第三章 诉讼门槛之变迁(二)：当事人*
第一节 行政诉讼的原告注53
一、原告资格标准和范围的变迁
法律有两个规定涉及行政诉讼的原告资格，一是《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”学者根据该规定总结出行政诉讼原告的概念，认为行政诉讼的原告是指，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，而向人民法院提起诉讼的个人或者组织。注54此概念完全取决于起诉人的主观状态，不能满足司法审查中界定原告资格的需要。二是该法第24条第1款规定，“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告”。此规定亦未揭示出原告资格的任何要件。1991年《贯彻意见》对原告资格也没有作出进一步的解释。
《行政诉讼法》实施之初，尽管法律和当时的司法解释对原告资格并无限制，但是在审判实践中，法院却并非对任何人的起诉都来者不拒。无论在行政法学界还是在行政审判实务界，大家都普遍认为，行政诉讼不应当成为“马路诉讼”，即任何人都可以提起行政诉讼，也就是说，起诉人必须符合一定的条件才能迈进行政审判的大门。但是起诉人到底符合什么条件才可以提起行政诉讼，则众说不一。各地法官在原告资格标准上存在普遍的模糊认识，给行政审判带来了一定程度的混乱。这种背景与行政诉讼开展之初各地不太理想的行政审判环境相结合，就形成了过度限制原告资格的普遍倾向。最为典型的过度限制是把原告资格限于“行政管理相对人”，而且他们对相对人的理解非常狭窄，认为相对人仅限于“行政行为中指名道姓的那个人”注55。在有些地方，这种情况一直持续到2000年新的司法解释即《若干解释》实施之前，像相邻权人起诉影响其通风采光的规划许可决定案件，被拆迁人起诉拆迁许可的案件，以及其他类似案件中，法院都以起诉人不是行政管理相对人为由而否定其原告资格。这种过分保守的倾向使得司法审查保护公民合法权益的功能大大减弱，阻碍了行政诉讼制度的进一步发展。
2000年最高人民法院颁布新的司法解释，对原告资格标准作出了原则规定，意图在过与不及之间划出界限。根据《若干解释》第12条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，具有起诉该行为的原告资格。“法律上利害关系”虽然具有较大的不确定性，在具体案件中引起了很多争论，但是它明显要比相对人的范围大得多，可以把相对人之外的很多人和组织都纳入到司法审查的保护范围。另外，在总结审判经验的基础上，《若干解释》第13条还对审判实践中经常出现的相对人之外的其他人的原告资格作出了列举式规定。根据该规定，相邻权人与涉及其相邻权的具体行政行为之间，竞争权人与涉及其竞争权的具体行政行为之间，复议程序的利害关系人或者第三人与行政复议行为之间，受害人与主管行政机关对加害人的行政处理之间，受到具体行政行为改变影响的人与改变具体行政行为的决定之间，都具有起诉有关具体行政行为的原告资格。这种列举式的规定很有意义，因为以上几种情形在过去的行政审判当中都曾经引起过争议，新的司法解释确认了这些情形下的原告资格，可以避免在今后的行政审判当中出现类似的争议，有利于保护当事人的诉权，也有利于提高审判效率。
二、原告资格标准之界定
原告资格解决的是谁有权起诉行政行为的问题。《行政诉讼法》第2条为原告资格的界定提供了主观标准：起诉人只要“认为”自己的合法权益受到侵害就有原告资格。《若干解释》第12条又确定了客观标准：起诉人必须与被诉具体行政行为有法律上利害关系才有诉权。根据上述主客观两方面的法律规定，笔者认为，原告资格应当符合以下几个标准：
1.起诉人所主张的权益归属于自己
起诉人只有在主张自己的权利时，才有可能获得诉权。注56各国关于原告资格的传统理论在这一点上是一致的。若起诉人主张的是他人的权益，当然没有原告资格，这一点没什么讨论的余地。但是主张公共利益，各国都经历了起初不承认到逐步放开的发展过程，于是就有了所谓的公益诉讼。比如美国法院创设了一种私人检察总长的理论，认为国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国会也有权以法律指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益。注57在笔者看来，各国对公益诉讼并非放得很开，只是作为法律规定的例外情形，以补充原告资格标准造成司法监督缺位之不足。我国行政诉讼起步虽晚，但公益诉讼案件却不乏其例，比如某乘客起诉铁路部门批准春运期间火车票涨价决定案中，被诉行为影响的是数量庞大、范围不特定的公众，称其为公益诉讼自无不可。不过，法院并不承认这一点，其理由是该乘客购买了火车票，与一般公众相比其损害具有特定性，也就是说，其主张的仅是自己的利益。乍一听，似有道理，但仔细揣摩却难以自圆其说。被诉决定生效期间购买车票的乘客数量是巨大的，而且决定作出之时，他们作为潜在的乘客也是无法确定范围的，他们无疑属于公众，而该乘客只是这批公众之一。笔者认为，公益诉讼的出现，归根结底是因为社会需要，即现代行政的作用越来越大，行政活动影响的范围也越来越广，对其进行有效的司法监督的社会需要越来越强。当这种需要强大到一定程度时，法安定性的价值亦应让位，因此，公益诉讼的问题从来不是单靠文义、语法和逻辑就能解决，而应运用社会学方法，进行利益衡量才可能获得令人信服的结论。
2.起诉主张的利益属于合法权益范畴
起诉人主张的内容可能影响其原告资格。根据《行政诉讼法》第2条的规定，公民、法人或者其他组织只有主张其合法权益受到侵害，才有可能成为原告。也就是说，如果起诉人所主张的权利本身便不是“合法权益”，则该起诉人将被认定为不具有原告资格。例如，某公民因打麻将而被公安机关行政拘留。该公民提起行政诉讼，主张其没有赌博而公安机关侵犯了其人身权，则法院应当认定其具有原告资格。至于其主张是否可以成立，则法院要通过审理才能作出判断。若该公民主张其享有的赌博权受到公安机关的侵犯而提起诉讼，则法院应当认定其不具有原告资格。因为赌博权明显不是法律所保护的权利。需要注意两点：
第一，合法权益不仅包括权利也包括合法的利益。在过去的审判实践中，各级法院似乎存在一种默契，即原告所主张的应当是“法律权利”，而不能是法律权利之外的利益。客观地说，《行政诉讼法》上用的是“合法权益”之表述，并未排斥利益的可主张性。但是由于习惯的力量，在很长时间内，这个问题的标准是不明确的。直到2005年发生的一起案件之后，标准才开始明确。该案中，原告从他人处购买了房屋，办理了房屋所有权证，并实际使用该地。但房屋所附的宅基地并未过户，亦未取得土地使用权证。在此期间，被告依申请为第三人颁发了土地使用证，该证将原告实际使用的土地划入其中。原告对该发证行为提起了诉讼。关于原告资格问题，原审法院形成两种意见。一是否定意见。主要理由是：根据《划拨土地使用权管理暂行办法》第32条规定，“土地使用权转让、出租、抵押，当事人不办理土地登记手续的，其行为无效，不受法律保护。”原告虽然通过房屋买卖协议实际使用土地，但其未办理登记，并非争议土地的使用权人。二是肯定意见。主要理由：原告是争议土地的实际使用者，其与收回土地的行为有其他公民所不具有的特别的利害关系。此案逐级请示到最高人民法院，最高人民法院采纳了肯定观点，答复称：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第2条和最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第12条的规定，土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼。注58该批复实际上对主张法律权利之外利益者的原告资格问题作出了肯定回答，使法律的适用真正回归到本意上来。
第二，主要限于人身权和财产权。这一点在受案范围部分已经充分分析，这里不再赘述。
3.这种权益受到特定行政管理法的保护
特定行政管理法如果要求行政机关作出行政行为时予以考虑，此种权益就受到了该法的保护，起诉人主张此种权益就可能获得诉权；如果特定的行政管理法根本就不要求行政机关考虑这些权益，则意味着这些权益不受该法保护，起诉人主张这些权益也就无法获得诉权。比如，由于政府放弃修建火车站的计划使毗邻房屋的价值不能升值甚至可能会下降，但房主无权就此提起行政诉讼，因为法律并不要求政府决策时考虑这种利益。
所谓“特定的行政管理法”指的是作出具体行政行为所依据的法律规范，而不是泛指所有的法律。比如，尽管债权受到民法的保护，但并未受到工商管理法的保护。工商管理法授予工商机关管理权时，并未将被处罚人是否欠他人债务、欠多少债务纳入考量范围，因此，工商机关对违法公司进行处罚时，通常不必考虑处罚决定作出并实施之后，被处罚人是否还有偿债能力的问题。所以，对工商机关处罚债务人的行政决定，债权人一般不具备诉权。
特定行政管理法保护某种权益，主要有两种情形：一是在法条中明确地提到某些人的利益应当予以考虑。比如，法律规定买卖不动产必须经过转移登记才生效力，同时又明确要求买卖不动产必须经过抵押权人的同意。很明显，抵押权已被纳入不动产登记法的保护范围。二是虽未明确提到某些人的利益，但从有关规定中可以判断出保护的意图。比如关于建设规划许可的规定中并未提到相邻权人，但从有关建筑间距的规定中，不难看出其保护相邻权的意图。
有一种能动司法的倾向值得关注。有时当事人所主张的某种利益，特定行政管理法并无明确的保护意图，但法院经过利益衡量，认为按照特定管理法的目的应予保护，而承认其原告资格。这样的做法大胆而又不失精致。“大胆”在于有突破，“精致”在于敏感地回应了权利保护需求。
2003年的一起行政案件中承认了消费者的原告资格。注59该案中，上海有线电视台曾经播放了专题节目《共和国之歌献给人民功臣》，介绍上海411医院院长章某等五位上海市新长征突击手的事迹。彭某的妻子看了该节目后，即住进了411医院进行治疗，29天后死亡。彭某向上海市工商局投诉，要求其履行法定职责，对电视台播放违法医疗广告误导其妻子就医时死亡一案进行查处。工商局口头答复有关节目不属于广告，不予立案。彭某提起行政诉讼。法院受理此案，并判决被告履行调查处理的法定职责。关于彭某的原告资格问题，原审判决并未作为重点，不过问题还是颇值玩味的。传统理论通常认为，法律赋予行政机关权限或课予义务时，行政机关虽有依法作为之义务，但此义务乃系对国家或公众所负之义务，所以，个别公民无权请求行政机关为一定行为。这就是普通法上所谓的“公共义务原则”理论，其对我们有潜移默化的影响，尤其是出现行政职责的保护对象不针对特定个人的情形时，法院往往倾向于否定个人起诉行政不作为的原告资格。本案中，工商机关查处违法广告职责所保护的并非某个特定个人，而是包括彭某妻子在内不特定公众，原审法院能够摆脱传统理论的羁绊，显然是注意到彭某妻子因电视宣传而求医、又因求医而死亡这一重要事实，并进而认为广告法应当保护这种利益，从而受理此案并作出了实体判决。这虽然还只是个案，但此案能够登载于《最高人民法院公报》，至少说明从司法政策上允许各地法院在此领域探索。
当然，探索应当谨慎为之，我们注意到，有些个案走得过远。比如某地一起婚姻登记行政案件中，在双方申请人未亲自到场的情况下，登记机关办理了结婚登记。不久男方死亡。在分割其巨额遗产时，女方与男方的母亲发生纠纷。母亲为了取消女方继承权，提起诉讼，请求撤销结婚证。原审法院倾向于承认其原告资格，主要理由是：对男方母亲来说，其子与女方的婚姻关系成立与否，对其继承份额影响极大。虽然婚姻登记只涉及男女双方，但这种确认行为对其产生的影响是客观存在的。其结论最后虽为最高人民法院认可，但理由未获承认，最高人民法院认为，从婚姻登记的有关规定看，继承权并未纳入其保护范围，如果男方母亲主张的权益仅为继承权，则不具有行政诉讼原告资格。原审法院的理由实际上是认为继承权值得保护，但它明显不是婚姻登记条款上保护的利益。不过，按照《行政诉讼法》第24条规定，母亲有代其儿子起诉的权利。在儿子死亡后，如果母亲认为婚姻登记违背了儿子的真实意愿，有权代位起诉。注60
4.原告资格时点问题研究
有时，行政机关作出行政行为时，并未影响相对人的利益，但是由于相对人后来取得某种地位时，行政行为的影响随之出现。相对人提起行政诉讼，是否承认其原告资格？这个问题一直困扰行政审判实践，最高人民法院在起草《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》时，曾经试图就此作出规范，但经过反复论证，无法形成倾向性意见，所以最终未能作出规范，留待实践继续探索。笔者认为，至少不能简单以时点问题作为否定原告资格的理由。因为大家都承认某些情况下起诉人的原告资格应予承认。比如，开发商将小区业主共有设施转让，登记机构为其办理了转移登记，其后，房屋开始正式出售，多数业主入住，成立了业主大会和业主委员会，此时业主发现了这个问题，由业主委员会代表业主提起行政诉讼。如果以转移登记的时点观察，多数业主当时都不是业主，业主委员会也不存在，转移登记当时与他们没有法律上的利害关系，但是小区共有部分的权利是法律规定的，开发商应当保留给业主，登记机构在这个问题上应当审查把关，如果不承认他们的原告资格，他们将没有救济途径。
三、司法解释明确认可的原告
1.相邻权人和公平竞争权人
按照《若干解释》第13条第1项规定，被诉的具体行政行为涉及相邻权或者公平竞争权的，相邻权人或者公平竞争权人有原告资格。相邻权是一项法定民事权利，《民法通则》第83条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”以物的形态为标准，相邻权是一种不动产物权；以权利的是否受限制为标准，相邻权是一种限制物权。在民法上，物权受到特别的保护，有对世权、绝对权和“物权优先”等说法，而在物权当中，不动产物权又受到格外的重视。在不动产物权当中，相邻权虽然较之不动产所有权、使用权分量要略逊一筹，但也受到相当的重视，享受着对物权的基本保障。在现代社会，城市化使人口高度集中，相邻关系更加复杂。同时社会发展、经济进步又使得人们对居住生活的环境更为重视。这种情况下，对相邻权的法律保护也日益周到，不仅作为平等主体的相邻关系义务人不得侵犯相邻权人的相邻权，而且，行政机关在作出涉及相邻权的行政行为(比如城市规划、土地管理等方面的许可、处罚等行为)的时候也应当考虑到相邻权人的利益。本项规定就体现了对相邻权充分保护的社会需求。
公平竞争权的内涵和外延在法律上尚无明确界定，这里规定的公平竞争权大概的含义就是商主体根据平等竞争的原则所应当获得的利益。对公平竞争权的保护在法律规定上比较典型的是《中华人民共和国反不正当竞争法》，该法第7条规定：“政府及其所属部门不得滥用权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。”“政府及其所属部门不得滥用权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”公平竞争是市场经济的核心准则，对公平竞争原则的破坏，不但会损害正当经营者的权益，而且对市场秩序会造成致命的危害，因此，无论从保护私人利益还是维护公共利益 的角度考虑，都应当对于公平竞争权给予保护，无论侵害公平竞争权的是私人还是政府机关或者其他组织，均应给予受害的经营者以救济的途径，就政府机关及其部门作为侵权人的情况来说，这个救济途径就是行政诉讼。基于这个考虑，本项规定公平竞争权受到政府部门及其工作人员侵害的经营者具备原告主体资格。
2.行政复议的利害关系人和复议程序的第三人
根据《若干解释》第13条第2项规定，与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的，有权提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第25条第2款规定，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。这种情况下，被诉具体行政行为就是复议决定，因而，根据《若干解释》第12条规定，与被诉复议决定有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织就具备了原告主体资格。“复议程序中被追加为第三人”实际上是“与被诉的行政复议决定有法律上利害关系”的自然延伸，因为第三人本身就是与被诉具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，既然其在复议程序中被列为第三人，则就与被诉行政复议决定产生了法律上的利害关系。
3.要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的受害人
按照《若干解释》第13条第3项规定，要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的受害人有权提起行政诉讼。主管行政机关对于出现在其行政管理领域内的违法行为，应当予以制止并对有关责任人依法予以处理，这对于行政机关而言，既是职权又是职责。违法行为人对于行政机关作出的处理决定不服，具有起诉的原告资格，这没有疑问，值得讨论的问题是违法行为的受害人是否具有起诉的原告资格？这在过去是一个经常引起争论的问题。按照新的司法解释，受害人应当具有原告资格。首先从法律上利害关系的角度看，行政机关在行政处理当中既要考虑受害人的实体权利损害的弥补问题，也须保证受害人充分行使程序上的参与权，因此，主管行政机关对于违法行为人的加害行为处理或者不作处理，涉及受害人的实体权利和程序权利。其次，行政诉讼法的立法目的具有双重性，既保护当事人的合法权益，也监督行政机关依法行政。刚才提到的是保护当事人合法权益。那么从监督行政机关依法行政的角度看，加害人起诉主要侧重于避免行政机关不应作出处理决定或者作出过重的处理决定的情形，对于行政机关应对加害人作出处理决定而不作或者作出的处理决定明显畸轻的情形，加害人一般没有起诉的动因，如果不承认受害人的原告资格，则法院就等于放弃了对此种情形的监督。因此从立法目的上考虑，也应承认受害人的原告资格。
有时违法行为人的违法行为不是针对特定人的合法权益，比如买卖黄色录像带、光盘的行为并非是侵害某个特定人的利益，而是侵害社会公益，此时公民是否具有起诉有权机关，请求其依法对违法行为作出处理的原告资格？法院对这个问题的回答一般都是否定的，在公益诉讼没有引入行政诉讼制度之前，这种状况很难改变。
4.撤销、变更具体行政行为的利害关系人
按照《若干解释》第13条第4项规定，与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的人有权提起行政诉讼。这种情况符合原告资格的一般标准，因为行政机关撤销、变更具体行政行为的行为实际上是一个新的具体行政行为，因此与撤销、变更具体行政行为有法律上利害关系就符合《若干解释》第12条规定的原告资格标准。之所以对这种情况作出规定，就是因为这些当事人往往是原具体行政行为的受益人，一般不会起诉原具体行政行为，人们容易忽视他们的起诉资格，为了避免这个问题上引起不必要的争议，新司法解释针对将给他们利益造成不利影响的撤销、变更原具体行政行为情形，明确肯定了他们的原告资格。
5.农村土地使用权人
在2000年之前，农村土地承包人等土地使用权人的权益保护问题一度比较突出，很多地方行政机关采用强制终止承包合同、分割承包成果等方式侵犯土地承包人的合法权益。土地承包人等土地使用权人向法院起诉的情况比较多，各地法院对于土地使用权人是否具有原告资格的问题看法不一，有些法院认为只有土地所有权人才有资格提起诉讼，土地使用权人没有起诉的资格。
在法律理论上，土地使用权原本属于土地所有权的一项权能，而非独立的法律权利，但是随着经济的发展，这项权能与所有权及其他权能产生事实上的分离，而且越来越普遍，因此，为了更好地保护人们的合法权益，定纷止争，1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》将农村土地使用权设定为一项独立的法律权利，其主要有两种形式：土地承包权和宅基地使用权。行政机关处分土地使用权人使用的农村土地影响了他们的法律权利，因此按照《若干解释》第12条规定的一般标准，他们应当具有原告资格。为了统一司法尺度，避免不必要的争议，《若干解释》第16条规定：“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起行政诉讼。”
四、涉组织体行政案件的原告范围
由于组织体具有比较复杂的结构，其内部还存在一些低层次的主体，因此行政机关针对法人或者其他组织等组织体作出具体行政行为时，其影响往往会波及组织体内部成员，因此确定他们是否具有原告的名义和身份往往会成为一个难题。《若干解释》针对实践中出现的一些疑难问题，作出了比较明确的规范。下面分别予以说明：
1.非法人组织
第一，合伙企业及其他合伙组织。
《若干解释》第14条第1款规定：“合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人；其他合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告。”按照该规定，合伙企业的原告资格得到了承认，其他合伙组织则不能具有原告名义，只有合伙人才有原告资格。之所以如此规定，主要是考虑到两者法律地位的不同。
根据1997年《合伙企业法》(2006年已修订)第2条的规定，合伙企业指的是，依照《合伙企业法》在我国境内设立的由合伙人订立合伙协议，共同出资、合伙经营、共享收益、共担风险，并对合伙企业债务承担无限连带责任的营利性组织。依该法第8条规定，合伙企业申请设立应具备以下五个条件：(1)有两个以上的承担无限责任的合伙人；(2)合伙人之间要签订书面的合伙协议；(3)有合伙人实际缴付的出资；(4)有企业名称；(5)有经营场所和从事经营的必要条件。根据该法第25条、第26条规定，合伙人可以委托一至数名合伙人执行合伙企业的事务，执行合伙企业事务的合伙人，对外代表合伙企业，其他合伙人不再执行合伙企业事务。可见，合伙企业的组织化程度已经相当高，介于法人与一般的合伙组织之间。按照《合伙企业登记管理办法》的要求，合伙企业必须登记，通过登记合伙企业内部分工不但在法律上是明确的，而且具有公示性，执行合伙事务的合伙人之地位与法人的法定代表人相当，因此，在行政诉讼上可以以经过核准登记合伙企业的名义即字号为原告，以执行合法企业事务的合伙人为诉讼代表人。
合伙企业之外的其他合伙组织主要指的是个人合伙和未经登记的法人之间的合伙型联营。由于个人合伙不要求合伙人之间必须要有职权分工，关于合伙的一切事务都由合伙人共同决定；法律也不要求个人合伙必须要经过登记并取得字号，因此，个人合伙一般在法律上只是一种关系的体现，而非一种组织的体现，因此，个人合伙一般要以合伙人为共同原告。个人合伙依法登记有字号的，应在法律文书中注明登记的字号。未经登记的法人之间的合伙型联营亦以出资的法人为共同原告，道理同上。
第二，其他非法人组织。
除合伙企业和合伙组织外，还有很多种不具备法人资格的组织，比如无独立经费的机关、事业单位、学会、协会等。这些非法人组织的成立需要经过国家行政机关批准，其活动受到法律的规范，并且和其他法人一样须接受国家行政机关的管理和监督。当这些非法人组织与行政机关发生各种行政法律关系时，不可避免地会出现一些行政争议，此时这些非法人组织是否具有行政诉讼的原告资格？这个问题在《行政诉讼法》实施之初就已明确，从《贯彻意见》第14条规定注61中“不具备法人资格的其他组织向人民法院提起行政诉讼”的表述就能推出承认其原告身份的隐含之意。新的司法解释仍然延续了这种表述。注62
综上，按照现行法律规定，除了个人合伙组织外，包括合伙企业在内的其他非法人组织都可以以组织的名义提起行政诉讼。之所以有这样的区别，可能是基于两个因素的权衡，一是组织体的当事人能力。按照一般理解，依法成立的有自己的财产且有一定组织机构的组织体具有当事人能力。注63个人合伙是比较松散的个人联合，在组织机构上无法与其他非法人组织相比。二是行使诉权的便利。由个人合伙组织中的合伙人行使诉权不存在太大的不便，而不承认其他非法人组织的诉权，由其全体成员共同行使诉权就可能难以操作，比如有些协会成员遍及全国各地，集中起来虽然理论上是可能的，但成本必定是很高的。
2.法人
第一，联营企业，中外合资、合作企业。
联营企业指的是法人型联营的企业，即数个企业按照联营协议确定的份额共同出资组建的按各自份额分享利润、分担风险的对外承担有限责任的营利性组织。中外合资企业也属于企业法人，企业形式为有限责任公司和股份有限公司两种。中外合作企业是中外合作者依照《中外合作经营企业法》举办的企业，其中符合中国法人条件的，可以取得中国法人的资格，不具备法人资格的，亦具备中国企业的资格。行政机关对上述企业作出具体行政行为后，这些企业有权起诉当无疑问，问题在于，这些企业的投资方是否有权起诉？这曾经是行政审判实践中的一个争论不休的问题，直到新的司法解释颁布才得以平息。《若干解释》第15条规定：“联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。”此规定有两点需要注意：一是企业投资方可以基于自身权益损害起诉行政机关对企业作出的具体行政行为，而不能仅以企业权益受到侵害为由提起诉讼；二是企业投资方只能以自己的名义起诉，而不能以企业的名义起诉，因为其不具有代表企业的合法资格。
第二，被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的非国有企业。
对行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的行为，谁有起诉的原告资格？是否还可以用企业的名义起诉？《若干解释》第17条规定：“非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。”曾经有一种观点认为，此时，企业已经不存在了，所以不应承认其原告资格。这似乎有一定道理，但不利于保护企业的合法权益。如果否认原企业的起诉资格，则只有承受其权利义务的企业或者其他民事主体才有起诉资格，而他们的利益与原企业未必一致，甚至他们本身就是行政行为的受益者，这往往会造成他们不愿起诉使原企业利益受损的情况，因此《若干解释》上述规定承认了原企业的起诉资格。为了更好地保护原企业的利益，该规定还扩大了原告的范围，赋予法定代表人以自己名义起诉的资格。
需要注意两点：一是国家对国有企业和非国有企业的管理机制有很大的不同。非国有企业与行政机关之间是一种外部行政关系，国有企业与行政机关之间原本为内部行政关系，虽然从发展趋势上看，政企最终必定是完全分离，但是现在还处在变革的过程中，现实情况还是难以一概而论。因此行政机关对国有企业作出的注销、撤销、合并、强制兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的行为的，不一定属于外部行政行为范畴，其性质还要视具体情况和法律规定而定，不宜在司法解释中作出统一规范，或者说进行司法解释的时机尚不成熟。二是原企业和法定代表人的原告资格仅限于起诉行政机关作出的注销、撤销、合并、强制兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的情形，而不包含起诉其他具体行政行为的情形。
第三，股份制企业。
行政机关对股份制企业作出具体行政行为，企业的股东是否有权起诉，这是个争议比较大的问题。在理论上，股东是股份制企业的投资方，前面讲过，联营企业、中外合资、合作企业的投资方是有起诉资格的，据此似乎没有理由否定股东的起诉资格，但是最高人民法院在制定司法解释时在这个问题上态度是谨慎的。股份制企业与其他企业最大的不同就是股东人数的众多，大多数股东在资本中所占比重极小，承认其诉权可能带来两个问题：一是行政监管部门遭到起诉的几率将大大增加，诉讼负担的增加将造成监管效率的下降；二是企业意志可能遭到小股东的干扰和左右，损害整个企业或者多数股东的利益。两相权衡，最高人民法院最终未在这个问题上明确表态，实际上等于否定了股东的原告资格。不过，需要注意一点，如果股东具有独立于企业的权利主张，其可以依法或者依照企业章程提起行政诉讼。注64
一般来说，股份制企业的诉讼活动应当由法定代表人决定，并由法定代表人以企业的名义起诉，但是法定代表人拒绝起诉可能损害企业利益时，谁还有权起诉？我们认为，股份制企业的决策部门应当有决定起诉的权力。决策部门有三个：一是股东大会，其为企业权力机构，作出的决议在企业内部具有最高权威；二是股东代表大会，其决议如果与股东大会决议不抵触，也具有较高权威；三是董事会，其为股份制企业的执行机构，执行股东大会的决议。这三个机构作出的意思表示都可以代表股份制企业的意志，因此，《若干解释》第18条规定：“股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。”
五、原告资格的转移
笔者认为，原告资格在以下三种情况下可以发生转移：
1.有权起诉的公民死亡
《行政诉讼法》第24条第2款规定，“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”。公民起诉具体行政行为的目的主要是为了维护自己的人身和财产方面的合法权益，人身方面的合法权益主张也常常具有财产内容，比如对人身自由、健康权的损害的司法救济最终将体现为财产内容的赔偿，公民死亡后，这些财产权益都是可以继承的。因此，公民的法定继承人就与具体行政行为产生了法律上利害关系，所以公民死亡，并不意味着诉权的终结，只能意味着诉权的转移，即诉权由公民转移到其法定继承人，而法定继承人限于其近亲属。根据《若干解释》第11条第1款规定，近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属。
2.有权起诉的法人或者其他组织终止
《行政诉讼法》第24条第3款规定：“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”这里需要注意两点：一是终止意味着权利能力和行为能力的丧失，仅仅丧失行为能力的法人或者其他组织仍然有原告资格，此时不发生原告资格的转移。比如企业被吊销营业执照或者被行政机关撤销时，其无权从事经营活动，但仍然有资格享受企业的权利并承受义务和责任，亦有提起行政诉讼的原告资格。二是企业或者其他组织对于行政机关使其终止的行政处理决定，有权提起行政诉讼。
3.诉权的基础权利发生变动
某地国土局通过挂牌方式出让探矿权，甲竞得了探矿权。后来甲将探矿权转让给乙并办理了变更登记。乙在准备开采之际，接到园林部门通知，探矿地点属于风景区规划范围，按照《风景名胜区条例》规定，不得在风景名胜区内采矿。不允许采矿，自然也就不允许探矿。乙意识到探矿权已无法实现，遂向某地国土局追讨购买探矿权的价款及相关投入，国土局不予赔偿。乙对其违法出让探矿权的行为提起诉讼，并请求赔偿。一种观点认为，乙没有原告资格，因为判断原告资格应当以具体行政行为作出时为准。国土局出让探矿权时，并不涉及乙的任何权益，与乙没有法律上利害关系。另一种观点认为，乙应当有原告资格，因为原告资格可以继受。
六、诉讼代表人
诉讼代表人有两种情况：一是在集团诉讼中作为原告方代表参加诉讼的人；二是代表不具备法人资格的其他组织参加诉讼的人。前者本身是原告中的一员，后者则不具有原告身份，而是原告单位的负责人。
1.集团诉讼的代表人
《若干解释》第14条第3款规定：“同案原告为5人以上，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼；在指定期限内未选定的，人民法院可以依职权指定。”
在原告为多人或人数巨大的情况下，允许众多的原告出庭诉讼，则当事人和法院都将付出大量的时间、精力和金钱。如果事先归纳原告的诉讼主张和理由，其中相当多的付出是可以节省的。为了提高审判效率，避免各方面不必要的消耗，有必要在众多原告之中选拔出有能力真实表达所有原告意志的人作为代表参加诉讼。这就是上述规定出台的主要理由。根据该规定，诉讼代表人的产生要基于众多原告的合意，原告可以自行推选1至5名诉讼代表人，至于具体数额，原告可以在限额之内自行确定。如果原告达不成合意，则法院可以在原告之中指定1至5名诉讼代表人参加诉讼，具体数额由法院根据实际情况决定。
2.非法人组织的诉讼代表人
司法解释将非法人组织的诉讼代表人区分为以下两种情况：
第一，合伙企业的诉讼代表人。《若干解释》第14条第1款规定：合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人。
第二，其他非法人组织的诉讼代表人。《若干解释》第14条第2款规定：不具备法人资格的其他组织向人民法院提起诉讼的，由该组织的主要负责人作诉讼代表人，没有主要负责人的，可以由推选的负责人作诉讼代表人。