第三节　反垄断法的历史发展

一、美国反托拉斯法简史

美国反托拉斯法产生的历史背景可以追溯到19世纪60年代的南北战争。南北战争结束后，由于横贯美洲大陆的铁路建设以及欧洲资本的输入，美国经济进入快速发展的工业化时期。股份公司的出现导致生产和经营的集中，并带来销售领域的残酷竞争。一大批中小企业在竞争压力下被迫退出市场，或者结成更大的企业集团以抗拒实力雄厚的大企业。在这种背景下，美国洛克菲勒集团的标准石油公司最早采用托拉斯（信托）方式，将众多公司的股份或资产搜罗在少数几名受托人手中，发放给他们信托证券。受托人代表证券持有人的利益管理、经营信托资产，并且分配资产利润或者决定扩大投资。通过这种信托方式进行经营集中的合并迅速被其他产业效仿，在亚麻油、威士忌、砂糖等产业也迅速结成了各种托拉斯（信托）集团。（注：See Ernest Gellhorn&William E.Kovacic，Antitrust Law and Economics，In a Nutshell，Fourth Edition，West Publishing Co.，1994，p.16.）

美国的这一时期，正如马克·吐温的《百万英镑》以及《镀金时代》等著名作品所讽刺的那样，是一个金钱充斥了社会各个角落，社会伦理败落，商人利欲熏心的时代。（注：重温这些小说，作为一个中国人会有一种莫名的亲近感，会感到小说中描绘的社会正是今天中国社会的写照。这也从另个一角度证明，从农业社会向工业社会及商业社会的过渡过程中，社会伦理道德沦丧、官员贪污腐化、商人利欲熏心是一个不可避免的过程。可惜的是，中国这一时期的来临和美国相比足足晚了一个多世纪，才“不幸地”被现在所有中国人体验。）大型托拉斯集团的结成使得美国的民主制度受到严重伤害。首先，托拉斯集团不断扩张，新的公司一旦产生就可以快速地被他们吸收、消化。正如美国法律学者斯提姆森所言，“美国人创造发明了一种可以吞噬成千上万的公司和个人的法律机器，通过这种法律机器所有的企业可以不负责任地联合起来，由一两个人方便地使用”。企业法不可能限制，这些托拉斯组织意识到他们可以无限地并且不需要承担责任地施展他们的力量，可以免受审查和良心制约地实现自己的撒旦目标。其次，托拉斯组织无情地排挤竞争者，对于不愿意加入托拉斯组织的竞争者，通过掠夺性价格及商业间谍活动等战略迫使其无法经营，使其最后只有选择“被卖或者破产”。再次，托拉斯组织还直接威胁公众的利益，腐化社会风气。在托拉斯组织操纵下，投资者的资产被实际低于面值的股票所榨取，工人被无差别地关闭在条件恶劣的工厂中，像工具一样地被榨取完最后一丝力气后被无情地遗弃，政府官员被收买，公平的竞争被各种假牌公司以及混乱的法律适用威胁。当时的美国市场上，各种商业丑行或者金融丑闻几乎都涉及托拉斯组织，严重动摇了民众对于无规则的市场的信心。（注：See Ernest Gellhorn&William E.Kovacic，Antitrust Law and Economics，In a Nutshell，Fourth Edition，West Publishing Co.1994，pp.1718.）

由于托拉斯组织滥用其经济力打击竞争对手、剥削消费者以及贿赂官员等种种恶行，美国兴起了大范围的反托拉斯运动。站在反托拉斯运动前列的是中西部的农民，他们由于粮食增产本来寄希望能够增加收入，但是铁路运输的垄断以及仓库储存等产生的高额费用让他们增产不增收，于是农民们掀起了大规模反托拉斯的所谓“农场主运动”（Granger Movement）。农场主运动和城市里工人的反托拉斯运动遥相呼应，加剧了托拉斯组织和底层民众之间的矛盾，促使美国各州纷纷立法规制托拉斯行为。但是，由于托拉斯组织可以横跨各州开展活动，各州的立法对于规制托拉斯行为并没有达到很好的效果。在这种背景下，在1888年开始的美国总统选举中，共和党和民主党都承诺要制定联邦反托拉斯法。后来，共和党的本杰明·哈里森（Benjamin Harrison）当选，立即启动反托拉斯立法。

反托拉斯法的最初草案是由上院议员谢尔曼（Senator John Sherman）在1988年8月4日提出，当初的草案只有一条。该草案在下院审查过程中被增加数条，1890年7月2日经哈里森总统签名后正式生效。法律原名是“反对非法限制及垄断、保护贸易和通商的法律”（An Act to Protect Trade and Commerce Against Unlawful Restraints and Monopolies），后为了纪念谢尔曼议员对这部法律所作的卓越贡献，将该法称为《谢尔曼法》（Sherman Act）。《谢尔曼法》的立法目的就是促进州际通商以及与外国贸易中的自由竞争，将通过托拉斯等形式进行企业联合以控制生产、供给和价格，损害消费者利益以及中小企业独立生存权的行为宣布为非法，并对违反《谢尔曼法》的公司或个人科以刑事责任。在这一点上，《谢尔曼法》已经远远超出了普通法中将不正当限制交易行为认定无效的习惯做法。《谢尔曼法》的核心条款是第1条和第2条，分别规定禁止以具有垄断协议效果的契约、联合或者共谋以及具有滥用效果的垄断或者企图垄断。《谢尔曼法》是现代意义上最早的成文反垄断法，可以说是国际反垄断法的始祖。

《谢尔曼法》出台后，为了弥补法律条文太少以及适用范围不明确等不足之处，1914年美国联邦议会又制定了《克莱顿法》（Clayton Act）以及《联邦贸易委员会法》（Federal Trade Commission Act）。在1911年的标准石油一案的判决中，联邦最高法院在对《谢尔曼法》第2条解释时，导入了“合理原则”（rule of reason），即判断某一具体行为是否违法时，要根据该行为对市场产生的反竞争的效果进行具体分析的原则。但是，“合理原则”的适用必然会给予法官相当宽泛的裁量权限，而且由于无法预测行为是否违法，也使得法律的实施具有相当的不确定性。《克莱顿法》正是为了尽可能地限制司法裁量的范围，在违反《谢尔曼法》的行为发生之前，能够有效地达到控制违法行为发生的目的而制定的。《克莱顿法》的核心条款是第7条，该条明确禁止具有实质性限制竞争效果的企业合并。《谢尔曼法》和《克莱顿法》的实施都需要一个专门的政府机关，于是司法部反托拉斯局被赋予进行调查和提起诉讼的重要职责。和《克莱顿法》几乎同时颁布的《联邦贸易委员会法》也是对《谢尔曼法》的有效补充，其核心条款是第5条关于禁止不公平竞争方法的规定。随着《联邦贸易委员会法》的制定，美国成立了联邦贸易委员会，负责《联邦贸易委员会法》的实施，形成了和司法部反托拉斯局共同执行反托拉斯法的局面。

虽然《克莱顿法》第2条规定了价格歧视，但是其含义不是十分明确。1936年，美国又制定了《罗宾逊·帕特曼法》（Robinson Patman Act），专门对价格歧视行为作出规定。1950年，美国又制定了《塞勒—凯弗维尔反兼并法》（Celler-Kefauver Antimerger Act），弥补了《克莱顿法》第7条中司法管辖权的漏洞，并且扩大了禁止行为的范围。1976年，美国再次制定了《哈特—斯考特—罗迪诺反托拉斯改进法》（Hart-Scott-Rodino Antitrust Improvement Act），针对《克莱顿法》第7条中的公共执行机制作出规定，其中包括要求一定规模的企业合并须报经联邦反托拉斯机构审查批准的规定。除了以上三部法律之外，美国司法部和联邦贸易委员会还应执法需要，制定了一系列反托拉斯指南。因此，平常所称的“反托拉斯法”，事实上是由包括《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《联邦贸易委员会法》在内，一系列单项立法和相关指南等组成的美国反垄断法律、规章以及指南的总称。

美国反托拉斯法是世界上最早的反垄断立法，在很多方面都具有开创性的意义。反托拉斯法由三部主要的法律构成，并且形成了由司法部反托拉斯法局和联邦贸易委员会为主的分立执法模式。在反托拉斯法的实施过程中，美国法院发挥着重要的作用，几乎所有违反《谢尔曼法》和《克莱顿法》的案件都必须经过法院的裁判，而司法部反托拉斯局只充当公诉人的角色。法院在美国反托拉斯法实施中的主导地位不仅产成了法院判决对后续案件的指导作用，还促进了私人诉讼制度的发展与完善。直至今日，美国具有世界上最发达的反托拉斯私人诉讼制度，对于维护中小企业以及消费者的利益发挥着重要的作用。美国反托拉斯法的制定和实施体制是历史上形成的，美国市场经济发展和民众反托拉斯意识高涨的时代产物，直至今天，仍然代表着国际反垄断法发展中的主流模式和最高执法水平。