四、西部地区空间分布格局优化的对策建议

推进全国主体功能区建设的原则之一就是尊重自然，坚持开发以保护好自然生态为前提，发展以环境容量为基础，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自然和谐相处。为了更好地将生态文明建设的主题贯彻到全国主体功能区的建设之中，提出以下建议。

(一)严格按照主体功能定位进行国土空间管制

主体功能区规划是国土空间管制的基本手段，是协调区域开发格局、审批和核准重大建设项目、进行区域评价的依据，是制定经济社会发展规划、区域规划、城乡规划、土地利用规划以及其他空间规划和专项规划的基础和依据，对我国国土空间开发具有战略性、基础性和约束性的意义。西部地区的产业趋同化、重型化问题十分突出，生态文明视角下的空间分布应该加强空间管制。

1.完善相关制度

加快立法进程，健全有利于推进形成主体功能区的法律体系并严格执法。制定《国土空间开发法》、《区域规划法》；修订《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》等，制定《自然保护地法》；修订《基本农田保护条例》，制定《基本农田保护法》，加大执法力度，依法严格管制空间开发强度和规范开发秩序。

在完善国家规划体系方面，要加快推进规划体制改革，建立健全以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑，形成各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。

2.实行差别化的土地利用政策

保证全国耕地保有量，实行差别化的土地利用政策，促进集约用地、节约用地。

严格控制优化开发区域建设用地规模，适当扩大重点开发区域建设用地规模。严格控制工业用地增加，适度增加城市居住用地，研究和完善与吸纳外来人口相适应的城市建设用地政策。

限制开发和禁止开发区域要实行严格的土地用途管制，严禁水面、湿地、林地等生态用地改变用途。^注43

(二)严格按照主体功能定位实施产业准入制度

1.实行差别化的产业政策

应根据国家修订的《产业结构指导目录》、《外商投资产业指导目录》和《中西部外商投资优势产业目录》，修订完善产业指导目录和实施差别化的产业政策，进一步明确西部不同主体功能区域鼓励、限制和禁止的产业。凡列入鼓励类目录内的建设项目，都可以享受国家鼓励类建设项目相关政策，并在项目建设用地、环境评价审批等方面给予政策倾斜。

2.鼓励西部发展特色产业

对西部地区不同主体功能区的项目应实行不同的占地、耗能、耗水、资源回收率、资源综合利用率、工艺装备、“三废”排放和生态保护等强制性标准。在国家产业政策允许范围内，应适当放宽西部地区具备资源优势、有市场需求的部分行业准入限制，以构建具有比较优势和西部特色的资源生态产业体系，以及服务于污染密集型产业的环保产业体系。

3.按照主体功能分区布局

编制专项规划、布局重大项目，必须符合主体功能定位。重点开发区域要发挥西部地区优势，依托专业产业园区，加快特色优势产业集群式发展，推进优势资源转化和非资源型产业发展。限制开发区域要在生态开发和发展特色农业、提供生态产品和优质农产品的基础上，依托资源状况发展适宜产业。

(三)实施与主体功能定位匹配的生态补偿制度

主体功能区规划一改过去按照行政区组织经济建设，转向按照主体功能定位来组织经济建设并加强生态环境保护。西部生态脆弱地区基本上属于限制开发区和禁止开发区，其主要功能定位于生态功能，这既可能在无形中加剧东西部之间、西部各区域之间的利益失衡，又可能由于产业上的限制而导致西部生态脆弱地区在某种程度上失去发展机会，且还要为实现其主体功能承担额外成本。因此，加强和完善相应的生态补偿机制成为一种必然要求。^注44

建议国家加大生态补偿力度和财政转移支付力度，明确界定西部环境资源的产权归属，以进行有效的生态补偿；逐步加强针对西部地区生态补偿的立法工作；由以国家补偿的纵向补偿模式为主向东中部地区对西部地区、西部地区自我补偿的横向补偿的模式拓展；分阶段分层次、有目标有计划地实施补偿；建立健全西部生态补偿的组织管理及监督评估机制。^注45

参考文献

［1］赵常兴：《西部地区城镇化研究》，西北农林科技大学硕士论文，2007年。

［2］郭克莎：《工业化与城市化关系的经济学分析》，《中国社会科学》2002年第2期，第44—45页。

［3］俞奉庆：《实施主体功能区战略 加快生态文明建设》，《浙江经济》2013年第1期，第18—22页。

［4］林建华、任保平：《主体功能区建设：西部生态环境重建的新模式选择》，《生态经济》2009年第2期，第169—171页。

［5］周谷平：《中国西部大开发发展报告(2012)》，中国人民大学出版社2012年版。

［6］李晓曼：《我国西部城市化发展历史进程研究》，《改革与战略》2011年第3期，第128—131页。

［7］陈栋生：《西部大开发十年回顾与展望》，《西部论坛》2010年第20期，第1—6页。

［8］昝国江、安树伟：《兰西格经济区划研究》，《经济问题探索》2011年第12期，第41—45页。

［9］唐勇、李龙姣：《新疆天山北坡经济带城市群联动发展研究》，《区域经济》2012年第7期，第48—50页。

［10］杨美玲：《宁夏沿黄经济区区域发展研究》，《资源与环境科学》2011年第22期，第5—8页。

［11］《广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区主体功能区规划的通知》，《广西壮族自治区人民政府公报》2013年第7期，第2—32页。

［12］马凯：《构筑协调、和谐、可持续的家园——全国主体功能区规划的总体考虑》，《科技与经济画报》2007年第5期。

［13］曹子坚、贾云鹏、张伟齐：《行政区经济约束下的主体功能区建设研究》，《华东经济管理》2009年第10期，第37—41页。

［14］王丛霞：《主体功能区划下的西部生态补偿机制研究》，《社科纵横》2010年第6期，第19—22页。

——本章执笔人：张清宇，浙江大学环境与资源学院

孟东军，浙江大学中国西部发展研究院

徐元丽，浙江大学环境与资源学院