害的，将危害我们希望实现的目标。欧洲将会正是因为法国是法国，西班牙是西班牙，英国是英国，各具其风俗习惯、传统和特性而更加强大有力。试图把它们纳入某种人为拼凑的欧洲身份是愚不可及的”。她明确反对欧洲联邦主义，认为虽然欧洲国家应该努力用一个声音说话，应该在那些共同努力比单打独斗效果更好的事情上加强合作，但“更紧密的合作并不要求向布鲁塞尔集权，或由一个任命的官僚机构来作出决定”，不应该“以一个欧洲超级国家从布鲁塞尔进行新的支配”（注：撒切尔夫人1988年9月20日在布鲁日欧洲学院的著名演讲，见http://www.margaretthatcher.org/speeches/displaydocument.asp?docid=107332，2011—12—12。）。撒切尔夫人的观点归结起来就是反对将更多的国家主权让渡给共同体，即反对“共同体化”，共同体不应当对各国明确授权以外的领域进行干预和控制，反对“布鲁塞尔集权”以及“欧洲超级国家”的倾向。她把国家主权与自由市场经济联系在一起，坚定地维护英国制定经济、社会和各方面政策的自主权力。撒切尔夫人的思想代表了典型的政府间主义和欧洲怀疑主义（注：欧洲怀疑主义（Euroscepticism）是反对欧洲统合的思想或理念，非单一的意识形态，欧洲怀疑主义者对欧盟发展持有不同主张，有主张不同形式的欧盟者，也有主张自己的国家退出或是解散欧盟等。），在一定程度上也是欧洲悲观主义（注：欧洲悲观主义（Europessimism）是指那些对于欧洲未来发展的悲观思想，特别是在20世纪70年代的经济危机时期。）的代表。

尽管联邦主义和政府间主义在对待布鲁塞尔的权力以及共同体与各成员国之间的权能配置问题上是针锋相对的，但他们都希望推动辅助性原则成为欧盟一项宪法性原则。深究其理论基础，则可以发现德洛尔先生和撒切尔夫人这两位政治家所坚持的却是对于辅助性原则两种根本不同的解读。撒切尔夫人从一种纯粹的消极的概念解读辅助性原则，认为它就意味着来自布鲁塞尔的最少干预。而德洛尔却相反，他强调的正是辅助性原则的积极性方面，将辅助性原则解读为只要成员国不能完成既定目标，那么欧盟有责任或者义务予以介入。（注：See Jacques Delors,Principle of Subsidiarity,Contribution to the debate,in Subsidiarity:The Challenge of Change,edited by J.e.a.Delors.Maastricht，European Institute of Public Administration,1991,p.9.）

这两种对立的解释之间是没有任何妥协方法的。德国政府在这个问题上主要是基于各邦的压力联合英国和法国持消极的辅助性原则观点，一些小的或者经济上欠发达的成员国却都倾向于积极的辅助性原则，支持一体化主义观点，允许欧盟在它们由于其国内层面行动能力有限无法完成拟定目标时采取行动。“不同成员国和机构行为者都抓住辅助性原则的不同含义来衡量欧盟的发展是否反映了它们的福利或者是否服务了它们的利益”（注：Andrew Scott,John Peterson,and David Millar,Subsidiarity:A “Europe of the Region”v.the British Constitution?Journal of Common Market Studies32（1）,March 1994,pp.47—67.）。

《欧洲共同体条约》第5条有关辅助性原则的文字表述通常允许那些社会经济发展水平较低、政府能力有限的成员国声称它们不能有效完成目标而希望共同体层面采取行动。从实践上看，1988年欧共体将地区发展基金、社会基金、农业指导与保障基金合并为“结构基金”，从而形成地区发展政策体系。近二十年来结构基金占欧盟预算的比重不断提高，2000年至2006年间地区发展政策投入为2570亿欧元，占欧盟预算的37%，仅次于共同农业政策的投入。1994年，欧盟根据《马斯特里赫特条约》设立具有扶贫性质的“团结基金”，专用于促进希腊、葡萄牙、西班牙和爱尔兰4个相对落后成员国的发展。1999年，为适应东扩需要，欧盟还为中东欧申请国制定了《经济重建援助计划》、《入盟前结构政策手段》、《农业和农村发展专项援助计划》，并在2000年至2006年间为此斥资217亿欧元，以帮助这些国家达到欧洲标准生活水平。（注：参见中国社会科学院欧洲研究所、中国欧洲学会编：《欧洲联盟50年：2007—2008欧洲发展报告》，45页，北京，中国社会科学出版社，2008。）这些帮助背后的代价就是共同体对于成员国主权范围内事务的干预。有关跨国因素的要求以及规模与效果的优势并不必然证明这就是一种对抗集权化的有效保护，因为欧盟的行动非常容易就可以与构成共同体目标核心的“四大自由”联系起来。换句话说，共同体层面的行动在完成拟议行动方面是“好”还是“更为有效”的决定具有明显的主观性因素，而不同的主体则可以从自身利益出发，选择辅助性原则不同的角度来决定自己的立场。共同体与成员国的选择也决定了欧盟的进一步发展方向。