建立预算审查监督信息平台促进审查监督规范有效运行
黄迎
财政是国家治理的基础和重要支柱，预算是财政管理的核心内容。审查批准预算是宪法和法律赋予各级人大的重要职责。党的十八届三中全会以来，随着我国民主法治建设进程的不断加快和财政体制改革的不断深入，对做好新时期人大财经监督工作提出了更高要求。2015年1月1日新修订的预算法正式实施，各级人大及其常委会越来越重视预算审查监督，从机构、制度、审查程序等多方面逐步完善，不断推进人大财经监督工作规范化，增强预算审查监督的实效性。在新形势下，南京市鼓楼区人大积极适应新常态，贯彻落实监督法、预算法的新要求，有力推进全区预算审查监督工作全面有序开展。
一、鼓楼区预算审查监督工作实践
党的十八大报告提出，要加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。党的十八届三中全会进一步提出，要加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。为全面贯彻落实中央精神和新修订预算法的各项规定，从2015年起，鼓楼区人大从基础层面入手，重点抓好制度建设、机构完善、方式创新、渠道拓宽、信息公开五方面工作，切实提高预算审议质量，夯实代表监督履职基础。
（一）健全制度，规范预算审查监督程序
鼓楼区人大常委会围绕推动全区经济发展稳中有进，立足区情实际，在预算监督制度建设上及时跟进，根据地方组织法、监督法、预算法等法律法规，按照《中共南京市鼓楼区委关于增强人大及其常委会监督刚性和监督实效的意见》及《南京市人大常委会市级财政预算审查监督办法（暂行）》等有关文件精神，经过多次调研和反复修改，2015年7月份审议通过了《南京市鼓楼区人民代表大会常务委员会预算审查监督管理办法》;2016年7月份，又审议通过了《南京市鼓楼区人民代表大会常务委员会关于审计查出问题整改工作的监督办法》，要求各部门对审计中发现的问题强化限时整改措施，并向区人大常委会专题汇报查出问题整改情况。通过制定上述办法，从制度层面上将预算审查监督工作纳入制度化、规范化轨道，强化了刚性约束，提高了预算审查监督的严肃性和权威性。
（二）完善机构，充实预算审查监督力量
预算审查监督工作具有涉及面广、专业性强的特点，要行使好预算审查监督权，就需要在人大设置专业审查监督机构，配备充实专业人员，建立预算审查监督的专业队伍。2017年1月份，鼓楼区第二届人民代表大会第一次会议上，成立了区人民代表大会财政经济委员会，同时选举了11名政治觉悟高、有财经工作经历、业务能力强的区人大代表担任财经委员。区人大常委会下设预算工作委员会，进一步健全完善了人大财政经济工作机构，更好地组织代表参与到预算审查各项活动中，发挥财经委、预算工委在预算审查中的主力军作用。2017年4月份区人大财经委下发了《关于加强预算审查监督工作 成立各街道代表组财政经济组的通知》，指导各街道代表组选取3—5名从事财政经济方面工作的区人大代表成立财政经济组，预算审查监督队伍进一步壮大。为用好用活这支人才队伍，充分发挥代表专业特长和履职的主观能动性，区人大财经委还聘请财经院校专家，对相关人员进行了专题培训，进一步夯实了预算审查监督工作的基础。
（三）积极探索，创新预算审查监督方式
鼓楼区人大常委会将预算审查监督关口前移，把预算审查细分为预先审查、初步审查、会议审查三个阶段，按照“提前介入、突出重点、增强实效”的做法，逐步实现预算审查由虚到实、由程序性审查到程序性与实质性审查并重的转变。在审查过程中，广泛听取人大代表和社会各界的意见建议，注重听取熟悉财政经济工作的人大代表和街道基层人大代表的意见建议，注重听取预算审查专家的意见建议。建立会前预算审查监督的工作机制，充分利用社会力量、积极发挥代表作用，增强预算审查的针对性、有效性，提高预算编制的合理性、规范性，促进预算安排更加科学，预算支出结构更加优化，民生支出安排更加合理，使预算草案更加贴合区情、突出重点、凝聚共识、注重实效。
（四）拓宽渠道，充分发挥专家作用
预算管理专业性强，预算审查需要引入专业人士辅助，否则人大预算审查会流于形式和表面化。区人大财经委结合区情实际，建立预算审查专家顾问制度，完善咨询机制，制定了《鼓楼区人大财政经济委员会（区人大常委会预算工作委员会）预算审查专家组工作办法（暂行）》；聘请财经院校专家学者、基层财政财务管理人员、审计部门相关工作人员，作为区人大财经委（常委会预算工委）预算审查专家组成员；召开专家组会议，明确专家组成员关于预算审查监督的主要工作内容和相关职责；专家委派至各街道人大代表组，引导、协助人大代表做好预算的预先审查和初步审查的相关工作，充分发挥专家的智库功能，协助财经委（预算工委）及常委会其他工作机构做好预算审查监督，为人大依法履职提供智力支持。
（五）信息公开，加强监督阳光财政建设
阳光财政是建设社会主义民主政治和建设公共财政的要求，通过政府理财行为规范，实现政府理财活动科学化、民主化、法治化的一种制度。预算法明确要求，预决算报告、审计工作报告等相关信息要及时向社会公开，让预算在阳光下运行，接受社会各界监督。区人大财经委以预决算批复及公开为抓手，有力推动了区级财政和部门、街道的预决算批复及公开工作。从2016年开始，区人大财经委要求区财政部门每年就全区预决算批复及公开情况作一次专题汇报，并接受代表询问。2016年区一届人大常委会第三十一次会议专门听取和审议了区政府关于贯彻新预算法、推进预决算公开情况的报告。区人大财经委组织财经委员、各街道代表组的部分代表组成若干个监督检查小组，围绕预决算批复、公开的及时性、规范性、全面性，分别对政府预算、部门预算、街道预算开展跟踪检查，并将各检查小组在检查中发现的问题整理收集，形成书面材料反馈区财政部门，督促限期整改。通过检查整改进一步增强了预算的公开性与透明度，保障了群众对财政预算的知情权、参与权和监督权，推进了基层预算管理法制化、民主化、科学化的进程。
二、预算审查监督工作中存在的问题和困惑
根据新修订预算法的要求，区人大常委会预算审查监督虽然在机制、制度、方式等方面不断完善，但是仍然面临信息不畅、政情不透，代表参与度不高，审查不细，绩效监督缺失等问题的困惑，使预算审查监督的质量和实效受到很大影响，主要表现在以下三个方面：
第一，信息不畅、政情不透，缺少沟通机制。随着预算审查监督的深化，人大代表、预算审查专家对财政预算信息的需求日趋多样，希望更多更深入地了解国家财政经济管理方面的政策信息，如全面推行“营改增”的财税体制改革、财政预算管理改革、政府债务管理政策性要求，查阅了解以前年度预算执行及预算管理情况等内容。以往仅依靠代表培训、邀请人大代表参加相关座谈会、通报会等方式已经不能够满足代表在信息方面的需求。代表在审查过程中对遇到问题进行询问，并提出建议和意见，有些问题并不一定能现场予以答复，沟通交流渠道存在局限。预算审查监督迫切需要建立一个能够与代表进行信息沟通交流反馈的网络系统平台，以推动人大代表在闭会期间参与预算审查监督工作的常态化。
第二，参与不深、审查不细，缺乏监督实效。目前，社会各界对预算审查监督的关注度还不够高，预算审查监督专业性强，部分非专业代表履职热情不高，对预算审查监督有关活动参与不积极。政府部门对预算相关法律重视程度不够，在现实中往往不能按照法定时间提交审查材料，甚至到相关会议即将召开时才向人大报送预决算材料，致使预算的预先审查和初步审查无法充分开展。同时，会议期间议程安排紧凑，人大代表在短期内难以对预算进行认真仔细地审议，在一定程度上存在着“走过场”现象，影响了审查监督实效。
第三，注重预算、轻视计划，忽略统筹绩效。现阶段，政府管理和人大监督上，不同程度地存在着重预算、轻计划的现象。随着新预算法的实施，政府财政部门注重预算编制及预算执行，审计部门关注对财政预算的审计，人大也在不断加强预算审查监督；由于没有明确对应国民经济和社会发展计划的法律约束，对计划的编制、执行和监督则相对缺失，发改部门对计划编制的随意性较大、缺乏刚性约束，计划与预算的编制相互脱节，甚至存在着政府预算中有项目资金安排而国民经济计划中并无对应项目的现象，计划编制和预算安排上缺乏统筹衔接。此外，政府财政部门还存在着注重预算安排，轻视绩效使用的现象。近期，各级财政部门都在考核预算支出进度，在一定程度上忽略了资金绩效管理。
三、关于建立预算审查监督工作网络信息化运行平台的建议
为适应加强人大预算审查监督的新形势新任务和新要求，有效解决预算审查监督工作中存在的问题，必须进一步总结实践经验、创新方式方法、规范程序内容，优化体制机制运行，因此构建电子网络预算审查监督系统平台迫在眉睫。通过探索运用网络信息化管理工具，搭建预算审查监督系统运行平台，进一步推动预算审查监督工作规范、高效实施。
预算审查监督系统运行平台可以建立规范的预算审查监督工作流程；建立高效的预算审查监督工作机制；充分发挥代表在预算审查监督中的主体作用；多方协同，形成合力，信息资源共享。通过探索搭建预算审查监督系统运行平台，最终实现预算审查监督“六化”——参与主体多元化、审查流程模块化、监督机制一体化、运行系统信息化、预算评价绩效化、计划预算统筹化。
一是参与主体多元化。预算审查监督系统将对众多使用者同时开放，人大代表、预算审查专家、财政部门、审计部门、人大各专委会及人大常委会相关工作机构，都可以在一个系统平台上进行操作使用查询，实现资源信息共享。代表可以通过网络系统及时了解查询预算信息，真正发挥好代表在预算审查监督中的主体作用。预算审查专家利用专业知识发挥优势作用，参与预算的预先审查，提供专业的初审建议；财政部门、审计部门为平台及时上传需要审查的相关报告及报表，政策性文件等资料，便于预算审查有效执行。人大各专委会及人大常委会相关工作机构使用系统平台，能够加强各委员会之间的横向联系，信息交流，共同做好专项资金审查及绩效评价。
二是审查流程模块化。预算审查监督网络系统实行模块化管理，可先分为四大模块：法律法规政策模块、预决算信息模块、预算审查监督模块、质询及询问模块。随着预算审查监督不断强化和完善，模块也可以根据需要进行追加调整。
1．法律法规政策模块：预算审查监督要求法律性强、专业性高，必须要及时了解国家涉及预算审查监督的相关法律法规、国家财经政策、财税体制改革、财政管理改革等信息，在此模块里将及时发布信息，保持法律法规、改革政策同步更新，便于网络系统平台使用者更好地掌握政策信息，是加强学习依法依规地履行预算审查监督职责的重要途径。
2．预决算信息模块：依据预算法等相关法律法规的规定，预决算信息在规定的时限内必须公开，如政府预决算、预算调整、部门预决算、审计报告及审计查出问题整改报告、人大常委会审议意见及决议、政府审议意见处理反馈报告等信息，这些信息及时公开方便系统使用者查询了解情况，是推进法治政府、阳光财政建设的重要举措。
3．预算审查监督模块：是预算审查监督系统的核心，贯穿预算审查监督实施的全过程。审查内容由四个部分组成：政府预算、部门预算、专项资金预算、审计意见。政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算（由于社保基金市级统筹管理，我区无此项预算）、国有企业资本经营预算。部门预算是由所有一级预算单位或主管预算单位的预算组成。专项资金预算即预算安排金额较大的或涉及重大民生事项、为民办实事人大督办事项等的项目资金预算。审计意见主要是年度预算执行情况及其他财政资金执行情况的审计报告、审计查出问题整改情况的报告。每本预算的审查包含预算编制、预算执行、预算调整、决算四个阶段；每个阶段的审查流程分为三个步骤：预先审查、初步审查、审查结果。每项审查内容、每个审查阶段都通过审查流程予以规范化。
4．质询及询问模块：代表在审查过程中有疑问或不清楚的地方，可以通过系统平台提出问题，问题通过系统平台反馈给相关部门给予及时答复。代表在预算审查过程中提出疑问、意见、建议，质询及询问也可以通过系统平台及时传给相关部门处理，是人大财经委、政府相关职能部门和代表预算审查沟通交流的渠道。
三是监督机制一体化。随着政府阳光财政改革的深化和预算法监督管理的要求，预算信息除涉密信息外，必须对社会公开。政府预算、部门预算都需要接受来自各方面的审查监督。预算审查监督系统平台可以把来自代表、预算审查专家、审计部门、财经委员会及人大其他委员会的审查意见集中反映在平台上，及时反馈到财政部门，便于财政部门及其他政府相关部门调整改进。推进人大预算审查监督由宏观监督到具体监督，由事后监督延伸到事前、事中监督，监督重点由注重法律、政策和程序延伸到项目资金使用绩效，充分提升审查监督质量。
四是运行系统信息化。通过预算审查监督系统实现与预算相关的法律法规、政策改革、预决算信息、审计信息、预算审查建议等信息公开共享，实现审查流程、审查方案信息化、规范化，充分利用网络，建立人大代表预算审查监督信息服务平台，更广泛地听取和了解人大代表对预算编制、预算执行和预算审查监督等工作的意见建议。同时，通过网络服务平台，及时通报人大代表关心、社会关注的财政热点、财政发展和改革工作进展情况，提供相关信息资料，为人大代表依法履职创造条件，并有效缓解财政预算管理与监督信息不对称的问题。
五是预算评价绩效化。预算资金绩效评价，是人大代表及社会公众关注的热点，如何审查监督预算绩效一直是人大预算审查过程中的薄弱环节。推动政府项目资金的绩效管理，强化对项目资金使用的绩效评价，将是今后一个阶段人大预算审查监督要逐步加强的重要方面。政府预算安排重大金额的项目资金，要建立绩效管理项目库，由主管项目的预算单位，制定绩效目标、设计绩效指标、绩效预算及实施方案，财政部门进行跟踪绩效管理，审计部门实行绩效审计，人大财经委实施绩效评价审查，利用网络系统平台，实现项目资金预算绩效一体化管理，必要时可以引入第三方社会中介机构的专业力量，参与绩效评价。
六是计划预算统筹化。转变重预算、轻计划，计划与预算相分离的格局，预算审查与计划审查要相结合，国民经济和社会发展计划与预算编制、政府性投资项目资金的安排是密不可分的，把政府重大投资项目与人代会审查批准国民经济和社会发展计划有机结合起来，在审查预算的同时，必须同时审查国民经济和社会发展计划报告，把政府重大投资项目监督与财政预算决算的审查批准有机结合起来，项目资金预算必须与国民经济计划相衔接，预算审查必须与计划审查相配合，与绩效评价管理体系相联系，实现计划预算统筹化的绩效管理模式。
（作者单位：南京市鼓楼区人大）