一、地区经济发展差距：仅仅是政策原因导致的吗？

当我们试图去寻找中国区域协调发展的基本路径与长效机制时，一个基本的出发点是我们必须首先回答如下本质性问题：引起中国区域经济发展差异不断扩大的根本原因是什么？高度的区域发展不平衡问题，究竟是由中央政府的区域政策引起的，还是其他原因所造成的？不回答上述基本问题，就无法真正为缩小地区经济差距这一重要的政策目标提供有效的政策建议，更不能据此设计有效的政策工具。

现在有些人把中国地区经济增长与收入分配上的差距持续扩大的原因，有意或者无意地归结为中央政府的区域经济政策，大致上是说：因为改革开放以来，我国的发展战略指向沿海地区，对外开放偏向沿海地区，财政分权有利于东部沿海地区等原因，所以导致了沿海地区的发展优势。我并不认同这种观点，因为它把表面现象作为解释问题的深层原因。如果我们认同这种观点，那么就好像寻求中国区域经济协调发展的根本路径与长效机制，就在于与中央优惠政策讨价还价的能力大小。如果这样，复杂的区域发展协调问题也似乎就变得十分简单：只要中央给中西部地区或其他相对后进地区更加优惠的政策，就可以使其经济顺利起飞了。

其实，中央的经济政策只有在顺应经济趋势和规律的前提下，才会对经济系统产生决定性的作用，否则其力量也是非常有限的，即使一时的作用力度较大，也不可能长久。也就是说，中国东中西发展差距的问题，只能从中国经济系统的内生性方面去找，而不能仅仅用外部强行植入的经济政策来解释。从根本上说，偏向沿海发展的经济政策，也是由沿海自身的发展优势所内生的，否则我们理解不了中国经济发展的现实。例如，自2000年1月国务院正式实施西部大开发战略以来，采取了一系列有效的措施，中央政府和全国各地政府也帮助当地投入了巨大的资源，西部发展面貌虽然有了很大的起色，但是由于极化效应的作用，东部发展得相对更快，东中西经济发展的差距在全球经济危机出现之前，不是出现了非常明显的缩小趋势，而是有日益扩大的趋势。只是由于最近几年，沿海地区劳动密集型产业受成本上升的影响，一部分向投资环境有所改善的中西部地区转移，因此这些地区出现了发展加速的势头。但是，这进一步说明了主要是市场机制而不完全是政府在起作用。

区域发展理论早就告诉我们，一个区域的发展主要取决于两个因素：一是制度创新能力，二是区位优势。在不考虑制度创新能力因素的前提下，区位优势的作用主要表现在：它会极大地降低区内企业和其他成员的与交通运输有关的交易成本。一个国家之所以要从战略上首先选择沿海地区进行开放，主要是因为沿海地区的区位条件和它对降低交易成本的效应，可以在早期容易更多地吸收来自国内外的投资尤其是FDI。同时，优越的地理位置、适宜的生活居住条件等，诱使国内外生产要素尤其是高级人才和技术的频繁的、双向的流动，这种高度开放的经济体系往往会促进该地区不断进行制度创新，从而助推发展进程。

从新经济地理理论来看，上述这两个因素会产生所谓的“国际贸易的经济地理效应”，即因为对那种依赖交易成本降低的国际贸易来说，区位条件优越能够直接降低运输成本，制度创新能力相对较强，可以直接降低国内外企业的营运成本和风险，所以贸易就会通常发生在一个国家的“冰山成本”最低的沿海地区，或者有巨大市场交易机会的边界地区。而那些远离海岸线的内陆省份，由于“冰山成本”较高而缺少国际贸易的机会，因此会导致经济增长的相对低速或者停顿，以及使收入分配处于相对不利的地位。

由此可见，中国地区之间经济发展差距的扩大，与中央的区域经济政策表面上有直接的关系，但实际上更为深刻的内在因素是由区位优势、创新能力决定的国际贸易的经济地理效应。中央区域经济政策首选沿海地区、倾斜沿海地区，实际上是对经济规律的尊重和运用。从根本上说，是沿海地区较低的“冰山成本”直接导致了包括外国资本在内的经济活动在沿海地区大规模集聚，从而使东部沿海与内陆地区在经济增长与收入分配方面产生巨大的差距。由此可见，中国地区之间增长与收入分配差距的扩大，既与政策因素无关，也与中国对外贸易的性质无关。只要中国经济对外开放，那么在国际贸易的经济地理效应的作用之下，一定会导致产业与人口在沿海地区的规模集聚，从而造成东部沿海与内陆地区在经济增长与收入分配方面的巨大差距。

为了说明上述理论，我们不妨以长三角地区南京经济地位相对下降的历史为例进行说明。南京作为长三角地区西北部的重要经济节点，其在经济发展的总量与核心指标上，近二十年来与区内领先城市相比较，表现出“总量较小、整体发展水平偏低、经济开放程度较弱”的特征。对长三角中南京经济地位被“边缘化”、出现“塌陷”现象的原因，理论界的解释不外乎有两点：一是“阴影论”，即南京与上海的距离太近，在与上海的竞争中受上海发展的覆盖；二是“结构论”，即南京周边城市都比较弱，不像上海和杭州那样，周边都是发达城市。前一解释把自身落后的原因归结于强者，后一解释则把原因归结为弱者，都没有从经济运行自身的规律和发生作用的条件去寻找原因。

其实，南京发展滞后的真正原因，与它没有把握江苏发展的两次重要机遇有直接的因果关系。第一次是1984年左右乡镇经济的异军突起，第二次是1992年后迅猛发展的外向型经济。在这两次机遇中，南京作为省会城市虽然在政治上天然是受益者，但是由于发展竞争客观上偏向于临近上海的苏锡常，因此南京与长三角的其他城市尤其是苏锡常之间增长的差距不断扩大。

第一次机遇是基于制度的竞争。苏锡常是活力四射的乡镇经济，南京都市圈则是衰退的国有经济。乡镇经济为什么在苏锡常出现，而没有逻辑地出现在南京都市圈？这既与苏锡常的历史文化有关，也与它们靠近上海、接收上海的辐射有关。这个差异决定了后来发展基础的不同。苏锡常地区的集体经济后来顺利地改制为民营企业，既抓住了1997年后民营经济发展的黄金期，又为上市融资和吸收外资创造了很好的条件。

第二次机遇是基于技术的竞争(主要是指距离、运输技术和成本)。苏锡常是外向型经济，而南京都市圈则偏内向型经济。如上文所述，苏锡常经济高速成长的原因，是利用了国际贸易中的经济地理效应，而南京都市圈在这一轮竞争中，因地理位置相对远离上海这一国际化大都市，经济距离缺乏大幅度吸纳FDI的成本优势，所以没有明显分享到这一效应，其在长三角中的位置逐步陷入“塌陷”。

第三次发展机遇是基于创新经济的竞争。创新经济是当代中国发展的基本动力。在这一场新的区域竞争中，很可能扭转南京在长三角地区发展的颓势，重新崛起“宁镇扬”经济增长极，并与苏锡常一起，成为支持整个苏南现代化示范区建设中的“哑铃型结构”。这是因为，这一阶段的区域发展能力，从根本上说更多地取决于依托内需的创新体系，因而科教资源丰富、区域创新体系相对健全的南京都市圈，就完全有条件、有可能在新一轮的区域经济竞争中拔得头筹。需要简要说明的是，第三阶段的创新经济为什么要基于内需市场而发展？自主创新为什么必须基于中国庞大的内需，而基于外需进行国际代工则没有前途？这是因为，基于外需进行国际代工做的是别人早已研发好、设计好的外包订单，自己只能成为别人的零部件供应商，被别人纳入其全球价值链的低端做加工贸易。因此苏锡常经济的特征和指向必须转型升级，把利用国内低端要素进行国际代工的外向型发展模式，转向面向国内外市场的自主创新模式，否则将有可能在“十二五”时期之后出现衰退。