三

循着上述两个理论维度，本研究在原有基层民主研究成果的基础上，系统梳理基层民主发展与政治法律之间的制度构建、基层民主发展与经济发展之间的逻辑关联以及基层民主发展与社会文化条件的内在联系等研究路径，认为基层民主带有较强的规划性变迁色彩和国家建构的特点，基层民主的实践经验来自基层群众和基层社会，但是作为一项国家制度形态的基层民主，更多地带有权利授权的特征。在基层社会管理方面实现可控式放权改革，从最开始的经济体制改革，到基层政治体制改革，都体现了国家的授权主体作用。比如：农村村民自治之所以能够迅速展开，与当初国家进行政社分开，建立基层政权的政策有关，与《中华人民共和国村民委员会组织法》的施行有关。与一般的行政授权不同，基层民主所涉及的民主权利得到法律的确认，并逐步形成比较完善的法律体系，以保障基层民众的民主权利。1987年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》第一次从法律上规定村民委员会成员由村民选举产生，村民因此获得选举权。1980年我国重新颁布《城市居民委员会组织条例》，除了保留原有的居民建议权以外，很重要的变化就是增加了选举权。1986年和1995年，全国人大常委会就完善县乡人大选举，充分保障广大选民的选举权做了详细规定。随着社会主义市场经济发展和企事业单位改革，工作场所的民主要求日益活跃，国家法律法规对此做出了相应的回应，明确了员工的参与权。改革开放以来，城乡基层政府的公共管理活动日益深入地渗透到民众的实际生活中，民众对参与基层公共管理事务的要求日趋强烈。国家自2000年以来颁布了一系列法规，要求政务公开，赋予广大公民知情权、参与权和监督权。中国基层民主发展是在国家主导之下有计划和有步骤地把民主权利带入生活，这也正是中国基层民主之所以能够低起点、高标准和快速度发展的原因。

权利授予并不代表权利的真正享有，只是代表一种资格。权利的实现离不开权利的主张。在统一的权利授予大背景下，基层民主也在一定程度上日益凸显其自主性，相应地影响着国家对于基层民主的建构，尤其是现代国家从民族国家向民主国家过渡过程中，公民权利成为国家建设的重点，基于公民权利之上的基层民主发展将带有更多的自主性，突出表现为基层群众的权利意识增强、行动能力增强，倾向于更加积极地主张自己的权利，包括知情权、参与权、决策权、监督权等。在权利主张的方式上，基层群众也有多样化的选择。除了制度化的村委会选举、居委会选举、县乡人大选举、工会维权、城乡公共事务听证等方式外，也出现了非制度化的群体性事件、集体行动或者其他方式。从整体的权利主张态势看，制度化的权利主张是主体，已经成为广大基层群众参与公共事务和公益事业的重要途径，并在发展过程中努力探索基层民主的有效实现方式。非制度化的权利主张时常出现在一些焦点事件中，影响基层社会的稳定，不过，也对制度化权利主张形成一定的压力，助推制度创新。可以预见的是，在未来基层社会，伴随“权利时代”的来临，民众的权利主张将越来越多，越来越频繁，越来越具有挑战性。

为了因应基层民众的权利主张，国家在权利授予的同时也逐步为基层民主权利主张提供多种多样的保障。首先是法律保障。作为整个权利保障的核心，在数十年的法律建设中，建立和健全了基层民主的法律保障体系，从基本的法律到具体的条例，从原则性法律到程序性法律，从中央的规定到地方的实施办法，逐步将基层民主纳入到法制化的轨道，增加民主权利的法律效力，也在一定程度上规范了基层群众的权利主张。其次是组织保障。民主权利的实现不能没有一定的组织形式，为此，在基层民主发展中，村委会、居委会、县乡人大、工会、职工代表大会、听证会等均是权利实现的有效载体。实际上，组织建设一直以来都是基层民主建设的重点之一，以至于出现将基层民主与组织建设画等号的情况，所以组织建设走在了整个权利保障的前面。随之而来的问题是众多组织建立后，却出现组织悬空和空转的现象，显然，组织建设还需要配套机制。最后，在法律与组织建设的基础上，制度和机制建设是权利保障的重要内容。在基层民众的实践中，产生了许多行之有效的制度和机制设计，民主选举、民主管理、民主决策和民主监督等环节不一而足，比如村务公开制度、民主评议制度、民主恳谈会制度等。这些机制性的设计让法律得以落地，让组织得以运转，正成为权利保障体系的新增长点。

在多方的保障体系下，基层民众的权利得到了有效的保障，可是权利侵害并不能完全避免，与之相对的权利救济就显得格外重要。中国基层民主发展的过程也是权利救济完善的过程，权利救济逐步从私力救济向公力救济转变，从个人救济向组织救济转变，形成以立法救济、司法救济、行政救济为主要内容的公力救济体系，同时发挥社会救济和私力救济的作用。权利救济是维护基层群众民主权利的最后一道防线，也是当前最为薄弱的一个环节。一是有权利无救济，救济体系不完善；二是私力救济和个人救济居多，救济方式比较单一；三是对于特定群体，尤其是城乡底层的弱势群体，由于经济文化水平的限制，或自身的社会弱势地位，群众的权利被侵害后得不到有力的保护，缺乏权利救济的途径。由此可见，基层民主发展所带来的权利下乡，既需要国家引导下的权利授予，也需要对基层民众权利救济的跟进。

伴随基层民主的发展，民主权利逐步深入基层社会，权利授予、权利主张、权利保障和权利救济等构成权利实现的要素，民主权利成为基层民主发展的强劲内核。民主权利如何从应然走向实然，则是基层民主发展的另一个重要的任务。对于非均衡的现代国家建设来说，基层民主发展是在民主国家建设与民主社会建设的总体格局下展开的，既有别于传统从制度来考虑基层民主发展，又有别于单纯从人来研究基层民主，而是将制度和人的因素放在现代国家与现代社会的生长与发育之中。只有在现代国家的制度框架下，国家才能将保证人民的民主权利作为自己的使命，与此同时，现代国家的建构始终离不开人所生产、生活和交往的社会，所以现代国家背景下培育自由、平等、公正、法治、宽容、参与的民主社会，这是基层民主发展的社会基础。在基层民主的新阶段，通过社会基础的重建将为基层民主创造新的历史条件和时代契机。

在培育民主社会中发展基层民主，则需要从社会的细胞即社区入手。社区是一个生活共同体，在社区中人们相熟相知，有共同的认同感和归属感等，有利于开展公共事务和公益事业。社区是一个利益共同体，社区居民彼此间存在着多种多样的利益关系，在个人利益之外，有着广泛的共同利益，为人们的参与提供内在的动力。社区是一个文化共同体，社区居民有着相似的文化背景，并在社区生活中实现文化的再生产，有助于形成共同的公共文化等。社区是一个交往共同体，社区居民持续的社会交往、频繁的社会活动，可以培养信任、互助、宽容等社会资本，营造富有生机活力的社会氛围。从这些特点出发，社区所具备的优势让其成为民主社会培育的基础。显然，在现实中，社区并未如设想的那样，与理想中的社区仍然有一定的差距，这就需要开展社区建设，在国家的支持和引导下，通过有计划、有步骤地重建城乡社区，为基层民主中民主权利的实现创造有利的经济、政治、文化和社会条件，让基层民主逐步落地生根，并内化为民众的一种自觉行动和生活方式，最终将权利带入生活。

在社区经济生活方面，由于利益关系的复杂化，存在不同的利益形式，比如集体利益、社区利益、家庭利益、个人利益等。利益之间的张力必然带来利益冲突增加，而要维护社区作为共同体的基础，必须积极推动基层民主作为一种利益协调机制的创新实践，在寻求利益冲突解决、利益合作发展的过程中，让基层民主机制的建立和健全成为基层民众的一种需求，并为民众提供一个进行利益融合、利益博弈、利益妥协、利益合作的平台，让社区群众在经济生活中能够逐步学会民主规则、养成民主习惯，在基层民主制度框架下解决基层利益矛盾问题，更好地维护和发展他们自身的利益。

在社区政治生活方面，村委会选举、居委会选举等是社区政治生活的常规性活动，大量的参与活动是生活化的，社区生活即政治，基层民众时常面临着共同的生活难题，需要议事、决策和监督等，在日常生活中不断操练着政治生活的规则与程序。无论是制度构建和实施，还是民主素质的锻炼和提高，都必须在完善和丰富社区政治生活的基础上来建构健康、理性和公正的民主制度操作平台。因此，应通过理顺治理关系，创新治理体制和完善治理程序，实现公民理性参与，发展健康有序的社区政治生活，推进基层民主发展。

在社区文化生活方面，民主不单是一种制度，还是一种文化，它的发展需要特定文化的支撑，包括自由、平等、信任、宽容、参与、尊重等文化元素，这些文化比一般的制度更具有潜移默化的意义。与大文化不同，基层民主可以在社区范围形成小文化，在日常的生活中培育民主精神和民主文化。当前，我国正处于社会主义现代化建设的转型期和关键期，文化生活的变迁中产生了许多有利于基层民主发展的条件，基层民众注重文化生活，投入更多的时间和精力，组建形式多样的文化娱乐团体，开展丰富多彩的文化活动，在文化生活中信任感、参与意识等逐渐增强，这些都构成基层民主发展所需的文化生活要素。

在社区社会生活方面，我国基层民主从本质来说强调的是民主社会发育，是一种生活民主。无论是以权利保障体系建设来推动民主权利下乡，还是以社区建设为基层民主发展创造条件，最终的落脚点与核心还是基层民主回归到日常社会生活中来，将民主内化和嵌入到社会生活中去。民主的成长不仅仅需要国家的制度建构，而且需要公共生活的建构，公共生活是现代民主成长的基础。近年来，社区社会组织发展迅速，涉及外来人口管理、子女教育、老人照顾、家庭救助等众多方面。社会组织的出现不仅回应了基层民众的多样化的社会需要，而且拓宽了居民参与的渠道。对于基层民主而言，社会组织的兴起意味着社区公共生活的生长，实现公共性的再生产，夯实民主的社会根基。