2.3 大都市全域土地整治实施路径：“土地整治+”

2.3.1 “土地整治+”的内涵与基础理念

所谓“土地整治+”，是指土地整治的发展与高级形态，它属于协同创新的范畴，即在土地整治工程技术创新的基础上，融合发展“互联网+”理念、技术和手段，激发、催化和保持土地整治在配置各种相关要素资源过程中的基础作用，推动城乡各种要素资源向有利于提升土地利用综合价值的方向有序流动，通过各种要素资源的集聚，不断增强土地整治在发掘乡村价值，促进城乡良性互动，服务区域社会经济转型发展，实现城乡等值化中的资源要素配置能力，从而形成更具市场力、创新力和生产力的，以土地整治为平台和抓手的郊野地区转型发展新模式、新路径。显然，“土地整治+”是土地整治未来发展的新常态，是对土地整治理念和模式的发展，也是“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念指导下的土地整治创新实践。

1. “土地整治+”的创新发展理念

土地整治的创新大多集中于工程技术和实施模式等方面，这些创新主要在土地整治田、水、路、林、村、厂等的范畴内，主要集中在农村地区，缺乏全域的视角统筹思考农村发展和城乡互动问题，缺乏对土地整治战略性的思考，这也是制约当前土地整治工作的瓶颈问题。上海“十三五”规划纲要明确的“全市规划建设用地总量实现负增长”，“严守城市生态空间底线”，“建设国际大都市的美丽乡村”，均对土地整治提出了新要求。“土地整治+”是立足全域空间、全地类、所有目标人群，聚焦城乡良性互动的短板问题，以土地整治为主体，通过“供给侧”和“需求侧”两端同时发力，创新发展土地整治的内涵和外延，变被动适应为主动作为，夯实理论基础，利用最新的理论、理念、方式等指导创新实践，并及时对创新工作进行理论总结和提升，做到理论与实践的良性、实时、精准互动。

2. “土地整治+”的协调发展理念

“土地整治+”站在全域的角度考虑城市发展中的城与乡、建设用地和生态用地、乡村保护与发展等协调问题，通过搭建平台，整合各类资源向农村集聚，调动各类创新主体的协同创新，发掘乡村除生产之外的生态、景观、教育、文化等资源价值，发挥乡村在生态和乡土文明方面的核心竞争优势，建立面向城市的输出机制，并积极获取城市资本、人才等要素补给，实现乡村的积极复兴，最终实现城乡良性互动和协调发展。同时，“土地整治+”作为一项整体性、全局性、系统性工程，推进中需要加强政府与社会创新主体、公众的协调，不同部门之间的统筹协调，突出重点、有序开发，做到土地整治的社会效益、经济效益和生态效益的协调统一。

3. “土地整治+”的绿色发展理念

“绿色”就是要实现经济发展“既要看速度，也要看增量，更要看质量”的可持续增长。绿色是“土地整治+”的核心特征，更是作为土地整治产品——农村面向城市输出的核心资源和优势。一方面，乡村原生态的田、水、路、林、村如同区域中的“绿色基础设施”，补充着城市环境景观的缺口，向城市输送新鲜空气、自然资源、秀美景观等生态资源，作为城市人工系统的保障与补充；另一方面，乡村文化悠闲、自然、淡泊、平静的绿色精神内核，往往能引发城市群体的反馈和共鸣，释放出人们对远离城市生活的意境想象和回归故园的乡土情结。“土地整治+”通过树立绿色发展理念，实践绿色工程技术，发掘乡村的绿色价值，培育绿色经济，建立面向城市的输出机制，构建郊野地区绿色转型发展之路。

4. “土地整治+”的开放发展理念

开放共享、跨界融合是“土地整治+”的首要特征。“土地整治+”围绕乡村全面复兴、实现城乡良性互动、城乡等值化的目标，秉承开放发展理念，将土地整治内容由田、水、路、林、村拓展到田、水、路、林、村、厂、文；土地整治推进机制由政府主导、农户参与为主转变为政府引导，农民、市民及艺术、体育、金融、科研机构等各类创新主体共同参与；土地整治投入模式由政府政策、资金投入为主转变为整合政策、资金、人才等各类资源要素向农村集聚，不断吸纳外部符合未来发展方向、有利于土地整治发展的资源要素共同投入，不断丰富土地整治的内涵，拓展土地整治的外延，拓宽土地整治的发展空间。

5. “土地整治+”的共享发展理念

“土地整治+”作为促进城乡良性互动、实现城乡等值化的重要抓手和平台，本身就是落实以城带乡、以工促农、共享改革成果的重要手段，保证了土地整治成果的共享性。“土地整治+”建立各类创新主体的参与机制，理顺各类资源要素进入和退出土地整治的路径，合理安排好利益分配等问题，实现土地整治成果的共建共享。

“土地整治+”落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，运用互联网思维，立足全域空间，重构土地整治，达到土地整治更好地服务经济社会转型发展的目标，是土地整治在新形势下根据新要求主动做出的自我发展。

2.3.2 “土地整治+”的基本特征

与传统的土地整治相比，“土地整治+”具有以下五个显著特征，如图2-2所示。

1．内涵丰富

传统的土地整治主要内容为田、水、路、林、村等工程建设，而“土地整治+”在关注“硬件建设”的同时，更加强调乡村资源的挖掘、乡土文化的传承、新业态的培育等“软件配套”，所以“土地整治+”是涵盖“田、水、路、林、村、厂、文”等全要素在内的“软硬兼施”策略。

2．对象扩充

传统的土地整治服务更多关注农民这一单一主体，限制了土地整治的全域思维，影响了土地整治的边际效应。郊野空间作为功能复合的生态空间，不应只是农民的生产、生活空间，也应是市民享受自然的休闲、游憩空间，是各类创新创业主体的“众创空间”，还应是各类生物和谐共生的生态空间。基于此，“土地整治+”的服务对象由农民扩充到市民、创新主体及生态万物，通过不同主体之间的良性互动，共同拓展土地整治的内容和发展空间，实现土地整治效应的最大化。

3．思路拓展

按照新服务对象的需求，融合“互联网+”理念与手段，以土地整治为基础平台，以乡村价值发现为核心，以乡村转型发展为引领，集聚科研、艺术、体育、自然教育、金融等各类资源，积极搭建跨界融合的“土地整治+”智力支持平台，构建土地、房屋、生态、文化等城乡要素流动平台和土地整治理念传播平台，促进土地整治由工程实施向要素资源统筹转向，放大土地整治效应。

4．目标多元

传统的土地整治主要目标为增加耕地面积，提高耕地质量，随着土地整治服务对象的拓展和内涵的丰富，土地整治目标也拓展到乡村价值发现、城乡等值化发展和助力生态文明建设等综合目标上。

5．链条延伸

传统的土地整治以工程实施为主，实施流程一般有选址、可行性研究、规划设计和预算、施工、验收以及后评估六个环节。“土地整治+”的综合目标要求在原有的六个环节的基础上，增加乡村发展概念规划、乡村景观风貌专项调查及自然生态系统评价与修复以及后续新业态培育等环节，使土地整治由工程实施向全流程、全链条的乡建活动转变。

2.3.3 “土地整治+”生态圈的构建

“土地整治+”是土地整治活动主体与其他创新主体之间通过整合、协作、共享、多赢等发生关系的过程。其协同创新的模式要远远超越土地整治本身的范畴，涵盖协同创新生态体系内的所有创新主体，涉及城乡各类资源要素的整合和利益分配。为此，“土地整治+”充分运用全新的互联网思维（用户思维、平台思维），前瞻思考，提前谋划，搭建开放协作、跨界融合的“土地整治+”平台，集聚各方力量，打破城乡各类要素有序流动的壁垒，整合各类资源要素，建立形成多方集聚的“土地整治+”生态圈，塑造全新的土地整治格局。

1. “土地整治+”用户思维

土地整治作为一项惠民工程，一直受到政府的高度重视。其实施具有静态与对象单一的特征，以工程投资为手段使农民获益。“土地整治+”用户思维就是要与时俱进，准确理解“为谁整治”的问题。只有真正理解了这个问题，才能在土地整治的各个环节，“以用户为中心”去考虑问题，对症下药地提出对策，提升土地整治的价值。具体来讲，为了适应乡村振兴发展要求，发挥乡村生态及文化优势，放大乡村生产、生态、生活等多重空间效应，“土地整治+”不仅仅要适应农民的需求，也要适应市民、创新主体的不同需求，深度理解并拓展土地整治的内容和发展空间，通过不同主体之间的良性互动，培育和谐共生的土地整治生态圈，提供用户满意的土地整治成果，最大化地提升土地整治效应。

2. “土地整治+”平台思维

土地整治从形态上看是一个面状工程，涵盖田、水、路、林、村、厂、文等各个方面，研究内容包含土壤、水、植物等自然生态系统、经济、社会、人文艺术、体育休闲等多个领域，范围广，时间跨度长，要素齐全，具有明显的平台特征。“土地整治+”的平台思维，就是坚持开放、共享、共赢的发展理念，适应土地整治的内容特点，围绕城乡等值化的目标定位，全面梳理土地整治链条的各个环节的现状和发展需求，整合社会化资源，搭建开放协作、跨界融合的“土地整治+”平台，全面服务经济社会转型发展。一是搭建全方位的智力支撑平台。为适应土地整治内涵和外延拓展的要求，在原有以土地整治从业单位为主体的专业服务队伍的基础上，整合社会资源，引入跨专业的科研团队、艺术家、体育活动策划团队、社会调查团队、互联网金融机构及相关的NGO、NPO等社会化创新力量参与土地整治、支撑土地整治与相关行业的跨界融合。二是搭建资源要素配置平台。整合市、区、镇资源，以共享经济为导向，搭建资源要素配置平台，增强资源要素配置能力，实现城乡资源要素的有序流动。三是构建线上传播平台。适应互联网时代用户群体参与、体验的需求，创新公众参与模式，构建土地整治线上平台，凝聚土地整治全社会共同价值，传播绿色、健康的生活理念。

3．打造多主体互利共赢的“土地整治+”生态圈

良性循环的生态圈是“土地整治+”的核心。坚持以用户（农民、市民和乡镇领导）为中心，以田、水、路、林、村、厂、文全域土地整治为抓手，打破专业、行业壁垒和城乡隔阂，依托全方位的智力支撑平台，整合跨专业的社会化创新力量参与土地整治，实现土地整治与文艺、体育、乡建、自然教育、乡村景观、社会资金等的跨界融合，深度发掘（创造）乡村价值；依托资源要素配置平台，建立经营主体、消费主体和权利主体之间的通道，增强社会资源要素配置能力，实现城乡资源要素的有序流动，促进城市资本、人才等资源流入农村，拓展乡村市场，培育休闲、文化、体育、创意、乡村体验等创新业态，实现乡村特有的生态景观、文化资源向城市输出，实现乡村价值，促进城乡良性互动，最终实现城乡等值化发展（见图2-3）。依托线上传播平台，发布土地整治信息，传播土地整治理念，加强土地整治创新主体与用户以及用户之间的互动，让公众全方面了解土地整治，全过程参与土地整治，传播土地整治价值。同时，通过线上互动、线下体验，增加土地整治的整体活力，不断完善土地整治模式，促进未来土地整治向“全员参与”“众筹众治”方向发展。

2.3.4 “土地整治+”的发展策略

1．以人为本，明确新方向

坚持以人为本，以用户为中心，准确理解土地整治中各用户的需求，明确土地整治工作方向。一是摸清土地整治服务对象。随着经济社会的发展，市民对自然、休闲、富有野趣的郊野空间、田园美景的需求也来越来越强烈，自然生态消费已经成为都市人的时尚之选，城市周边郊区则成为市民短途旅游的首选目的地。近郊区乡村在承担当地农业生产、农民生活功能的基础上，逐渐成为广大市民感受自然、体验农耕文化的生态休闲空间。这就要求在土地整治中，要结合项目区位、自然生态现状等情况，充分考虑广大市民的休闲游憩需求，充分发掘乡村生态、景观和自然教育等价值。二是主动适应用户参与、体验的需求。充分利用用户对食品安全的关切，对大地艺术、乡村特色体育活动、特色农事活动、自然教育的新奇感，以特色活动策划为手段，以互动参与为目的，培育、吸纳各类专业服务团队共同推进土地整治。通过专业队伍的创新，让人才资源从城市流入乡村，增加乡村活力，丰富土地整治特色活动，使乡村成为充满活力的创新空间，为广大市民提供丰富多样的互动方式，使其全方位地参与土地整治，增强参与感。

2．跨界融合，培育新业态

跨界融合是“土地整治+”区别于传统土地整治的本质所在。以“土地整治+”为抓手和纽带，引入多元创新要素，基于乡村本土自然、房屋、设施、环境元素开展再加工、再创作，吸引文化、创意、体育、休闲、旅游、养老等产业进驻，打造区域特色业态，带动农户、农业生产组织或企业转变经营方式，提升服务品质，增加居民收入。如上海金山廊下郊野公园建设中，将体育因素融入土地整治中，通过举办郊野马拉松等国际体育赛事，让国内外更多人群置身土地整治后建成的美丽田园和乡村特色民居，拓展土地整治后续效应，扩大当地农产品品牌和区域的影响力，让体育旅游成为拉动镇域经济增长的新业态。

3．理念传播，凝聚新共识

充分发挥线上平台信息传播速度快、受众广、主体互动的优势，加强土地整治新理念的传播，凝聚新的发展共识，推动土地整治全民参与、全民投入以及成果全民共享，激发民众的创造力，为土地整治自我完善、创新升级注入不竭动力，从而走向共管、共治直至善治。2015年起，上海市建设用地和土地整理事务中心针对不同用户群体的需求，分别建立了“上海土地整治”和“艺美乡村”微信公众号线上平台，逐步构建差异化的线上服务平台。“上海土地整治”主要面向土地整治专业人群，侧重于最新理念、政策、技术和特色案例的传播。“艺美乡村”定位为线上公益平台，主要面向各类创新主体和社会公众，通过艺术、体育、自然教育、乡建实践、众筹农业、众筹空间等乡村活动的组织、营造，通过传播自然生态、民俗文化、景观风貌、农耕生活等的价值，唤醒公众关注乡村多元价值，推动郊野空间格局的优化和社会经济发展、生活方式转变，复兴乡村文明。

线上平台的建设，是“土地整治+”的重要内容，是线下土地整治的重要支持，是全域土地整治的重要组成部分。一是社会各界对土地整治工作的理解不断深入，凝聚了一批涵盖各个领域的对乡村发展和土地整治工作有情怀、有思路的智力支撑团队，为土地整治全面发展创造了条件；二是土地整治的参与度不断增强，通过线上互动和线下体验，更多的用户群体通过各种形式参与到土地整治中来，增强了土地整治的整体活力，为土地整治向“全员参与”“众筹众治”创造了条件；三是向社会大众传播生态价值观念和人文精神，倡导绿色生活方式，培育绿色文化，形成全社会生态文明意识，确立全新的尊重自然、顺应自然和保护自然的生态价值观，让绿色生活理念深入人心。