2009年二季度中国就业政策解读

杨伟国 陈玉杰

一、背景：经济回暖与政策强化

国家统计局调查显示，2009年二季度全国GDP同比增长7.9%，比一季度增速加快1.8%，是自2007年三季度以来同比增速连续7个季度回落后的首次加速。^注18调查显示，2009年二季度全国企业景气指数为115.9，比一季度回升10.3；企业家信心指数回升至110.2，比一季度提高9.1，总体经济形势回暖。^注19

如表2—1所示，与一季度相比，各行业企业家信心指数均有不同程度的提升。其中，房地产业、制造业企业家信心得到明显改善，分别回升26.7和10.5，工业、住宿和餐饮业分别回升9.8和5.2。^注20

表2—12009年二季度各行业企业家信心指数

经济的回暖也在一定程度上缓解了就业形势，大学生和农民工就业状况都有所好转。教育部高校学生司副司长张浩明表示，截至7月1日，有415万高校毕业生落实了去向，与去年同期相比就业人数增加44万人，高校毕业生就业率达到68%，同比基本持平。^注21这一时期，农民工的就业形势也日趋回稳。

二季度，国家连续出台了多项政策措施继续推进就业，旨在完善和继续推进就业政策。2009年4—6月共有16项就业政策出台，发布机构有国务院、人力资源和社会保障部、发改委、教育部、团中央、财政部等。

二、政策分析

1.功能性就业政策分析

2009年4月至6月底共有16项政策措施出台(见表2—2)，其中功能性就业政策和对象性就业政策之间及其内部存在交叉(见表2—3)。

表2—2 2009年二季度出台的就业政策汇总

续前表

表2—32009年二季度功能性就业政策分类

二季度的功能性就业政策主要集中在市场性就业政策方面，其中关于劳动力供给的有4项，集中在对农民工、农村青年进行职业技能培训，提升就业和创业能力。例如，《关于实施进城青年农民工“订单式”技能培训项目的通知》、《关于进一步规范农村劳动者转移就业技能培训工作的通知》等。有10项涉及劳动力需求，主要是扩大就业渠道、创造就业岗位，如大学生村官、入伍计划、就业见习、三支一扶计划等等，如《关于公布第一批基层社会管理和公共服务岗位目录的通知》、《关于做好2009年高校毕业生三支一扶计划实施工作的通知》、《关于印发三年百万高校毕业生就业见习计划的通知》等。在劳动力需求方面，主要集中在挖掘或刺激对大学生的需求，对增加农民工需求关注较少。另外有6项政策措施涉及劳动力市场运行效率，主要是提供就业服务方面和加强就业信息的发布，提高供需匹配效率和完善的就业服务及就业援助。例如，《关于当前做好高校困难毕业生就业帮扶工作的通知》、《关于开展困难职工家庭高校毕业生“阳光就业行动”的通知》等。

二季度市场性就业政策措施更加关注政策有效实施的条件，如在对农村转移青年培训方面，更加关注培训需求的确定，培训内容和培训结构选择，培训资金的来源、使用以及培训监督等。在培训需求确定方面，强调根据不同群体的特点，分别组织开展实用技能培训、技能提升培训、劳动预备制培训和创业培训；根据企业岗位实际需求开展订单培训，结合产业发展振兴的潜在需求开展定向培训。在培训内容方面，强调在突出实际操作技能训练的同时，适当增加劳动者权益保护、法律知识、城市生活常识、求职技巧等方面的知识培训。在培训监督方面，规定每期培训班开班前10个工作日，以书面形式向当地人力资源社会保障部门提交开班申请报告、培训计划和教学大纲；每期培训班结束5日前提交结业审核申请；定期通过现场测评、设立举报电话、网上投票、电话访谈等方式，重点了解培训效果、培训后就业率以及培训对象满意程度。

涉及战略性就业政策的有6项，关注创业和就业创造，主要是鼓励大学生、农村青年、残疾人创业，提供资金资助和相关的创业服务；为雇佣残疾人的企业提供税收优惠，如《关于开展高校毕业生就业推进行动的通知》、《关于进一步规范农村劳动者转移就业技能培训工作的通知》。

涉及保护性就业政策的有5项，主要是关注社会保障权、残疾人就业机会公平等。为到村任职的高校毕业生建立配套保障制度，如落实生活补贴、社会保险、学费补偿和助学贷款财政代偿，提供基本生活条件等，如《关于进一步做好高等学校残疾人毕业生就业工作的通知》、《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》等。只是尚需关注保护力度，如对农民工及妇女就业的歧视问题关注不足；从根本上限制了劳动力自由流动的户籍制度等并未消除；农民工及农村的社会保障体系尚未完善，对侵害农民工权益的行为缺乏有效的惩戒机制等。

2.对象性就业政策分析

在二季度就业政策措施中，涉及大学生就业的有11项，农民工就业的2项，农村青年就业的2项，残疾人就业的3项(见表2—4)。

表2—42009年二季度对象性就业政策分类

二季度大学生就业政策措施的主要关注点是鼓励高校毕业生到基层从事支教、支农、支医和扶贫工作，到中西部地区就业，到农村基层、中小企业就业和自主创业，应征入伍服义务兵役；积极聘用优秀高校毕业生参与国家重大科研项目；组织离校未就业的高校毕业生参加就业见习；强化对困难家庭高校毕业生、残疾高校毕业生的就业援助；开展就业信息发布及社会保障等就业保护等。给予家庭困难的毕业生求职补贴，给予到城乡基层岗位就业的毕业生相关补贴，给予到中西部和艰苦边远地区县以下农村基层就业以及应征入伍服义务兵役的毕业生学费补偿和助学贷款代偿。

同时，二季度针对大学生的就业政策措施完善了大学生就业的人力资本收益补偿机制，补偿标准，补偿类型，补偿机制(申请、审核、预算下达、补偿的实施)，监督管理等。例如，对应征入伍服义务兵役的高等学校毕业生在校期间缴纳的学费实行补偿；对到基层和西部的大学生给予贷款免除、生活补贴以及报考硕士研究生加分等(详见《应征入伍服义务兵役高等学校毕业生学费补偿国家助学贷款代偿暂行办法》、《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》)。建立了选聘高校毕业生到村任职工作长效机制，如定期选聘制度、岗位培训制度、配套保障制度、跟踪培养制度、正常流动制度、齐抓共管制度。同时完善对离校未就业大学生的管理和就业服务机制，登记管理、跟踪服务、就业政策落实、组织参加就业见习计划等。并且健全对服务期满的三支一扶大学生的就业服务机制，如加大事业单位的吸收力度、报考公务员政策优惠、各项措施支持自主创业、扶持自主择业等。但是，大学生无障碍就业及自由流动的各种限制并未根本消除；对大学生就业能力的关注不足，知识技能与市场需求的脱节，高等教育的供给与市场需求的脱节；对大学生的就业指导关注不够。

针对农民工、农村青年的就业政策措施主要是加强对农民工、农村青年的技能培训，提高农民工的就业和创业能力。如《关于进一步规范农村劳动者转移就业技能培训工作的通知》、《关于实施进城青年农民工“订单式”技能培训项目的通知》。完善技能培训机制，如培训需求、培训内容、培训机构选择、培训资金、培训监督、各机构责任分工等。

针对残疾人的就业政策措施，主要是对吸收残疾人就业的企业实行税收优惠，加强对高校残疾人毕业生的就业服务和就业援助。企业安置残疾人员的，在按照支付给残疾职工工资据实扣除的基础上，可以在计算应纳税所得额时按照支付给残疾职工工资的100%加计扣除，但是，具体环节仍需细化。

三、典型政策解读：大学生就业

由于二季度的政策措施主要是关注大学生就业，因此我们重点分析政府为推进大学生就业所采取的政策措施，即《关于开展高校毕业生就业推进行动的通知》。根据该通知的内容，从供给需求分析、求职补贴、就业服务和就业援助四个方面进行分析。

根据通知可知，目前政府推出的增加大学生需求的途径主要有7项：城乡基层岗位；大学生村官，2008—2012年选聘10万名大学生村官；应征入伍服兵役，《解放军报》6月29日报道，2009年高校应届毕业生人数约610万人，预计将征集12万人入伍；重大科研项目吸收大学生就业；离校未毕业大学生就业见习，预计2009—2011年间组织100万名大学生参加就业见习；三支一扶，即到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作，2009年全国计划招募约2万名高校毕业生到农村地区三支一扶；以及自主创业。

除增加需求外，为引导大学生形成有效供给，很多政策措施还建立了相关的补偿机制，如给予到城乡基层岗位就业的大学生相关补贴；给予大学生村官落实工作生活补贴(工作、生活补贴比照本地乡镇新录用公务员试用期满后工资水平及时发放)、社会保险、学费补偿和助学贷款财政代偿，并提供基本生活条件(工作、食宿、交通、通讯等)；对应征入伍服兵役的大学生给予补偿学费或代偿国家助学贷款本息的金额，但每年补偿代偿额最高不超过6 000元；组织离校未就业大学生就业见习，见习期间由见习单位和地方政府提供基本生活补助；对参加三支一扶的大学生，参照本地乡镇事业单位从高校毕业生中新聘用工作人员试用期满后工资收入水平的标准，确定工作、生活补贴标准，并按月发放，服务期满后还要提供相关就业服务；对自主创业的大学生提供税收、小额贷款、相关培训等。

这些措施能否真正促进大学生就业还有一个先决条件，即供需能否有效匹配，一方面，是否有足够的大学毕业生愿意参加这些计划，如入伍、到城乡基层、三支一扶，到底有多少大学生有效供给？相关补偿能否有效引导大学生？另一方面，到底有多少有效需求的增加？是净增还是存量调整？如大学生入伍计划的12万是2009年征兵的总量还是增量，2009年有多少净需求的增加？

在经济总量不变的情况下，一个群体就业的增加必然会挤占其他群体的就业，对其他就业群体产生影响。因此，促进大学生就业，增加大学生需求的政策措施会不会在促进大学生就业的同时，挤占其他相关群体的就业是值得考虑的，如大学生入伍计划是否会挤占高中毕业生就业？就业见习计划是否会挤占社会其他青年就业人群的就业？除此之外，大学生就业见习计划能不能真正提高大学生的就业能力，解决大学生的就业问题，还是只是减轻当前压力，推迟大学生就业；如何保护就业见习期大学生的正当权益等等都是在政策措施制定时需要仔细斟酌的问题。

从求职补贴角度考虑，给予困难家庭高校毕业生以求职补贴，确实能帮助高校毕业生就业，在某种程度上消除其就业的困难，降低找工作的成本。但是，择业成本的降低，会导致求职的保留工资和工作预期的上升，会为找到“好”工作进行更多的工作搜寻，进而使得其求职时间延长，只是求职时间的延长并不一定能获得更好的工作匹配结果。

Christian Belzil(2001)根据实证研究结果表明，只有微弱的证据显示工作搜寻时间的延长有助于工作匹配质量的改善。^注22尽管实证研究是美国的研究结果，不代表我们现在的政策一定会产生这种效果，但至少在某些方面说明了一些需要考虑的因素，我们希望能够给困难大学生提供帮助，但是有可能会导致我们的大学生失业或者就业的搜寻时间更长。另外一个重要问题就是经济危机时期可能本身就不存在那么多“好”工作。除此之外，求职补贴额度的大小也会影响求职者的工作选择决策，如果补贴额度接近最低工资，能满足基本生活要求，那么很多人可能就会延迟就业时间。

就业服务和就业援助，在二季度政策措施中主要体现在以下三个方面：开展困难职工家庭高校毕业生“阳光就业行动”、“女大学生创业就业行动”和“残疾人毕业生就业援助计划”等专项就业帮扶活动，组织专场招聘、优先推荐岗位、重点组织培训、加强就业创业指导等措施，做好有针对性的帮扶；通过一对一帮扶、专人辅导、岗位推荐等方式，重点针对困难家庭毕业生、残疾人毕业生以及少数民族毕业生等群体开展就业帮扶工作，尽快帮助他们实现就业；各类就业服务机构面向离校未就业高校毕业生开展就业服务活动，加强就业指导，积极提供就业信息，落实相关就业扶持政策。就业服务本身并不能增加就业岗位，只能提高劳动力市场匹配的速度和效率，即帮助在更短的时间内找到更好的工作，但是能不能加快就业的速度，还取决于很多方面的因素，包括就业服务的质量和有效性。

四、结论：问题与展望

综上，2009年二季度就业政策措施从功能角度考虑侧重市场性就业政策，从对象角度考虑侧重大学生。截至7月1日，大学生就业率为68%^注23，可见，相关就业政策还是发挥了积极的作用，但是，作用产生的过程和机制需要进一步的经验研究和理论支持来证明。另外，二季度的政策措施制定更加细化和可操作化，不再是空泛的表述，而是有具体的实施方法和相关支持。但是，如果在政策分析上需要有更明确的结果，仅仅靠理论和引用国外的研究结果，并不能证明在我国所产生的实际效果，将来的任务需要做进一步的调查、分析和解释我们的就业政策，以及可能产生的效果。