地方治理结构转型与中国纵向政权组织法治体系重构
江国华
所谓地方治理结构，就其核心意涵而言，即地方治理主体的组织架构以及不同治理主体之间的结构关系，既包括各个地方治理主体之间的权力、责任、利益等方面的制度安排，也涉及各个地方治理主体之间以及地方治理主体与中央治理主体之间的组织结构关系。从系统论的角度分析，治理体系、治理结构和治理能力是一个相辅相成的有机整体。因此，在推进国家治理现代化的时代背景下，谋求地方治理结构的转型升级并进而实现地方治理的现代化就成为题中之义。而在地方治理结构转型升级的路径选择上，纵向政权组织法治体系的重构应成为首选策略。原因在于，纵向政权组织法治体系以地方各级政权建构及其与中央的关系为调整对象，而这也正是地方治理结构所涵摄的核心区域。
一、地方治理结构转型何以必然
谋求地方治理结构的转型升级是由其地位和现状决定的——从地位看，地方治理结构决定着地方治理现代化的程度和水平；从现状看，现行地方治理结构存在着突出的问题。为此，谋求地方治理结构的转型升级，就成为破解地方治理困境并进而实现治理现代化的必然选择。
其一，地方治理结构是地方治理体系和治理能力的载体，决定着地方治理现代化的程度和水平。系统论的研究范式告诉我们，治理结构是治理体系的重要组成部分，治理体系的外延虽然广于治理结构，但治理结构在治理体系的诸要素中居于核心地位，属于治理体系的组织载体。可以说，治理体系对治理能力的影响，正是通过治理结构来实现的——治理结构不同，其所产生的治理能力也必将不同。由此，正如美国学者彼得斯所言，政府部门的有效运转需要结构和治理的其他方面协调配合。地方治理体系和治理能力的现代化水平因而受制于治理结构的完备度与合理性。
其二，现行地方治理结构存在着突出的问题，造成治理结构对治理现代化的制度供给能力不足。治理结构与治理体系及治理能力相匹配，从而促进治理现代化的提升，是治理结构谋设的理想目标。然而，当前我国的地方治理中，治理结构存在的问题削弱了其对治理现代化的制度供给能力。具体表现有三：一则，以行政手段而非法律手段构建起来的治理结构，降低了制度的可预期性和治理结构的稳定性，不利于法治化及制度化央地关系的确立。二则，中央集权型的层级制治理结构，限缩了央地纵向分权的范围和幅度，不利于地方治理主体治理主动性和能动性的发挥。三则，央地间“委托—代理”式的治理结构体系，引发了国家权威碎片化、结构内部纵向信息传递失真、治理主体机构膨胀等问题，不利于国家治理能力的发挥以及治理绩效的提升。
其三，谋求地方治理结构的转型升级，成为破解地方治理困境并进而实现治理现代化的必然选择。“根据结构主义学派的观点，如果结构缺陷存在，行为上的纠正就不可能有结果。”由此，对现行治理结构进行小修小补式的制度改革，对于地方治理中存在问题的彻底解决必然于事无补。面对治理结构内部纵向法治化分权不足及其衍生出来的一系列问题，唯有通过宪法及其相关法层面的法律创制工作，重构地方治理结构，方能起到“药到病除”之功效。
二、地方治理结构与纵向政权组织法治体系之葛藤
法治是国家治理现代化的基本表征，法治化是国家治理现代化的必由之路。地方治理结构作为国家治理体系的重要组成部分，法治化亦应成为推进其转型升级的最优制度方案。而在具体的法治化方案的选择上，纵向政权组织法治体系因其以治理结构的核心区域为主要调整对象，应成为改革的最佳突破口。
其一，治理结构法治化是地方治理结构转型升级的必由之路。治理结构的法治化建设之所以能成为治理结构改革的必要选项，是由其在地方治理中的地位和作用决定的。具体而言，谋求地方治理结构转型升级的最终目标是推进地方治理的法治化，并进而实现地方治理的现代化。地方治理的法治化包括治理体系的法治化以及治理能力的法治化，而治理结构既是治理体系的重要组成部分，也是治理体系和治理能力存续及功能发挥的组织载体。这就决定了其在地方治理的法治化建设中处在了关键的一环——治理结构的法治化不仅是实现地方治理法治化的突破口和总抓手，还是实现地方治理法治化并进而实现地方治理现代化的根本方式和组织保障。
其二，治理结构法治化的着力点在于推进纵向政权组织法治体系建设。地方治理结构涉及的主要是：地方治理主体的组织架构以及不同治理主体之间的结构关系问题。而在地方治理的所有主体中，政府始终居于最为核心的位置，可以说地方治理结构的主要观照点就是中央政府与地方政府之间以及地方各级政府间的权力配置及互动关系。在我国现有的法律体系中，专门针对这一问题作出规定的是由宪法及其相关法构成的系统，如《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》与《民族区域自治法》等。在学理上，我们可以将此法律系统概括为纵向政权组织法治体系。因此，推进地方治理结构的法治化需将纵向政权组织法治体系的建设作为主要着力点。
其三，纵向政权组织法治体系建设的核心要义是对其进行解构与建构。纵向政权组织法治体系，既是针对地方治理结构的一套规范体系，又是地方治理结构的一种制度化呈现。因此，当前我国纵向政权组织法治体系的完备程度和科学程度就直观地反映并决定了我国地方治理结构的发展程度。令人遗憾的是，由于立法上的供应不足或迟缓，当前我国纵向政权组织法治体系这一核心区域的法治化进程严重滞后，造成地方治理结构中存在央地关系法治化程度不足、府际关系法治化程度不足以及地方治理的公众参与不足等问题。为此，对我国的纵向政权组织法治体系予以解构与建构，就成为实现地方治理结构法治化的必然要求。其中，所谓纵向政权组织法治体系之解构，意味着通过对现行相关立法和体制的废改与拆解，在国家纵向法治理念上实现由“大一统”向“多样化”转变。而所谓纵向政权组织法治体系之建构，意指采行单行立法与综合立法并举之策略，在修缮或创制相关立法的基础上，构筑新的纵向治理体系。
三、纵向政权组织法治体系重构之于地方治理结构转型之可能进路
治理主体在整个纵向权力配置体系中的结构形态、权力关系以及运行方式，从根本上决定了地方治理主体的良善与否。因此，在对纵向政权组织法治体系的重构中，亦应从这几个层面着手，以推进地方治理结构的革新。
其一，在结构形态上，通过确立多元化层级架构，实现多元治理。我国作为单一制国家，实现“法治统一绝对化”的法治构想，一直是法治建设和发展的理想目标。然而，在坚持我国的单一制国家治理结构的同时，不能忽略我国作为发展中大国的最大国情——这一国情告诉我们，谋求发展是中央以及各地方的共同追求，而各区域间巨大的现实差异，决定着各地方唯有走因地制宜的多元化发展之路，才能摆脱法治绝对统一的桎梏，实现发展的最大化。为此，通过纵向政权组织法治体系的解构与建构，我国地方治理结构应实现从相对单一到多元化层级架构的转型。具体而言：一则，在国家纵向法治理念上须实现由“大一统”向“多样化”转变，摆脱“法治统一绝对化”构想的束缚，确立各地方因地制宜的治理理念；二则，通过出台“中央地方关系法”“直辖市法”“省政组织法”“县政自治章程”，修改《民族区域自治法》，并充分发挥港澳“基本法”之作用，分别厘定中央与直辖市、省、县、民族自治地方以及特别行政区之间不同的纵向关系，明确各地方不同的治理架构，建立起“多元化”“差序化”的治理模式。
其二，在权力关系上，通过确立制度性分权机制，实现民主治理。不同地方不尽相同的地方性，决定了“在地化”（localization）原则是地方治理的第一原则。这一原则的要求有二：一则，地方政权组织作为地方治理的最主要主体，应被法律赋予足够的治理权限，而为了顺利行使这些权力，地方政权组织还应享有与其事权相匹配的财权。二则，地方民众作为地方治理成果的最终享有者，应被法律赋予公共治理的主体资格，拓宽其参与地方治理的领域。其中，最为重要的权利就是对地方官员的选举权和监督问责权。据此，以“中央地方关系法”“直辖市法”、“省政组织法”、“县政自治章程”和《民族区域自治法》以及港澳“基本法”为代表的纵向政权组织法治体系，应将确立地方治理结构的制度性分权机制，进而实现地方治理的民主化作为主攻方向。具体而言，纵向政权组织法治体系应从如下几个做出努力：一则，明确地方的法律地位及其与中央的权限划分规则，赋予地方因地制宜的治理主体地位。二则，改革权力机关的机构设置以及人大代表的产生方式，取消特定层级人大的常委会设置，推行人大代表的人民直接选举、任职专职化等制度，充分发挥人大代表的民意代表功能。三则，改革人民政府组成人员的产生方式，推行人民政府主要组成人员的人民直接选举制度。四则，明确地方民众在地方治理中的权利义务，赋予其广泛参与地方治理的权利。
其三，在运行方式上，通过确立法治化运行机制，实现依法治理。“地方治理与法治发展是一体两面，它们之间是相互依赖、相互塑造的关系。中国地方治理水平的提高取决于法治的发展，而法治的发展则依赖于中国地方治理结构和体系的进一步全面改革。”故此，通过纵向政权组织法治体系的建构，实现治理结构和治理体系的法治化运转就成为迫切需求。具体而言：一则，通过“直辖市法”、“省政组织法”、“县政自治章程”和《民族区域自治法》以及港澳“基本法”等几部单行组织法之创制，实现我国各类地方的依法治理，进而谋设以港澳“基本法”为依据的高度自治性法治区域、以“直辖市法”为基础的示范性法治区域、以“省政组织法”为基础的多元化省政法治区域、以《民族区域自治法》为核心的“民族性”法治区域和以“县政自治章程”为内核的地方自治性法治区域。二则，通过“中央地方关系法”这一综合性组织法之创制，将中央与地方的关系及各自定位、中央与地方权力配置的原则及方式、中央与地方的具体权限、中央对地方的监督机制以及央地间的权限争端解决机制等重要事项予以明确，以此奠定纵向政权组织法治体系之基础，并最终实现地方治理结构的法治化运行。
四、结语
西语云：一切政治都是地方性的。在现代社会，基于宪制之框定与约束，国家整体治理结构和治理模式大多须按照“既定方针”进行，可资“情势变更”的机会并不太多。但在地方治理层面，却必须赋予其“因地制宜”“具体情况具体对待”之权力。因此，国家不仅应当有针对不同地域的制度供给，而且在这种区分供给的制度安排上，应当赋予地方更多的自主权和自治权。
（责任编辑：曹惠晴）