着力解决乡镇人大在预决算审查监督中的突出问题
郭林山
审查监督乡镇财政预决算，是宪法和法律赋予乡镇国家权力机关——乡镇人大的一项重要职权，也是最基层人民群众行使当家作主、管理乡镇事务权利的重要体现。2015年6月，中共中央在转发全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见的文件中，对提高县乡人大依法履职工作水平、加强和改进监督工作提出了明确意见，要求县乡人大把宪法法律赋予的监督权用起来，实行正确监督、有效监督；严格执行预算法规定，着力加强预算决算审查和监督，以切实推动有关方面改进工作、解决问题。就目前现状来看，经过多年的实践探索，乡镇人大对预决算审查监督工作的力度在加大、内容在拓展、效果在提升，但也存在着一些不容忽视的诸多问题：一些乡镇人大这些工作长期处于“休眠”状态，走程序、走过场现象严重，不作为、乱作为问题突出。另一方面，预算法等相关法律法规对乡镇人大如何开展预决算审查监督，只作了一些原则性的规定，涉及许多现实问题未从法律层面上加以明确和规范。因此，切实解决好乡镇人大在预决算审查监督工作中的问题，依法看好政府的“钱袋子”，是当前一项十分重要课题和紧迫任务。为此，本文坚持问题导向，以解决实际问题为宗旨，立足现实性、突出针对性、力求可操作性，在提示问题、究其原因的基础上，着重提出应对举措，旨在进一步规范和强化乡镇人大预决算的审查监督工作，进一步提升新形势下乡镇人大依法行使职权的实际能力和水平。
一、强化思想认识，解决“不敢审、不想审”问题
现状：目前，一些乡镇人大对预决算的审查监督存在着“党委不点头，不敢监督；政府不高兴，不想监督”的现状，认为认真开展审查监督、提示问题，有损地方党委政府形象，造成人大与政府不协调、不配合、不支持的影响；怕分寸把握不好让对方难堪，自己最后也下不了台。以至于对预决算的审查监督主动性不够，“柔性”方式多，动真碰硬少，不敢“越雷池一步”，使人大监督出现“盲区”和“真空地带”，只能“扎扎实实走过场、认认真真搞形式”、“你好我好、大家都好”。
成因：从外部环境来看，在乡镇权力体制中，党委是领导、决策中心，政府是行政执行机关。特别是涉及“财”与“政”的大事上，大多由党委会或党政联席会作出决定，政府则是具体执行决定，作为地方国家权力机关的审议决定权无形被替代、被削弱，依法监督也会陷入“两难”境地，致使一些乡镇人大工作常常处于被动局面，底气不足，难有作为。从乡镇人大内部来看，人大主席和副主席大都是从党委政府岗位转任的，年龄普遍偏大，大都存有“人到码头车到站”和“多一事不如少一事”的思想认识；有的人虽到人大，但政府的事还在做，或参与政府分工，或直接指挥参与项目建设或条线事务，既当“裁判员”又当“运动员”，身份模糊。还有的部分政府组成人员和基层负责人既是被监督对象，同时又是本级人大代表，身兼“公仆”和“主人”双重身份，以至职责不清、角色混淆。一些人大代表只把自己当选作为一种荣誉或党委政府奖励安排，而没有当一种职务，更没有意识到自己应承担的职务和责任。
对策：
一要正确厘清党委、政府与人大的关系。乡镇人大工作是基层党委和政府工作的重要组成部分，属于党领导的范畴。同时，人大监督工作也有利于改善党的领导方式和执政方式、有利于加强和巩固党的执政地位。因此，要从这一认识高度正确解决好乡镇党委与人大的关系，这也是决定人大监督工作成败的关键。一方面，乡镇党委要切实增强宪法法律意识，在加强党的领导同时，要改进和完善党的领导，适当厘清党政职责，克服以党代政行为，积极支持人大依法行使预决算审查监督职权，充分发挥人大职能作用。同时，党委要教育引导政府及部门负责同志进一步增强人大意识，虚心接受人大监督，认真贯彻执行人大决议决定，主动支持人大工作，切实维护人大权威。作为乡镇人大，也要积极主动争取党委的支持，自觉服从和服务于党的中心工作，对预决算审查监督中发现的重大问题，人大要及时向党委汇报、征求意见，以争取党委的支持。同时，积极处理协调好与政府的关系，把监督与支持有机结合起来，通过依法监督，促进和推动政府改进工作。另一方面，要依照宪法和法律的规定，自觉种好自己“责任田”，做到既不失职，又不越位，依法行使好法律赋予的应有职责。
二要强化依法监督的思想认识。一方面，要通过宣传教育，使政府及其工作人员乃至全社会充分认识到，人大是最高权力机关，人大监督在社会监督体系中处于核心地位，是最高层次和最全面的监督，依法遵从人大监督是法律规定，从而为人大依法开展预决算审查监督创造良好的氛围。另一方面，乡镇人大要克服原来的预决算是由“党委政府定盘子、人大走程序”的错误认识，以对党和人民高度负责的精神，切实履行好法律赋予的职责，理直气壮地依法行使监督职权，真正将预算审查作为乡镇人大的一项重点工作来抓。作为人大代表要进一步强化职务意识、监督意识，敢于向不合法、不合理的预算安排说“不”，敢于对有损于人民群众根本利益的事叫“停”，以亮剑精神，做一名真正为百姓敢讲话、能办事的人大代表。
二、优化工作机制，解决无人审、不会审问题
现状：在乡镇人代会上，常常会出现这样的情况，代表们在审议政府工作报告时，往往说起来“头头是道”，而在审议预决算报告时，或大而化之，说些官话套话；或言不达意，说些不着边际的话；或干脆默不作声，出现“冷场”现象。最后由主持人宣读一下事前拟好的决议草案，大家只是一致举手表决通过。
成因：没有专门机构和人员对财政预算进行预审，在人代会前也未组织代表进行讨论、征求各方意见，代表对预算安排一无所知。加之一些乡镇人代会一般都是一天乃至半天的时间，预算报告又不在会上宣读，只以书面形式印发给代表，代表们的关注点、注意力往往集中在政府工作报告的审议上，对财政预算草案无人问津，最后只举手表决通过。此外，预决算草案内容编制精细化不足，所列科目级次太少，一般只列到“类、款”一级，很少有“项、目”的具体内容，代表们无法对具体的预算收支计划及背后的政府行为，进行深入了解和审查。加之负责审议预算的代表职业有别、专长各异，绝大多数代表不具备预算专业知识，造成代表们“看不明、读不透、弄不懂、说不清”也不足为怪。
对策：
1．提前做足“功课”。一是做到工作计划早安排。乡镇人大对预算审查监督工作，一般都要提前半年左右时间与政府及财政部门协调联系，使政府及财政部门有足够的时间来谋划落实，从而使人大加强预算审查监督与政府改进预算工作两促进、两提高。二是做到监督早介入。乡镇人大要注重把握时间节点，结合代表活动，将监督关口前移，适时提前介入。每年11月份，组织人大代表通过视察调研、工作评议等形式，深入财税等部门，了解当年预算执行情况、下年度预算编制和重点支出安排情况，让代表熟悉情况，有话可说。三是意见早征求。乡镇人大在人代会前要采取多种形式，组织本级人大代表听取选民和各界的意见，汇集民意、反映民声、集中民智，以便在审议时心中有数、有的放矢。
2．狠抓预算的细化工作。为切实保障代表的知情权、参与权、表达权和监督权，要求政府按预算法要求，及时提供详细的预算资料，对重要内容要提供政策依据，并作出说明。要按法律要求完善政府收支分类科目，预算编制不仅要按照功能分类并进一步细化到“项、目”，还要按经济性质分类，明确政府各项支出的具体用途，让人大代表清楚政府的钱“用到了什么地方”、“去干了什么”。在人代会除提交预算报告外，还要以报表的形式提交预算草案，并充分运用附图、附表等直观和形象的表达方式，实现文字、数字与图表的有机结合，既形象生动，又容易让代表理解，真正让代表能够“看得懂、说得明、审得清”。
3．成立乡镇预算审查监督机构。面对纷繁复杂的预算报告，强化专业审查尤显重要。因此，乡镇人大要积极作为，大胆探索并运用专业机构审查方式，以借力借智，求取得实效。可在人代会召开前，优选5—10名业务能力强、热心预算审查监督工作的代表，由镇人大主席或副主席兼任负责人，组成预算审查机构成员，由人代会选举表决通过，并由人代会赋予一定的权力和责任。在会议期间，负责预决算审查工作，向大会提出审查报告，提出审查意见，让代表参阅，并对大会是否批准预决算报告草案提出建议；闭会期间，主要负责预算执行工作，以解决乡镇人大在闭会期间监督预算工作的法律盲区。
4．强化代表培训工作。“打铁还需自身硬”。要定期组织代表学习培训预算法、代表法、税法、审计法等知识，普及预算知识，提升预算意识；经常组织代表开展对财税部门工作评议、询问等活动，视察调研重点预算项目安排，多渠道提升代表履职能力。同时，要通过多渠道、多方法为代表审查提供帮助：如督促政府在人代会前，按规定时间向代表提交预决算初步安排方案及计划，让代表及早参与预算编制过程；可发挥预算审查机构成员的作用，帮助代表解决预算审查过程中碰到的难题，切实提升代表预算审查监督的能力和水平。
三、紧扣关键重点，解决“审不全、审不深”问题
现状：乡镇人大在审查预算草案报告时，只审查以税收为主体的一般公共预算，未涉及具体部门、具体项目的预决算，对非税收入、土地出让金、国有集体资产及政府经营性收入等是否纳入预算未进行审查；在审查决算中，只审查预算收支情况，对结转资金使用、预备费和超收收入安排等都未纳入审查范围；在审查预算调整草案中，只看增加和调减的数额，对是否有必要进行调整未作深究。审查不全面的同时，又未抓住审查的重点和关键，审议只重程序不重实质，流于形式。
成因：目前政府提交审查的预算还主要是公共财政预算，对政府性基金预算、国有（集体）资本经营预算、社会保障基金预算虽有所涉及，但都不够规范，没有实质性的纳入全口径预算管理中来，不能完整而全面地反映政府收支信息，尚未形成真正意义上的综合预算。另外，未编制部门预算，更没有报告政府债务情况，预算不全导致人大不可能做到全面审查。人大在审查时，基本上只在报告、数字层面上来讨论，对实质性的预算支出及项目没有更多的涉足，对预算安排的科学性、合理性审查较少，导致审查浮于表面，不深不透。
对策：
1．监督政府编制全口径预算。乡镇人大要监督政府按照预算法提出的全口径要求，将政府全部收支纳入人大监督范畴。在认真开展综合预算、零基预算基础上，将政府性基金预算、国有（集体）资本经营预算、社会保障基金预算与公共预算同步编制、统筹使用。同时，大力推动部门预算编制，尽快建立起按部门、经济性质和功能为衡量标准的政府收支指标体系，促进政府预算的统一和完整，使政府预算管理覆盖到政府全部公共服务活动，做到横向到边、纵向到底，使人大代表看得懂、审得全。
2．抓好初审工作。虽然法律上没有明确要求乡镇人大对预算草案进行初审，但从实际来看，初审环节十分重要，越往前越主动。因此，在人代会召开前，乡镇人大可采取代表小组活动、召开乡镇人大主席团会议、组织代表和公民进行民主恳谈等形式，组织开展对预决算草案进行初审，为代表和公众参与预算提供良好平台和载体，为代表审查监督预算把好关、打牢基础。
3．把牢审查的重点内容。在预算审查中，引导代表认真审查预算法规定的重点内容外，主要抓住审查预算安排的合法性、项目合理性、执行的可行性、收支的全面性来审查，特别要注重对重点支出和重大投资项目的预算安排、政府举借债务、社保基金的收支运行、国有资产保值增值等内容的审查；在决算审查中，主要突出预算年度收支及平衡、重点安排资金到位、预算超收入和预备费的安排使用情况，做到收支真实、数额准确、内容完整；在预算调整中，主要突出调整的理由、项目和数额，特别要关注调整的必要性和方案的可行性。这样，可做到纲举目张，取得事半功倍成效。
四、强化制度建设，解决“审了完、审无效”问题
现状：目前，乡镇人大在审查预决算报告时，对代表建议和会议提出的意见，未及时形成代表建议和会议审议意见，交政府办理，人大也未进行跟踪监督，而是“一审了之、会散事了”，代表“说了也白说”、“审了也白审”。人代会审议通过的预算方案，在执行中不够严肃，存在着预算变更调整随意性、预算与决算差异过大现象。有的部门预算编制不慎重、测算不准确，导致预算执行率低、调整幅度大，使人大审查批准的预算变成了“一年预算、预算一年”。
成因：目前，乡镇人大没有制定人代会预算修正议案的处理办法或意见、没有对代表提出的预算审议意见的处理方式进行规范。由于制度的缺失，导致代表们联名提出的属于预算审查职权范围的议案不了了之。人大对代表们提出的建议意见和会议提出的决议，未进行跟踪监督，督促政府进行落实。在下次人代会上政府的预算报告中，未汇报上年度预算执行中执行本级人代会预算决议的要求内容，导致人大的决议和代表的建议落空。此外，在预算执行中，政府未编制绩效预算，人大也未对预算结果进行追踪问效，以至预算执行刚性不强。
对策：
一要扎紧制度的“篱笆”。要根据预算法、代表法及其他法律法规，结合本乡镇人大工作实际，制定操作性强的预决算审查监督规则和监督细则。细则中除乡镇政府提交人大审查预决算草案的时间、内容外，要着重对人代会批准预决算的程序、预算修正案处理办法以及代表审查提出的建议意见办理等，都要作出明确具体的规定。制定的这些制度，要在广泛征求意见、修改完善的基础上，提交乡镇人代会通过，使监督规则具有一定的规范性文件效力，弥补乡镇人大在监督机制、制度方面的缺陷，更好地指导和规范乡镇人大开展预算审查监督工作。
二要强化对审查意见的“督办”。要建立和完善审查意见的跟踪督办机制，强化审查意见的有效落实。对代表提出的初审意见，要在人代会召开前15天左右，要求政府必须将修改方案反馈给乡镇人大，对未作修改的要做出说明。乡镇人大可将人大代表的初审意见以及政府修改意见，在大会上一并印发代表，供代表审议时参考。对人代会10名以上代表联名提出的预算审议意见，提出属于大会职权范围内的预算修正案，由乡镇政府对原预算草案进行修改后，再提交大会进行表决通过；对代表提出的相关意见，经汇总整理后，作为预算审议意见交由政府研究处理，或以代表议案、建议的形式交政府办理。乡镇人大要督促政府及时制定整改措施，按时间要求将处理或办理结果向乡镇人大作出报告，向全体代表通报并向社会公布。
三要提升预算监管的“绩效”。推进绩效预算管理、强化绩效预算监督，是新预算法赋予各级人大工作的一项新要求，更是建设高效责任政府的重要内容、提高财政透明度的迫切需要。因此，乡镇人大要尽快建立预算执行全过程动态监控机制，着力抓好财政预算的事前的绩效目标监督、事中的绩效运行跟踪监督、事后的绩效评价及结果应用的全程监控，形成从预算编制、执行到评价结果运用的一个“闭环”监督链条，以切实增强预算执行的严肃性，提升预算执行的准确率和到位率，有效防止“老问题年年出现”。此外，乡镇人大要强化绩效预算与绩效审计、绩效问责以及预决算公开的有机衔接，形成“同频共振”效应，有力促进政府预算管理水平和人大监督成效的同步提升。
（作者单位：宝应县人大）