五、新制度的萌芽

长安三年的御史括户，据《苏瑰传》的记录来看，是分道进行，所谓“十道使括天下亡户”。此十道使，其组织形态约与十道巡按相似，下属“选判官二人以为之佐。如本道务繁，得量差官人历官清干者，号为支使”[111]。诸道括户使各有判官，但诸使之间则分别独立。他们任务是一致的，也各持有一样的来自中央的命令，但因为互不统属，所以面对各地的具体情况却不可能形成统一的政策。宇文融括户依旧采取御史出使的方式，出发点与长安三年一样但内部的组织状态却进行了重大改革，后来的成绩，不能不归功于这个高效率的组织形态和运作方式。

宇文融所任劝农使，与其他使有所不同，最重要的就是虽名使而不出使，出使四方的只有判官。劝农使坐镇京师，指挥诸判官括户，判官出使四方但并非各自为战。劝农使在京师有自己的工作处，称作“使司”。《置十道劝农判官制》中有“宜委使司与州县商量，劝作农社”之语。使司所指，当然是宇文融的劝农使机构。此机构也可称作“使院”。《旧唐书》记王鉷“威权转盛，兼二十余使，近宅为使院，文案堆积，胥吏求押一字，即累日不遂”[112]。王鉷属宇文融之后辈，使司与使院性质应相同。京师设使司，应是宇文融的创造。《旧唐书》本传：“事无大小，先上劝农使而后申中书，省司亦待融指撝而后决断。”《新唐书》本传：“事无巨细，先上劝农使，而后上台省，台省须其意，乃行下。”《通鉴》:“事无大小，诸州先牒上劝农使，后申中书，省司亦待融指撝，而后处决。”诸书如此记载一方面指出事实，一方面表明了批评态度。实际上宇文融不但获得了合法权力，而且成功地运用了这个权力。

首先，皇帝的授权。《通鉴》解释说“时上将大攘四夷，急于用度；州县畏融，多张虚数”[113]。这说明宇文融括户之举为了解决朝廷的财政危机，获得皇帝的信任和支持，因而也使得地方不能不对宇文融及其最高权力的背景产生敬畏。不仅如此，宇文融其实是获得了授权的。《置劝农使诏》中，即有这种授权：“宜令兵部员外郎兼侍御史宇文融兼充劝农使。巡按人邑，安抚户口，所在与官寮及百姓商量处分。乃至赋役差科于人不便者，并量事处分，续状奏闻。务令安辑，勿使劳繁。当行赏罚之科，各竭忠公之力。所到之处，宣示百姓，达我劝人之心”[114]。这里，玄宗虽没有指示地方一切听从宇文融的指挥，而是说一起商量处分，但面对来自中央代表皇帝的使者，地方当局若有不同意见，会有商量的余地吗？其实这是对宇文融的全权委任，“续状奏闻”一句是在“量事处分”之后，允许事后报告，这其实就是先斩后奏之权。开元十二年的《置十道劝农判官制》中有更进一步的说明，说延英殿与宇文融会见“因议逃亡，嘉其忠谠，堪任以事。乃授其田户纲纪，兼委之郡县厘革。便令充使，奉以安人。”包括“郡县厘革”都授权给之宇文融，授权是确定无疑的。地方有事，首先向宇文融报告和请示，自然是先上劝农使。宇文融获得的授权，虽然是对于地方而言，但对于中央政府也不是没有意义。“奏闻”表明的就是直接向皇帝汇报，而不是向中央行政部门报告。另外，既然地方户口赋役等最重要工作的处分权已由皇帝授予劝农使，中央政府的其他部门便相应地无权处分，所以“省司亦待融指撝而后决断”便不难理解。宇文融的权力虽是暂时的但却是合法的。

其次，组织的功能。地方有不同意见却没有表达的余地，也没有推延的机会，因为劝农判官的存在，地方当局等于时刻处在被监督的状态之下。劝农使代表皇帝，判官便代表劝农使。开元十二年的《置十道劝农判官制》中对判官的授权也是明确的。“其客户所税钱，宜均充所在常平仓用，仍许预付价直，任粟麦兼贮，并就旧常平仓钱粟，并委本道判官勾当处置……”此制，是新追加十名判官之时发布的，于是顺便提及判官的部分工作。其实，判官代表劝农使工作，对劝农使的授权在地方上就等同于对判官的授权。况且判官皆带御史号，对地方的监察是理所当然的。开元十一年五月派遣劝农判官时，诏书中指出：“顷因水旱，货食不足，或徭税征逸，多不折衷，或租调蠲除，事涉欺隐。皆吏之不称，政之不修。是用命兹使臣，委其详覆。”[115]虽未授权代理地方，但强力监察是明确的。判官作为劝农使的属员，在地方的工作肯定不是事必躬亲，只要监督地方当局依劝农使司的指示进行工作即可。地方与劝农使司的文书往来称“牒”，所谓“州县惧罪，据牒即征”，所谓“先牒上劝农使，后申中书”之“牒”等就是这种文书。以长安三年敦煌县上括户使牒的情形看，括户期间，有关事项皆向括户使请示。宇文融括户期间，按理也应如此。但宇文融身在京师，地方应向判官请示，判官不能决定再上报使司。这样，地方与使司的文书往来不仅多在判官的控制之下，而且实际上已形同劝农判官的下属机构，自然地跟随着判官在劝农使司的指挥下运作。

以往对宇文融括户的研究，较少重视判官问题，除了山内敏辉先生以外还没有过具体研究[116]，而宇文融括户的成功，诸判官的作用是明显的。判官的工作对象是地方政府，能对地方政府实行有效的监察，地方工作的经验是极重要的，因为若没有这种经验，就不会发现问题的症结所在。比如隋朝时裴蕴提出人口貌阅，就因为他曾任刺史“素知其情”[117]。宇文融曾任富平县主簿，因“明辩有吏干”受到赏识，后被提拔为监察御史，于是提出括户一事。提出这个问题本身就应与他的地方历官有关。宇文融奏置的劝农判官，《唐会要》评论说：“皆当时名士，判官得人，于此为独盛。”《通典·食货七》与此略同。本文的统计表明，诸劝农判官中多数都有地方历官经验（见前表）。劝农判官中，直接来自地方的占多数，其中县尉最多共十五名，第二次十名判官中就有八名是县尉，明显是加强了来自县尉的力量。“县尉亲理庶务，分判众曹，割断追催，收率课调”[118]。县尉是与土地户籍的日常管理最密切的职务，这应该就是宇文融劝农判官中出身县尉者最多的秘密。除了左右拾遗各一名，大理评事三名以外，二十九名判官中二十四名来自地方，占百分之八十多。括户政策，与其说是针对逃户的，不如说是针对地方当局的。所以，这些只是摄监察御史名号的劝农判官，由于对地方事务的熟知，远比那些御史台的监察御史更令地方当局头痛。面对如此难对付的判官括户，地方不能反对，不能延滞，也不能阳奉阴违，剩下的只有服从之路可走。

判官的产生方式也是一个问题。判官由宇文融奏置，所谓奏置即是由宇文融挑选，报朝廷批准。以往出使，也一样奏置判官，但此次却不同，一是人数多，二是时间长，因而造成的影响大。由长官选举作为助手的判官，一是知人而任，二是手续简便，且不经过吏部铨选过程，后来成为唐后期重要选官方式之一。

议论多有宇文融的使司侵原机构职权之说，未见其之所以的理由。尚书省作为全国的行政中枢，本来就以文书处理为中心工作，从具体过程来看，文书资料全部需要地方提供。当地方提供的资料伪滥成灾的时候，尚书省自身是束手无策的。劝农使司是在原来机构无能为力的时刻来解决中央与地方之间出现的脱节状况的，由于劝农判官的作用，各种文书资料纷纷汇聚劝农使司，使司自然成了处理人口、土地等信息的中心，劝农使在中央的发言权于是自然增大。原来机构，既无信息资料又无处理之权，只好听从劝农使的指挥。所谓劝农使司侵夺省司之权，是建立在劝农判官对地方州县控制的基础上的。从使司到诸道判官，以京师为核心形成的一套完整的自制系统，专向性工作，垂直化管理，得八十万户的事实证明这的确是一种全新而且行之有效的制度。

逃户是一种社会现象，括户是一项国家政策，为解决逃户现象而实施的括户政策其本意不过是维护原来的制度，但在实践的过程中，政策不得不在现实面前一再改变，于是一种全新的制度就在这一过程中悄无声息地诞生了。因为原来政策的动机过于凸显，使得这个新生的制度久久不被注意。这大概就是许多事件的历史意义要到许久以后才被发现的缘故吧。长安三年的括户为宇文融括户提供了经验和教训，而宇文融括户与后来的刘晏的巡院体制则不无联系。

武则天时，唐朝对地方的监察明显有了加强。长安三年的括户也可以看作这个加强过程中的一次特殊表现。武则天光宅元年（684）开始设置右肃政御史台官员，御史台从此分成左右两台，右台专门负责地方监察。“初置两台，每年春秋发使，春日风俗，秋日廉察。令地官尚书韦方质为条例，删定为四十八条，以察州县。载初（689年）以后，奉敕乃行，不每年发使也。”[119]组织上的调整和长安三年的御史括户是武则天时期对地方监察加强的两个重要标志，而比起行动来此时的言论给人的印象更深刻。李峤在初置左右台时就有建议，增加御史巡査地方的时间，并建议“十州置御史一人，以周年为限，使其亲至属县，或入闾里，督察奸讹，观采风俗，然后可以求其实效，课其成功”。此建议受到武则天的称赞，但因有反对意见而搁置下来[120]。陈子昂也主张加强对地方监察，他认为，充使之人必得“雅合时望，为众人所推。慈爱足以恤孤惸，贤德足以振幽滞，刚直足以不避强御，明智足以照奸邪。然后使天下奸人，畏其明而不敢为恶也；天下强御，惮其直而不为过也；天下英杰，慕其德而乐为之用也；天下孤寡，赖其仁而欣戴其德也。夫如是，然后可以论出使”[121]。使者不得其人，只会使天下混乱，不如不遣使。值得注意的是，指责地方吏治败坏的皆主张加强对地方的监察，其中的逻辑是一以贯之的。

武则天时期，从总体上讲，针对地方的政策，议论多于行动。长安三年的御史括户是在武则天晩年采取的一次并不成功的行动，之后再没有类似的行动。武则天以后，政治领域的状况仍不平静，但关于加强对地方监察的具体讨论和政策却多有进展。就制度而言，右御史台与诸道按察使成为最受重视的两个经常可以相互替代的方案。最后诸道按察使制度吸收右御史台制度而发展成为采访使制度[122]。在采取何种制度对地方实行监察的争论中，虽然各自观点都有各自的理由，但皆主张改变现状加强监察，这说明对地方吏治的看法趋于一致，从而使监察制度获得发展，进而在监察组织地方化的过程中，地方制度也发生变化。

长安三年的御史括户失败，从反面证明了加强地方监察的必要性。此事的历史意义在宇文融括户中又得到证明。在长安三年御史括户的基础上，宇文融进行了政策和组织两方面的改革之后终于取得重大成绩。在对地方工作进行干预方面，长安三年已经进行了尝试，宇文融括户则走得更远，并且被认为是一种成功的经验。这样，御史台在武则天之后出现了两个发展方向，其一，从右御史台到诸道按察使再到采访使，通过对地方监察的加强，实现了中央监察组织到地方监察区，再到一级准地方机构的过程。其二，通过御史括户对至关重要的户籍等事项进行专门管理，摸索出一套贯穿中央地方的组织形态，并渐渐摆脱了原来的御史台组织，独立成使职组织形态，而正是使职系统成为唐代后半期最活跃最受重要的制度。陈仲安先生归纳唐代使职存在三个系统[123]，其中财政系统开始于宇文融括户是没有问题的。

财政使职系统开始于宇文融，这是应该重视的一个问题。针对一种现象而采取的临时政策最后演变成普遍的制度，这似乎是制度史研究中极少注意的。在唐代以来的观念中，人们更关心新出现的使职对原来制度的影响而较少研究使职本身具有的新内容。苏冕的观点是很有代表性的：“九寺三监、东宫三寺、十二卫及京兆、河南府，是王者之有司，各勤所守，以奉职事。尚书准旧章，立程度以颁之；御史台按格式，采奸滥以绳之；中书门下立百司之体要，察群吏之能否，善绩著而必进，败德闻而且贬，政有恒而易为守，事归本而难以失。夫经远之理，舍此奚据？洎奸臣广言利以邀恩，多立使以示宠，克小民以厚敛，张虚数以献忱，上心荡而益奢，人怨结而成祸。使天子有司，守其位而无其事，受厚禄而虚其用。宇文融首倡其端，王鉷继遵其轨，杨国忠终成其乱。”[124]所谓使职侵夺有司之权，《唐国史补》卷下的一段文字也经常被引用：“开元以前，有事于外，则命使臣，否则止。自置八节度、十采访，始有坐而为使。其后名号益广。大抵生于置兵，盛于兴利，普于衔命。于是为使则重，为官则轻。”以上两者比较，前者强调财政因素，后者强调军事因素，两者综合，正好概括了唐代制度变化的两个基本要素。言及使职与原来制度的关系，苏冕之言更明确，态度更清楚。否定使职的倾向，这以后一直存续下来。《新唐书·宇文融传》已经把“有司浸失职，自融始”写入正文[125]。《通鉴》也说：“宇文融性精敏，应对辩给，以治财赋得幸于上，始广置诸使，竟为聚敛，由是百官浸失其职而上心益侈，百姓皆怨苦之。”[126]至今在许多研究者的文字中仍不乏这类用语。本文认为，使职的发达有其必然的理由，特别是使职贯穿中央与地方的组织形态和工作对象的专门化是划时代的事物。所以苏冕等人的议论从另一个方向为本文提供了证据：宇文融括户的历史意义不仅在于八十万户的获得，其行动更推动了制度的发展，虽然这可能根本就不是他的初衷。

使职问题，不在于任使数量之多，主要在于使职的组织形态。宇文融的括户组织，研究者注意不多，资料也少，与以后使职的关系也十分不清楚。韦坚在新旧《唐书》中都与宇文融同传，也一样被看作兴利之臣。他曾任江淮租赋转运之使，“所在置吏督察，以裨国之仓廪，岁益巨万”。他所置之吏，不知与宇文融的劝农判官有无相似之处。后来韦坚主管广运潭成功，升官晋爵，“判官等并即量与改转”[127]，“仍委韦坚具名录奏”[128]。判官组织的存在是明显的，但是否与宇文融的相同呢？柳芳在《食货论》中曾说到“（宇文）融死且十余年，始用韦坚及（杨）崇礼、慎矜，皆以计利兴功，中人主协权相，灭为天下笑。而王鉷、杨国忠，威震海内，尤为暴横，人反思融矣。大凡数子，少者带数使，多者带二十使，判官佐使，遍于天下”[129]。柳芳的文字为他们的一致提供了证明。这样看来，宇文融的理财方法，不仅在具体政策上而且在组织形态上都被他的几位继承人所继承。安史之乱发生，第五琦应时而出，因建议设使以取江淮租赋受到肃宗重用，从勾当江淮租庸使直到第一任盐铁铸钱使。“盐铁名使，自琦始”[130]。“乾元元年（758），加度支郎中，寻兼中丞，为盐铁使。于是始大盐法，就山海井灶，收榷其盐，立监院官吏。其旧业户洎浮人欲以盐为业者，免其杂役，隶盐铁使”[131]。盐院官吏，可以看作宇文融劝农判官的发展之物。两者的不同之处在于，劝农判官以道为单位，监院官吏则只设在产盐地区；劝农判官权力较大，既对地方有监察之权，又可以全面控制地方之政。监院官吏也有一些监察之权，但是主要以盐业管理为主；都是劝农使或盐铁使的属下，虽分布各地但皆在劝农使或盐铁使的京师总部的垂直指挥之下。

刘晏在度支盐铁转运使之下设立巡院的属官体制，更清楚地表明了这种由中央贯穿地方的组织形态的历史走向，同时也是对宇文融括户组织的回应。刘晏与第五琦同时代，高桥继男推测刘晏曾做过第五琦的下属，似乎不确[132]，但刘晏设立巡院在后，第五琦的监院体制对其巡院的产生或许有些影响。史书记载刘晏事迹：“宝应元年（762）五月……是时朝议，以寇盗未戢，关东漕运，宜有倚办，遂以通州刺史刘晏为户部侍郎、京兆尹、度支盐铁转运使。盐铁兼漕运，自晏始也。二年，拜吏部尚书、同平章事，依前充使。晏始以盐利为漕佣，自江淮至渭桥，率十万斛佣七千缗，补纲吏督之。不发丁男，不劳郡县，盖自古未之有也。自此岁运米数千万石，自淮北列置巡院，搜择能吏以主之，广牢盆以来商贾。凡所制置，皆自晏始。”[133]就巡院体制而言，并不是刘晏闭门造车的产物，甚至他自己也不是从一开始就设置巡院的。刘晏在兼任盐铁转运使以前，曾任度支盐铁租庸等使。《新唐书》本传记载说：“初，晏分置诸道租庸使，慎简台阁士专之。时经费不充，停天下摄官，独租庸得补署，积数百人，皆新进锐敏，尽当时之选。趣督倚办，故能成功。”[134]与宇文融的判官相比照，刘晏的诸道租庸使人数更多，数百人应该包括使司全体摄官人员，但分赴天下诸道的租庸使一定多于宇文融的劝农判官之数。数量虽大规模增加，但两者的功能和产生方式（奏置、即荐举）实际上是相同的。后来的巡院体制是在此基础上的进一步发展[135]。

刘晏的巡院体制，在安史之乱以后各地向心力不足的情况下，表现出非凡的效率和作用。“自诸道巡院距京师，重价募疾足，置递相望。四方物价之上下，虽极远，不四五日知”[136]。《通鉴》记载：“诸道各置巡院（胡注：知院官、掌诸道巡院者也），每旬月，具州县雨雪丰歉之条，白使司云云。”[137]这种工作方式不难令人想起宇文融括户时的情形，其中的联系也不难捕捉。贯穿中央与地方的组织形态，使得高速度的情报传递成为可能，上下之间不再隔绝，下情上达有了专门渠道，决策和执行在速度和准确方面都有了保证。唐代后期中央集权在制度方面因而也获得了相当的发展[138]。刘晏的巡院是宇文融的判官进一步专门化，所以宇文融的开创之功是不可否认的。长期以来，宇文融的这一贡献完全被遗忘了，实际上只有负面的评价，至少像刘晏的评价是宇文融难以企及的。“刘晏因平准法，斡山海，排商贾，制万物低昂，常操天下赢赀，以佐军兴。虽挐兵数十年，敛不及民而用度足。唐中偾而振，晏有劳焉，可谓知取予矣。其经晏辟署者，皆用材显，循其法，亦能富国云”[139]。刘晏与第五琦同在一卷史书之中，身处安史之乱后的混乱局面之下，他们挺身而出，运用理财之能，支持唐朝平叛和后来的存在，确实功勋卓著。与其对照，宇文融、韦坚等身处和平年代而大兴敛财之风，两者自然不能同日而语，旧史这种思想不无道理。但是第一，宇文融括户也有其不得不为的理由，以土地和人口为中心的社会控制，历来是中央集权的基本保证，宇文融所面临的逃户问题除了放任自流以外，也只有这种强行解决的手段可以选择。第二，就制度层面而言，宇文融、韦坚与第五琦、刘晏之间也有一条红线相连，上文已经说明。再从人事方面而言，也存在着联系。据第五琦传，“少以吏干进，颇能言强国富民术。天宝中，事韦坚。坚败，不得用”[140]。很明显，第五琦就是韦坚的门生故吏。两人之所以历史评价相去甚远，不在于他们理财的共同特征，完全是时代不同使然。现在，面对唐代历史，我们已经没有了宋朝那样的借鉴需求，所以也没有理由不承认宇文融括户对于使职组织形态、对于唐代后期历史的正面意义。

宇文融开创的财政使职体制，在唐代后期被发扬光大。宋代以后的地方行政管理体制与唐中期以前大有不同，大致有个三方面：其一，两级制被三级制或多级制取代，路或道在宋代应看作最高一级地方机构，地方成为道（路）、州、县三级。元代出现省一级地方最高机构，形成省、路、府、州、县多级体制。明承元制。其二，地方政府再分工。除了府兵归中央统一管理以外，唐前期的州刺史是地方封疆大吏，全面负责地方事务。宋朝路一级有转运使（漕司）、提点刑狱使（宪司）、提举常平司（仓司）、安抚使司（帅司），各掌军政、民政、财政、司法等权，互不统属又相互监督。明代也有地方再分工，所谓“三司”即布政使、提刑按察使、都指挥使，三者皆为掌印官，所掌不同。其三，垂直控制。宋代的路级诸司，除了互不统属互相监督以外，还分别向中央政府负责。宋代的州级官吏不再分工，但通判与知州同理州事，通判有权单独与中央政府进行联络，实际上也是一种垂直管理形式。明代的三司也分别隶属于中央部门，如布政使司与六部、都察院直接联系，按察使司听命于刑部、都察院，都指挥使司受命于兵部和五军都督府[141]。由中央分别对口垂直管理地方的这种体制，唐以前只存在于军事领域[142]，而宋代以后的这种变化，多可在唐代的使职兴起以后的制度中寻出根源。宇文融的使职体制中贯穿的工作目标专一化和管理垂直化所蕴涵的历史意义也许正在于此。