2009年三季度中国就业政策解读
杨伟国 陈玉杰
一、背景：经济回升，经济主体信心增加与政策强化
国家统计局全国企业景气调查显示，三季度企业家信心指数回升至120.1，比二季度提高9.9，全国企业景气指数为124.4，比二季度回升8.5。各行业企业家信心普遍提高，各行业企业景气程度也连续两个季度在景气区间上升。注27总体经济回升，经济主体的信心增加(见表3—5)。
表3—32009年二季度、三季度各行业企业家信心指数与企业景气指数对比
经济回升，使得居民对就业状况的预期略见好转，中国人民银行公布的《2009年三季度全国城镇储户问卷调查综述》显示，2009年三季度，有41.0%的居民认为当前“就业形势严峻，就业难”，比上季度下降4.4个百分点，但比例依然较高；认为“就业形势较好，就业容易”的居民占9.1%，比上季度提高1.4个百分点。居民对下季度就业形势预期继续好转，就业预期指数为50.9%，比上季度上升2.7个百分点。注28
尽管经济形势有所好转，但是就业仍然是很突出的重要问题，国家也出台政策继续推进就业。2009年7—9月底共有8项就业政策出台，主要政策发布机构包括：国务院、人力资源和社会保障部、国家发展和改革委员会、财政部、全国妇联等。由于2009年前两季就业政策实施效果明显，三季度政策旨在完善和继续促进就业。在前两个季度的基础上，三季度的就业政策更侧重战略性就业政策和保护性就业政策。
二、政策分析：三季度就业政策分类分析
在经历了前两季度的经济逐步回暖之后，三季度经济持续回升、经济主体信心增加，就业形势有所好转，但是依然很严峻。就业政策方面，在经过前两个季度直接刺激劳动力需求、加强技能培训、改善劳动力供给质量之后，三季度的政策从直接创造需求、提供就业信息等服务改为支持中小企业发展、支持创业等间接也更为根本的就业创造，以及为劳动者提供更加完善的社会保障权益。在战略性就业政策方面体现为完善小额担保贷款，支持妇女创业和鼓励中小企业发展，刺激就业，在保护性就业方面表现为社会保障权利的完善，在市场性政策方面主要是建立建筑行业农民工培训示范基地，进一步加强对农民工技能的培训。
1.功能性就业政策分析
2009年7月至9月底共有8项就业政策措施出台，其中功能性就业政策和对象性就业政策之间及其各自内部存在交叉(见表3—4)，详细分类见表3—5。
表3—42009年三季度功能性就业政策分类
表3—52009年三季度出台的就业政策汇总
在功能性就业政策方面，三季度就业政策主要是战略性就业政策和保护性就业政策。在战略性就业政策方面主要关注创业和就业创造，如《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(国发［2009］36号)、《关于完善小额担保贷款财政贴息政策推动妇女创业就业工作的通知》(财金[2009]72号)。
十七大报告指出，要促进个体私营经济和中小企业的发展。中小企业的发展对解决就业问题十分关键，中小企业是吸纳就业的主力军，其发展能创造岗位需求，吸纳更多的劳动力就业，美国中小企业的雇佣员工数量约占其就业总人口的八成。注29从企业拥有量看，发达国家一般每千人平均有50个企业，如日本1.25亿人口，有660万个企业，每千人平均接近53个企业，80%的劳动力在中小企业就业。但是由于中小企业的风险承担能力不强，政策支持力度不大、资金市场限制等各方面原因，使得其受金融危机的影响较深，进而导致其用人需求受到抑制。从这个角度来说，为实现促进就业增长的目标，从长远看就必须关注中小企业的发展。《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》中提出，要营造有利于中小企业发展的良好环境，缓解中小企业的融资困难，加大对中小企业的财税扶持力度，加快中小企业的技术进步和结构调整，努力改进对中小企业的服务，提高中小企业的经营管理水平等，从各个环节支持鼓励中小企业的发展，以中小企业的健康、繁荣发展带来就业的增加、经济的增长。
党的十七大还明确提出，要实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业，把鼓励创业、支持创业摆到就业工作更加突出的位置。由于创业是最直接、最积极的就业方式，其表现为劳动者主动与资本结合，而且还能再为资本雇佣合适的工人，因此，创业能在实现劳动者本身就业的同时，创造更多的就业机会，带来群体性的就业增长。创业是推动就业增加、经济发展的内生动力。创业活动能推动创新和技术进步，是科技成果向生产力转化的有效途径，从根本上促进了经济的内生可持续增长，成为经济增长的动力。较高的企业创建率与较高的就业水平正相关，根据国家工商行政管理总局的资料，2007年上半年，我国私营企业总数达到520.5万家，吸纳就业6 927.5万人；个体工商户达到2 621.4万家，吸纳就业5 309万人。私营企业和个体工商户的平均就业规模分别是13.31人和2.03人。改革开放以来特别是20世纪90年代后期以来，中国就业的扩大在相当程度上是通过各种政策鼓励自主创业和自谋职业实现的。2007年《全球创业观察报告》指出，我国2007年总体创业活动率为16.5%左右，即每百名18～64岁的中国成年人中，约有16.5人到创办时间不超过三年半的新创企业中工作。注30因此，把鼓励创业、支持创业摆到就业工作更加突出的位置，是在认识客观规律、总结以往经验的基础上提出来的。2009年一季度，面临当时严峻的就业形势，国家出台了多项促进创业的政策措施，如《国务院关于做好当前经济形势下就业工作的通知》、《关于深化实施“中国青年创业小额贷款项目”的通知》、《共青团“青年就业创业见习基地”实施细则(试行)》、《关于实施农村青年创业小额贷款的指导意见》等。而三季度又在以往政策措施的基础上，考虑到妇女在劳动力市场中的弱势地位，鼓励妇女创业，出台了《关于完善小额担保贷款财政贴息政策推动妇女创业就业工作的通知》，政策逐步深化和细致化。
在市场性就业政策方面，三季度的重点仍然在劳动力需求和劳动力供给两个方面。劳动力需求方面主要是促进中小企业发展，拉动需求，间接创造就业岗位，如《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》。劳动力供给方面主要是加强职业技能培训，提高农民工及农村青年的就业能力，如《关于做好建筑业农民工技能培训示范工程工作的通知》。我国的劳动力供给存在两大问题，即供给总量过剩和供给结构失衡，对劳动者进行技能培训，提高劳动能力是解决结构失衡的重要方法。从2009年一季度起，政府就出台了很多关于技能培训的政策措施，如《国务院关于做好当前经济形势下就业工作的通知》、《关于实施特别职业培训计划的通知》、《关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》、《关于大力开展共青团农村青年春季培训行动的通知》等，二季度出台的《关于实施进城青年农民工“订单式”技能培训项目的通知》、《关于进一步规范农村劳动者转移就业技能培训工作的通知》等。而三季度在以往的基础上将政策进一步深化，聚焦在建筑行业，大多数的农村转移劳动力都是在建筑行业工作，因此对建筑行业农民工的培训至关重要。《关于做好建筑业农民工技能培训示范工程工作的通知》对培训的项目申报、组织和管理、考核的验收和鉴定、鉴定补贴、监督检查等做出了明确的规定。规定施工总承包企业或劳务企业负责组织实施，培训机构负责提供培训服务，职业技能鉴定机构负责对参加培训的农民工进行鉴定，政府对培训后考核合格的农民工给予培训补贴，并对通过初次技能鉴定取得职业资格证书的给予鉴定补贴。
在保护性就业政策方面，保护范围逐步扩大，集中在扩展社会保障权利及相关就业权益方面，出台了一系列促进社会保障权益的政策措施，如《关于进一步加强基本医疗保险基金管理的指导意见》、《关于开展城镇居民基本医疗保险门诊统筹的指导意见》、《社会保险业务档案管理规定(试行)》、《关于妥善解决城镇居民生育医疗费用的通知》、《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》等。
2.对象性就业政策分析
从对象性就业政策角度考虑，紧跟经济形势的发展状况，2009年一季度涉及的对象较广，如大学生、农民工、农村青年、妇女、城镇失业人员、复转军人等。二季度由于面临大学生就业的高潮，所以政策侧重在大学生就业，还包括农民工就业。三季度则主要侧重妇女和农民工，鼓励妇女创业，为其提供小额担保贷款和财政贴息，以及加强建筑行业农民工培训，提高其就业能力(见表3—6)。
表3—62009年三季度对象性就业政策分类
三、典型政策解读：妇女就业
三季度，妇女创业问题比较有特色且很重要，因此我们重点分析为推动妇女创业的小额担保贷款和财政贴息政策，即《关于完善小额担保贷款财政贴息政策推动妇女创业就业工作的通知》，从基本内容和政策评估设计进行分析，对比分析台湾妇女贷款政策。
随着经济的发展和妇女地位的提高，世界各地妇女企业家的数量都大幅增加。Alma M.Garcia(1995)发现，美国妇女创办企业的比例从5%上升到30%，1977—1987年，妇女创办企业的收入增加了310亿美元，同期男性创办企业损失80亿美元。1992年，妇女创办企业所提供的工作岗位数量大于《财富》500强企业所提供的岗位数量。注31
但是，妇女在创业的过程中也存在不少的问题，如资金、经营管理、人才等。研究表明，初始资本对女性就业和创业的影响很大。Buttner，E.H.and Rosen，B.(1989)认为，影响女性创业能否成功的一个重要因素是资金的获取能力。注32女性和男性在获得创业初始资本方面有显著的差异。Cater and Rosa(1998)研究发现，企业创建过程中男性获得的资本比女性要多。这种差异使得女性在创业初期处于一种很不利的地位，这也成为抑制企业发展的一个因素。Cater and Rosa(1998)发现，25岁以下的创业者所能获得的创业初始资金很少。注33Muriel Orhan(2001)研究也得出女性在创业资金的获得上受到了歧视。注34
因此，在初始资金的获取上给予女性创业者以援助，能刺激女性的创业热情，在一定程度上增加妇女创业人数。《关于完善小额担保贷款财政贴息政策推动妇女创业就业工作的通知》从申请条件、贷款流程、贷款发放、资金来源等方面做出了规定，以最大限度发挥各部门的优势，促进妇女创业。
贷款的申请条件由各省、直辖市财政部门，人力资源和社会保障部门，中国人民银行分支机构，妇联组织共同确定。城镇妇女可以自行选择向人力资源和社会保障部门或妇联组织申请，农村妇女按照自愿原则向当地妇联组织申请，经人力资源和社会保障部审核通过妇联提交经办担保机构和金融机构审核。妇联组织进行农村妇女申请小额担保贷款登记服务，协助经办担保机构和金融机构做好个人资信评估、贷款发放和回收工作，切实防范和控制贷款风险。各级财政给予妇联经费保障，对基础管理工作扎实、贷款管理工作尽职、小额担保推荐贷款回收率高的妇联组织，纳入现行小额担保贷款奖励机制，奖励资金用于地方各级妇联组织的工作经费。各省、自治区、直辖市以及地级以上市都要建立小额担保贷款担保基金，所需资金主要由同级财政筹集，专户存储于同级财政部门制定的商业银行，封闭运行，专项用于小额担保贷款。东部七省市(北京、上海、山东、江苏、浙江、福建、广东)，所需的妇女个人微利项目小额担保贷款贴息资金，由地方财政预算安排，其他省(区、市)所需贴息资金由中央财政预算安排。
从该通知的内容来看，申请条件各省分别确定，有可能会造成省际差异，进而导致妇女创业资源的省际不平衡。四部门共同确定贷款申请条件，会导致部门的利益博弈问题。可根据申请人的年龄、家庭收入情况等确定合适的申请条件。贷款额度标准不够明确，仅规定了最高贷款额度，应根据创立企业的类型、个人的还贷能力、创立企业的预期盈利能力等分为不同的档次。再则，贷款发放的一次性，有可能提高呆账坏账比率，应根据新创企业的经营状况分期发放贷款。对于经营不善、面临亏损的企业能及时减少或停止贷款，及时、最大限度减少呆坏账发生的可能性。
如果对该政策进行评估，至少要获取三方面的信息，即创业女性的个人信息、所创企业的信息及与贷款相关的信息，创业女性的个人信息包括：年龄，受教育程度，家庭收入状况，家庭成员情况(成员的个数、家庭成员是否有创业经历)，相关的个人性格特征，创业的动机等；所创企业的信息包括：企业所属行业、规模、能吸纳的就业人数、年营业收入、年利润等；与贷款相关的信息包括：贷款的申请流程、申请方式、申请额度、贷款期限、贷款利率、贷款偿还比例、贷款使用情况等。这些信息可以通过两种途径获得，一是深度访谈，二是调查问卷。深度访谈的对象包括正在筹备创业或寻求创业资本的女性以及已经成功创立企业的女性。访谈的问题主要集中在企业创立阶段的资金方面，包括：创业的动机、创立企业所属行业、所获支持和咨询机会、创业机会、申请政府资金资助项目的相关经历、创立企业的预期前景、希望贷款的额度以及预期的资金使用方式等。调查问卷主要发放给提供贷款资金的银行金融机构，以获得相关贷款金额、年限、偿还额度、坏账比例、财政贴息额度等信息。
在评估过程中还需要建立一系列的指标，通过指标来反映政策效果。测量指标可以包括以下方面：政策知晓程度、贷款申请人数、获得贷款人数、贷款资金的来源(哪个银行或金融机构)、平均贷款额度、平均贷款年限、贷款呆坏账比率、贷款资金去向(追踪调查企业贷款资金的使用方式)、年度总贷款资金预算、年度总贷款资金预算使用情况、年度财政贴息总额、创业企业平均年度营业收入/年度利润、创业企业平均吸纳的劳动力数量、单位创业贷款收益率等。
台湾的妇女创业贷款政策相对完善，这里简要介绍四项妇女贷款政策：微型企业创业贷款、青年创业贷款、创业凤凰——妇女小额贷款计划、特殊境遇妇女创业贷款补助办法。
微型企业创业贷款的服务对象是45~60岁的女性，且所创企业未超过一年或申请时正在登记办理微型企业手续。贷款额度不超过100万台币，且要分期申请，贷款期限最长7年(含宽限期1年)，贷款利率为固定年息3%。在给予资金援助的同时，该计划还提供相关服务，包括贷款前的辅导(融资咨询、技能培训)和贷款后的辅导(营运资金、使创业具体可行)等。
青年创业贷款的贷款对象是20~45岁的妇女。贷款额度分为三种标准：每人每次最高新台币400万元，无担保贷款最高100万元；同一企业贷款最高新台币1 200万元，无担保不得超过300万元；经中小企业创新育成中心辅导培训的创业青年，每人每次最高贷款额度不受前项限制，无担保最高为150万元。担保贷款期限10年，担保品耐用年限不及10年者，以实际耐用年限为担保年限；无担保贷款期限为6年。贷款利率按邮政储金两年期定期储金机动利率加年息1.45%计息。
创业凤凰——妇女小额贷款计划的贷款对象是20~65岁的妇女，曾参与创业技能培训、研习课程或创业咨询辅导的，有创业潜力或创业未满一年的。贷款额度不超过50万台币，贷款期限最长7年(含宽限期1年)，贷款利率按邮政储金2年期定期储金机动利率加年息0.575%计息，自行负担信用保证0.5厘保证手续费。另外，该计划还建立信用保证机制，即银行提供贷款资金，劳委会就业安定基金和中小企业信用保证基金各提5 000万元作为保证金专款，提供九成五保证，免担保人。该计划提供的服务主要有全程创业陪伴辅导(派创业顾问、办理创业咨询座谈、经营管理系列课程等)，创业技能培训，相关配套措施(互助社群、协助建立商品行销网络，提供托儿或托老服务)等。
特殊境遇妇女创业贷款补助办法的贷款对象是20~65岁的妇女，申贷了以上三个计划中的任一个，均可向本计划申请利息补贴。其中特殊境遇妇女是指家庭人均收入低于当年政府公布的最低生活费的2.5倍或者台湾平均每人每月消费支出的1.5倍，并具有以下四种情形之一者：夫死亡或失踪6个月以上；因夫恶意遗弃或不堪同居虐待，经判决离婚或协议离婚者；独自抚养18岁以下非婚生子女或因离婚、丧偶而独自抚养18岁以下子女，无工作能力或有工作能力却遭遇重大伤病，或照顾6岁以下子女不能工作者；夫处1年以上徒刑或丧失人身自由1年以上，且在执行中的。特殊境遇妇女的身份需每年鉴定。该计划的补贴额度以100万台币贷款额度为限，申贷者前3年不需负担利息、第4年起负担利息1.5%。补贴期限最长为6年。
通过对台湾妇女贷款政策的分析，我们看到其针对不同对象制定了不同的贷款政策，针对不同的情况确定了不同的贷款额度，且贷款服务长期化、多样化，不仅提供资金，还包括创业全程陪伴服务，贷款前辅导(融资咨询、技能培训)和贷款后辅导(营运资金、使创业具体可行)等，这些都值得我们借鉴，妇女的创业问题十分复杂，不能一刀切，必须把握每个妇女小群体的特殊偏好和利益需求，针对其需求提供不同的支持和服务。
四、结论：问题与展望
从以上分析可知，2009年三季度就业政策侧重战略性就业政策和保护性就业政策，政策关注点是创业和就业创造以及劳动者的社会保障权利，政策由直接创造需求、提供就业信息等服务改为支持中小企业发展、支持创业等间接性，也更为根本的就业创造，以及为劳动者提供更加完善的社会保障权益。另外，三季度的政策措施制定更加细化和有针对性，不再是空泛的表述，有具体的实施方法和相关支持。