关于中央与地方间分层设置法院系统的构想

葛洪义

十八大以来，中共中央前所未有地高度重视司法改革工作。十八大，十八届三中、四中、五中全会均涉及司法改革议题。特别是自中央深化改革领导小组成立以来，已经召开的25次会议（截至2016年6月），就司法改革作出了35个决定，充分显示出目前的中央领导集体对司法改革在全面深化改革和全面推进依法治国战略中重要地位和作用的评估。

2016年7月18日，中央政法委书记孟建柱在全国司法体制改革推进会上以司法责任制为中心，详细阐述了下一步司法改革的指导思想和相应政策。显然，司法责任制将成为下一步司法改革的基础或称“牛鼻子”。

然而，责任与权力是相互匹配的，权力不明确，或权力配置不当，责任也很难落实。如果不在权力配置方面采取有力的改革措施，司法责任制的效果就会大打折扣。目前存在的突出问题，就在于当前有关司法权力优化配置的研究和思路，基本上是围绕司法权属于中央事权这一框架展开，并未着力于发挥地方的积极性。如果不能调动中央与地方两个方面的积极性，仅着眼于中央顶层设计，成效肯定有限。鉴于这一认识，笔者认为，必须进一步加大司法改革的力度，适度下放审判权，尽快在中央与地方之间推动法院系统分层设置工作。

一、“司法权属于中央事权”提法不当

司法改革启动以来，有司法改革权威人士提出“司法权属于中央事权”。这个提法，从未在社会与学界层面上公开认真讨论过，更未在法学法律界形成过共识。然而，目前正在进行的司法改革，则正在有意无意地按照该思路展开，引发了一系列制约司法改革全面深入进行的重大问题，甚至可能导致改革成效大打折扣。

狭义地说，事权是一个与财权相对应、与支出责任相关联的概念。事权属于谁，支出责任就应该由谁负担；广义地说，事权则是涉及不同层级国家机关分工分权的概念。司法权如果完全属于中央事权，司法机构的人财物最终就要由中央统筹并承担支出责任；所有的裁判结果都必须与最高人民法院保持一致；基于权责一致的原则，所有的司法后果也都要由中央负担。这既不可能，又无必要。每一个纠纷都是独一无二的，裁判结果不可能完全一样，公正与否，既要依据法律判断，又取决于当事人的可接受性；纠纷的解决，具有很强的本地化特点。因此，司法裁判需要接地气，尽可能与基层实践保持密切联系；同时，把司法权归属于中央事权，也与我国现行司法制度相冲突。我国的人民法院按照《宪法》及《法院组织法》的规定由同级人民代表大会产生，并向其报告工作。如果完全作为中央事权，这个关系很难处理；况且从支出责任的角度而言，司法经费目前主要都是同级财政负担，如何归为中央事权？而且，当前政治体制下，离开了地方党委和政府及有关部门的支持、协助，法院权威性会面临更大挑战。按照中央事权的思路，全部法官的遴选都由省级遴选委员会负责，最终要由中央负责，法官离基层会渐行渐远，脱离群众；矛盾会越来越集中到中央，重大冲突的回旋余地收窄；同时，中央财政负担也过重。

改革开放以来，最大的成功经验就是权力下沉，努力调动全社会以及地方各级国家机关和基层公务人员的积极性、主动性，激发地方间在经济和社会发展领域的竞赛。十八届三中全会提出要建立事权与支出责任相一致的制度，政府推行权力清单，客观上会形成中央与地方事权的合理划分。2016年8月24日，为贯彻这一决定，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。这是国务院第一次比较系统地从政府公共权力纵向配置角度提出事权和支出责任划分，以推进财税体制改革的重要文件。这反映出改革的总趋势是划清央地之间的权力关系。十八届四中全会决定也提出，法治建设的重点和工作重心都在基层。法院没有理由例外。司法权作为事权同样需要在国家与社会、中央与地方之间合理划分。如果说，司法机关执行的是国家统一制定的法律，就属于中央事权，那么，在一个单一制国家，就不可能存在地方事权了。因为，各个国家机关都是依据统一的法律设定的，并被要求依法办事。

在发达国家，纠纷多、诉讼多，但法官压力并不大。为什么我国法官数量如此庞大，还需要“白加黑”“五加二”的工作？过大的压力导致两个严重后果：案件积压严重和法官流失情况严重。最高人民法院院长已经连续10年在“两会”法院工作报告中提到人才流失问题。笔者认为，原因主要是裁判权力过于集中，导致如下后果：第一，我国的社会、民间力量几乎不能参与处理纠纷，无法分担压力，企事业单位社会化后，法院几乎独立承担了裁决纠纷的全部责任。第二，法院系统内部，权力也过于向上集中，一审、二审、再审案件权限不清，进而造成讼争、信访不断，基层无力化解矛盾。与美国联邦最高法院9个大法官相比，我国最高人民法院的法官数量几近“天量”，难以继续扩容。第三，程序过于单一，简单案件适用复杂的普通程序，造成浪费。权力集中加剧了法院内部的行政化，也弱化了基层审判机构的权威，最终影响整个法院系统的权威。

因此，必须改变将司法权作为中央事权的思路，适度下放审判权力给基层和地方，由地方与基层负起更多的责任。这样，司法责任制改革才能解决权责一致的问题。

二、设立地区法院

十八届四中全会决定中，对司法改革作出了纲领性的部署，其中也涉及完善法院分级管辖、司法职权适度划分的思路，包括一审、二审、再审之间的分工，尝试界定人民陪审员权力范围等。但在目前司法体制内，行政化等级体制根深蒂固，各种复杂关系盘根错节，程序僵硬繁琐、效率低下，而改革司法体制，下放司法权力，维护司法公正，增强司法权威，难度过大，成本过高。不如大胆布局，谨慎规划，充分论证，另起炉灶。

1066年，诺曼公爵征服英国时，就是通过建立与遍布英国的领主法院并行的王室（皇家）法院的方式，统一管辖与皇室利益相关的案件，形成了全英国普遍适用的普通法和普通法院，和平统一了国家的司法权；15世纪，由于普通法院受理案件的令状制过于复杂、诉讼程序机械僵硬、效率低下、自成体系而威胁王权，难以适应经济社会的发展需要，英国又成立了一个与普通法院系统平行的衡平法院系统，形成了一个衡平法体系。可见，当国家的司法系统难以承担司法任务时，完全可以将部分工作交给一个新组建的司法系统。

为了建立事权和支出责任相适应的制度，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，曾经提出了一个适度加强中央事权和支出责任的权力分配方案，拟将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场的规则和管理等作为中央事权；将部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；区域性公共服务则作为地方事权。司法涉及维护全社会公平正义的责任固然属于中央事权，但区域性与地方性问题，则完全可以按照这个思路划分给地方处理。

进而可以考虑，在组织、动员社会力量处理纠纷的基础上，分层设置我国法院系统，即增设相对独立的地区法院系统，形成普通法院与地区法院两套审判体系。普通法院以目前运行的法院体系为基础，建立在处理中央事权范围内的案件基础上，继续实行四级两审终审制，保持审判制度的稳定性。法官由员额制改革后进入法官员额的人员构成，还可以适当进一步减少；新设立的地区法院则负责审理地方事权范围内的案件，实行三级两审终审制，即初审法院、上诉法院、最高人民法院。初审法院负责事实审与法律审，上诉法院仅负责法律审，在符合严格条件的情况下，最高人民法院以巡回法庭的方式对极特殊、极个别案件的法律审负最终责任。法官由未进入员额的现职法官和其他法律职业者，经地区法院系统法官选任程序选任。

法院系统真正去行政化、地方化，不仅要改变领导审批案件、插手案件审理的现象，而且必须改变最高人民法院、上级人民法院可以对所有案件事实与法律问题重新全部审理（包括上诉和再审案件）的司法体制。否则，“审理者裁判、裁判者负责”就无法落实。一个离婚案件在我国理论上是可以申诉到最高人民法院的，这无疑是对司法资源的极大浪费。根据案件性质，对案件采取由不同类型的法院分类受理，是目前体制下可行的解决办法。我国是单一制国家，法院必须适用统一的法律，但是，我国地域辽阔、人口众多、政治经济文化乃至民族问题复杂，也必须适当照顾解决多样性问题。可以借鉴其他国家的双重法院体制，在案件类型上适当分类，将一部分群众日常生活中经常发生的、与地方事权相关的或无关国家安全的特定区域内的普通民事案件、轻微刑事案件、地方性法规实施中产生的行政案件，如家庭内部财产纠纷、交通事故、婚姻矛盾、赡养抚养、酒驾、扰乱社会治安、伤害案件等，交给独立的地区法院系统在相对比较简单的程序下受理、审理、终审。其他案件则由普通法院管辖。

三、深化司法改革，优化地区法院设置

地区法院的设置，要与改革的需要紧密结合。具体说，要重点解决以下问题：

第一，提高基层法院与法官的司法能力和司法权威，尽最大努力，把矛盾消化在基层。与英国不同，后者当年设立新的法院系统，目的是强化王权。我国现行司法体制权力过于向上集中，改革重点解决的是提升基层和地方的司法能力问题。构想中的地区法院是一个在设区的市成立的独立于普通法院的审判系统，实行两审终审。换句话说，所有的案件，在市辖区范围内，可以获得终审。与立法法授予设区的市地方立法权保持一致，地区法院在适用法律的同时，也可以有效地维护地方性法规的权威，保证地方事权的实现。最高人民法院巡回法庭，则重点审理具有代表性、典型性的对地区法院生效判决不服而提起的申诉案件，就地区法院的判决合法性进行抽样性审查，保证中央司法权威的统一。

第二，先易后难，先简后繁，积极、稳妥地推进地区法院的设立工作。可以先将家事诉讼、小额债务诉讼、轻微伤害案件等纳入地区法院管辖范围，在初审法院设立家事审判庭、小额债务诉讼审判庭、治安法庭等，取得经验后，适当扩大管辖范围。目前，基层人民法院承担了我国至少80%的一审案件的审理工作，如果能将其中50%以上的案件分流给地区法院审理，并且在一个城市范围内确保终审，对于维护社会稳定意义重大。

第三，完善法院内部组织管理体制，切实保证“审理者裁判、裁判者负责”。鉴于地区法院管辖案件较为简单，法庭审判工作采取独任法官制度，由主审法官独立负责。审判庭由若干法官组成，为法官配备一定数量的助理，每个法官都有一个自己的审判团队，不设庭长。执行工作交给地方司法行政部门或者公安部门，由地方党委政府负责。鉴于上诉法院仅负责法律审，初审法院与上诉法院法官配备，可按10∶1或更大比例设置。两级法院院长由资深法官轮流担任，法院行政事务设行政事务官负责，法官一律不设行政级别。

第四，改革法官选任制度，保证法官人选的专业性与社会性。法官处理案件，不仅要有专业的法律知识，而且还必须具有一定的法律从业经验，熟悉本地区实际情况，以保证裁决的合法性及其基础上的公众较高的可接受度。两级地区法院主要审理与群众日常生活相关的小型案件，可扩大法官选任的民主基础，拓宽司法民主可能的渠道。可由市一级组成具有广泛代表性的提名委员会和由人大代表自行组织的提名委员会公开提名，并经组织程序审查合格后，提交人民代表大会审议、讨论，由市一级人民代表大会统一任命。

第五，吸引地方积极参与司法改革，承担部分司法事权，支付相应的司法成本。地方是改革的主力军，要努力调动地方参与司法改革的积极性，承担地区法院的司法成本。地区法院法官不再保留公务员身份，各地可以按照中央要求，单独为法官编制工资薪酬体系，允许地区之间存在适度差异，鼓励地区之间竞争，提高司法效率，提升司法公正水平。必要时，各城市可以按照人才聘用办法，吸引优秀法律职业者担任主审法官，组建自己的审判团队。

第六，强化普通法院权威，减少司法改革阻力。双层法院体制的设立，突出了普通法院维护社会公平正义的作用，提升了普通法院的地位，有助于进一步强化普通法院的权威。而地区法院的设立，也可以作为有效缓解目前司法改革压力的措施。当前，落实司法责任制、员额制、人财物省级统筹、法官保障等，不同程度地面临一些问题，特别是责任制和员额制，基层法院困难很多。地区法院的设立，可以将地方纳入司法改革过程中，对于明晰审判责任、强化责任承担、分流审判人员、提升审判质量、优化审判程序、分担审判成本、扩大司法民主、保障司法改革，都具有一定的积极意义。

司法改革机会难得，需要把握住机遇。根据中央有关事权与支出责任划分的原则，由中央统筹确定有关司法事权划分的权力，把司法事权中属于中央事权的部分收归普通法院；保证司法事务中，中央也能够有所为有所不为，抓大放小；保证司法机关的改革与国家机关全面深化改革同步。

（责任编辑：曹惠晴）