2009年四季度中国就业政策解读
杨伟国 陈玉杰
一、背景：经济回升，步入后金融危机时期
国家统计局全国企业景气调查显示，四季度企业家信心指数回升至127.7，比三季度提高7.6，全国企业景气指数为130.6，比三季度回升6.2。注41各行业企业家信心普遍提高，总体经济回升，经济主体的信心增加(见表4—1和表4—2)。
表4—12009年分季度各行业企业景气指数
表4—22009年分季度各行业企业家信心指数
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另外，国家统计局总经济师姚景源在新华社世界问题研究中心召开的“2009年经济形势回顾与2010年经济形势展望”研讨会上指出，我国的GDP 2009年一季度增长6.1%，二季度增长7.9%，三季度增长8.9%，呈明显的逐季回升状态。前三季度平均GDP增长7.7%，全年原定计划目标是经济增长速度保持在8%。
2009年，就业形势总体稳定，城镇新增就业人数稳步回升，进入常态。1—11月，全国城镇新增就业1 013万人，月均92万人。截至10月底，登记的离校未就业的180万毕业生，已实现就业93万人，占51.6%。三季度末，全国农村外出劳动力15 198万人，比去年底增加1 100多万人。1—11月，共帮助146万就业困难人员实现再就业。
尽管经济形势有所好转，但是就业仍然是很突出的重要问题，国家也出台政策继续推进就业。2009年10—12月底共有16项就业政策出台，主要政策发布机构有：国务院、人力资源和社会保障部、国家发展改革委员会、财政部、教育部、农业部、共青团中央等。四季度政策旨在完善和继续推进促进就业，政策更侧重市场性就业政策和保护性就业政策。政策重心从直接的刺激转向制度、机制的建立和完善，规范劳动力市场。
二、政策分析：四季度就业政策分类分析
2009年10月至12月底共有16项就业政策措施出台，其中功能性就业政策和对象性就业政策之间及其各自内部存在交叉，详细分类见表4—3。四季度的就业政策主要侧重于市场性就业政策和保护性就业政策。
表4—32009年四季度出台的就业政策汇总
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1.功能性就业政策分析
在战略性就业政策方面，四季度主要关注创业和就业创造，包括鼓励服务外包行业发展、提供青年创业小额贷款、建立创业投资基金。在市场性就业政策的劳动力供给方面主要是农民培训和特殊人才培养；劳动力需求方面主要是针对高校毕业生就业；劳动力市场方面包括公共就业服务体系建设、建立失业动态监测机制、开展联合招聘月促进就业等。保护性就业政策依然是关注社会保障权利以及劳动关系的和谐发展，包括城镇职工基本养老保险关系转移接续、企业年金管理、职工福利费财务管理、劳动人事争议调解等(见表4—4)。
表4—42009年四季度功能性就业政策分类
战略性就业政策关注就业创造和创业，在就业创造方面采取措施促进服务外包产业发展，如《关于加快服务外包产业发展促进高校毕业生就业的若干意见》(人社部发[2009]123号)；在创业方面，主要是建立创业投资基金、提供资金资助和相关的创业服务，政策逐步深化和细化，支持创业的方式也更加多元化，如《关于实施新兴产业创投计划、开展产业技术研究与开发资金参股设立创业投资基金试点工作的通知》(发改高技[2009]2743号)、《关于共同实施“青年小额贷款项目”的通知》(中青联发[2009]30号)。
商务部副部长马秀红指出，“当前以现代服务业转移为主要特征的新一轮世界产业结构调整方兴未艾。预计2010年全球国际服务外包市场规模将超过6 000亿美元。全球《财富》1 000强中95%的企业已制定业务外包计划。在金融危机的冲击下，越来越多的跨国公司和金融机构为降低成本，将把更多的业务外包给低成本国家和地区，为中国积极承接国际服务外包业务提供了难得的机遇。”注42《关于加快服务外包产业发展促进高校毕业生就业的若干意见》指出，要建立以企业行业为主体，培训机构积极参与，学校教育与企业培训紧密结合的人才培养体系。在5年内培养和培训120万服务外包人才，新增125万人就业(包括100万高校毕业生)，2013年实现承接国际服务外包业务300亿美元。给予培训机构或个人以财政支持，每录用1名大专以上学历员工并签订1年期以上劳动合同的，给予企业不超过每人4 500元的培训支持；服务外包业务人才(大专以上学历)的培训机构，在符合条件的情况下给予每人不超过500元的培训支持。在引进服务外包人才方面，享受入境、子女入学、户口迁移、家属就业等方面的优惠政策；吸纳服务外包人才就业的企业享受社会保险补贴、职业培训补贴或职业技能鉴定补贴等。
在市场性就业政策中的劳动力需求方面主要是促进服务外包产业发展，拉动需求，间接创造就业岗位。劳动力供给方面主要是加强农民技能培训、提升就业能力和特殊人才培养，如《关于印发农村劳动力转移培训阳光工程分类培训规范(部分)的通知》、《关于公布新型农民培训工作联系点名单的通知》、《关于批准有关高等学校建设第三批国家集成电路人才培养基地的通知》等。其中《关于印发农村劳动力转移培训阳光工程分类培训规范(部分)的通知》对培训课程、培训对象、培训目标、培训环节内容及学时分配、知识与技能要求、培训实施与考核(培训方式、培训时间、培训教材)等做出了明确的规定。劳动力市场方面主要是提供就业服务，加强就业信息发布，如《关于进一步加强公共就业服务体系建设的指导意见》、《关于做好失业动态监测工作有关问题的通知》、《关于举办2009年全国高校毕业生就业指导中心联合招聘月的通知》等。
在保护性就业政策方面，保护范围逐步扩大，集中在扩展社会保障权利及相关就业权益方面，如《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》、《关于企业年金基金管理信息报告有关问题的通知》、《关于企业加强职工福利费财务管理的通知》、《关于加强劳动人事争议调解工作的意见》等。其中，《关于企业加强职工福利费财务管理的通知》规定，企业为职工提供的交通、住房、通讯待遇，若已经实行货币化改革，按月按标准发放或支付的住房补贴、交通补贴或者车改补贴、通讯补贴，应当纳入职工工资总额，不再纳入职工福利费管理；尚未实行货币化改革的，企业发生的相关支出作为职工福利费管理，但根据国家有关企业住房制度改革政策的统一规定，不得再为职工购建住房。企业给职工发放的节日补助、未统一供餐而按月发放的午餐费补贴，应当纳入工资总额管理。这种福利财务制度改革会使得个人所得税的纳税基数上升，与之前相比会造成实际收入的下降。实际收入下降可能会从替代效应和收入效应两方面影响职工的工作时间和工作投入。
2.对象性就业政策分析
四季度对象性就业政策主要是关注大学生、农民工、青年、城镇失业人员和残疾人(见表4—5)。
表4—52009年四季度对象性就业政策分类
三、典型政策解读：养老保险
四季度，由于保护性就业政策比较多，城镇职工基本养老保险转移接续比较有特色且很重要，因此我们重点分析人力资源和社会保障部、财政部两部门联合出台的，为提高养老保险的统筹层次，促进劳动力流动的政策，即《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》。主要从基本内容和政策评估设计两个角度进行分析。
我国基本养老保险采用的是个人账户与地区统筹相结合的管理模式。个人工作时与用人单位共同缴纳基本养老保险费，退休后获得基本养老保险金。个人缴费记入个人账户，用人单位缴费记入地区统筹基金。1999年7月26日发布的《关于严格执行职工基本养老保险个人账户转移政策的通知》明确提出：“职工跨统筹地区流动时，除转移基本养老保险关系和个人账户档案外……转移职工个人账户基金。”也就是说，社会统筹的部分是不可转移、不能带走的，由单位缴费形成的统筹基金也是劳动者个人“工资”的一部分，如果劳动者在不同地区之间发生流动，那么他就要承担统筹部分不能转移所造成的损失。养老金的不可转移影响了效率最大化的实现(Stuart Dorsey，1995)。注43
我国属地化的养老保险制度在一定程度上阻碍了劳动力的流动，损害了流动人口的社会保障权益，同时，这种不可转移性也是造成农民工不愿参保或者退保的重要原因(董克用等，2008；杨宜勇等，2009)。注44但是，劳动力流动本身所带来的收入的回流、知识和技术的转移会使流入地、流出地和劳动者本身达到一种三赢的局面(Holzmann，Robert，and Rainer Münz，2004)注45，劳动力流动本身能促进劳动力资源的优化配置，提高劳动力资源匹配的效率。建立全国统一的劳动力市场必须消除劳动力流动的制度性障碍，切实保护劳动者的权益，因此，养老保险的转移接续政策出台有非常重要的意义。
该政策的适用对象为参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，包括农民工。参保人员达到基本养老保险待遇领取条件的，在各地的参保缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续。在资金转移方面，1998年1月1日前按个人缴费累计本息计算转移，即不计算单位缴费划入个人账户的资金，1998年1月1日后按计入个人账户的全部储存额计算转移。单位缴费从1998年1月1日起计算转移，以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移，参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移。在待遇领取地方面，如果最后的参保地与户籍所在地一致，则在户籍地领取；户籍所在地与最后参保地不一致时，如果在最后参保地参保满10年，则在最后参保地领取；若在最后参保地参保不满10年，依次向前推至满10年的参保地办理待遇领取手续；各地参保都不满10年，则在户籍所在地办理待遇领取手续。养老金的计发以本人各年度缴费工资、缴费年限和待遇领取地对应的各年度在岗职工平均工资来计算。
为解决农民工流动性问题，政策规定在农民工中断就业或返乡没有继续缴费时，原参保地社保经办机构保留其基本养老保险关系，保存其全部参保缴费记录及个人账户，且个人账户储存额继续按规定计息。在其返回城镇就业并继续参保缴费时，无论其回到原参保地就业还是到其他城镇就业，均按前述规定累计计算其缴费年限，合并计算其个人账户储存额，符合待遇领取条件的，与城镇职工同样享受基本养老保险待遇。若不再返回城镇就业，则其在城镇参保缴费记录及个人账户全部有效，并根据农民工的实际情况，或在其达到规定领取条件时享受城镇职工基本养老保险待遇，或转入新型农村社会养老保险。
但是，在该政策实施之前，深圳出现了近2万人的退保事件，创单日退保最高纪录。当前退保的人主要有三类，一是户口在农村的农民工；二是刚工作不久的年轻人，该类人占多数；三是年纪比较大，一般是50多岁，觉得就算是继续转移缴费也无法享受退休待遇，所以退保。注46对于这种大规模的、在政策实施之前的退保事件，我们认为，主要存在以下四点原因，一是政策宣传不到位，从颁布到实施之间的缓冲期较短，对政策的误解较多；二是退保者对转保流程过于复杂的担忧，以及对将来工作地点和时间的不确定性预期；三是缺乏对社会保障的认识和对政府机构的信任，没有意识到老有所养的重要性，偏向短期利益，长期预期不足；四是激励机制本身设计的问题，在收入水平低、收入不确定性大、当前家庭急需用钱的情况下，长期才能获益的养老保险可能并没有满足这些退保人员当前最迫切的需求，但是这种事件的发生，也在提醒我们在看待政策时应更为谨慎和客观。
整体上看，养老保险转移接续政策的出台具有十分重要的意义。首先，与原来仅能转个人账户累计额相比，该暂行办法进一步打破了地区分割、城乡分割的壁垒，突破了户籍限制，降低了劳动力的流动成本，在一定程度上能促进劳动力跨区域流动，促进劳动力资源的优化配置。其次，有利于维护参保人员特别是广大农民工的养老保险权益，降低年老后无保障的风险，使其退休后能过上有尊严的生活，在一定程度上能起到维持社会稳定的作用。而且，养老保险跨省的转移接续也有利于刺激养老保险的参与率，进一步扩大养老保险制度的覆盖范围，进而提高社会保障的抗风险能力。事实上，社会安全网覆盖面狭小，也是城乡储蓄率居高不下、心存消费余悸和内需难以启动的原因之一。最后，跨省转移政策的出台也有利于完善社会保障体系。
但是，政策本身还存在一些不明确的问题。首先，在某地缴费满10年，对于大多数流动性较强的农民工来说，其在某一地可能待不到10年，这些人最后还是要回户籍地领取养老保险待遇。其次，养老保险金的发放以社会平均工资为基础，基本养老金由个人账户养老金和基础养老金组成。注47指数化月平均缴费工资的计算在很大程度上受当地在岗职工月平均工资的影响。在我国，由于各地经济发展水平不一，导致社会平均工资差异很大，这就使得养老保险权益的享受受各地经济发展水平的影响，很可能造成一种趋富现象。另外，在个人账户转移方面，由于之前各统筹地区的账户资金投资制度不统一，收益率不一致，做实没做实的差异性很大(个人账户的空账)，也会导致在个人账户转移过程中出现受益或受损的现象。除此之外，养老保险的跨省转移接续势必会加大社保部门的工作量，造成管理成本的增加。
四、2009年全年就业政策分类分析
2009年一季度，全球金融危机导致劳动力需求下降，农民工、大学生、城镇失业人员就业问题突出，就业形势严峻，我国政府出台了多项政策措施以缓解就业压力。一季度就业政策，涉及就业领域的各个方面，偏向于减轻企业负担，稳定就业，刺激需求。鼓励创业和就业创造，提供税收优惠和小额担保贷款；直接创造岗位需求，鼓励大学生入伍、到基层、到西部就业；提供就业技能培训，增强就业能力，减少结构性失业；完善就业服务，加强就业信息发布，推进中介组织发展，为劳动者创造良好的就业氛围，减少摩擦性失业等等。通过一系列的宏观经济刺激方案和劳动力市场政策，二季度的经济形势较一季度有所回暖，企业家信心指数、企业景气指数都有所上升。由于适逢大学生就业高峰期，二季度的政策重点关注了大学生就业，通过各种途径挖掘对大学生的需求，在劳动力供给方面侧重对农民工和农村青年的技能培训。与一季度相比，二季度的政策更加侧重市场性就业政策，政策制定更加细致入微。在经历了前两季度的经济逐步回暖之后，三季度经济持续回升、经济主体信心增加，就业形势有所好转。就业政策方面，在经过前两季直接刺激劳动力需求、加强技能培训、改善劳动力供给质量后，三季度的政策从直接创造需求、提供就业信息等服务改为支持中小企业发展、支持创业等更为根本的就业创造，以及为劳动者提供更加完善的社会保障权益。在四季度经济继续回升向好、社会预期转好、通胀预期出现、宏观调控政策呈现调整迹象，经济步入后金融危机时期，就业形势总体稳定，呈现止滑回升态势。就业政策重心也从直接的刺激转向制度、机制的建立和完善，规范劳动力市场。
面对金融危机的宏观经济大背景，在功能性就业政策方面，2009年全年共出台了战略性就业政策22项，主要关注创业和就业创造，鼓励大学生、农村青年、残疾人、妇女创业，提供资金资助、相关优惠和创业服务；促进中小企业和服务外包行业发展；建立创业投资基金；减轻企业负担，包括缓缴五项社会保险费，降低四项社会保险费率，给予社会保险补贴和岗位补贴等(见表4—6)。保护性就业政策25项，主要关注社会保障权(包括医疗保险、生育保险、新型农村合作医疗、养老保险关系转移接续等)，就业机会的公平和劳动关系的协调等。市场性就业政策中劳动力供给方面的政策19项，主要是实施特殊培训计划，针对农民工、农村青年、困难企业职工、失业人员、新成长劳动力、退役士兵等提供职业技能培训，提升就业和创业能力。劳动力需求方面的政策20项，主要是扩大就业渠道、创造就业岗位，如大学生村官、入伍计划、就业见习、三支一扶计划等；促进中小企业和服务外包产业发展，创造就业岗位。劳动力市场方面的政策14项，主要是提供就业服务，建立公共就业服务体系，加强就业信息发布等。
表4—62009年功能性就业政策分类
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在对象性就业政策方面，2009年全年出台的关于大学生就业的政策有30项，主要是推动产业发展，积极扩大需求(包括村官、基层、中西部、入伍、参加科研项目、就业见习等)，强化就业服务和就业援助等；关于农民工就业的政策共有17项，主要是加强职业技能培训，提高就业能力，维护农民工权益和开展就业服务；关于农村青年就业的政策共有14项，包括开展就业和创业技能培训，法律维权知识等培训，实施创业激励和提供就业信息服务；关于妇女就业的政策有5项，主要是加强法规宣传，维护妇女就业权益，提供就业信息和岗位培训，对妇女创业给予小额担保贷款和财政贴息；关于城镇失业人员就业的政策共有5项，主要是开展就业技能培训、延长失业人员再就业税收优惠，开展城镇失业人员动态监测等；关于残疾人就业的政策有6项，主要是拓宽就业渠道，加强就业援助和就业服务，为雇佣残疾人的企业提供税收优惠，开展残疾人就业服务机构就业服务人员情况登记等(见表4—7)。
表4—72009年对象性就业政策分类
总体来说，在宏观经济形式不甚乐观，就业压力巨大的情况下，2009年就业政策效果显著。城镇新增就业人数稳步回升，进入常态；企业岗位流失止住下滑趋势，幅度收窄；高校毕业生、农民工和就业困难人员三大群体就业基本稳定。1—9月，全国有2 572万人次享受到各项就业政策，使用就业资金318亿元。1—10月，各地采取“五缓四减三补贴”组合政策共为160万户企业减轻负担和增加补贴338.5亿元，涉及职工6 000多万人。
五、结论：问题与展望
从以上分析可知，2009年四季度经济回升向好、社会预期转好、通胀预期出现、宏观调控政策呈现调整迹象，步入后金融危机时期，共有16项就业政策出台，旨在完善和继续推进促进就业，政策更侧重市场性就业政策和保护性就业政策。就业政策重心从直接的刺激转向制度、机制的建立和完善，规范劳动力市场。在对四季度就业政策进行分析的过程中缺乏数据支撑，仅做出了理论分析和政策评估设计。