中国入世后争端解决第一案——美国钢铁保障措施案——利用WTO争端解决机制的经验体会

（2004年7月9日）

引言

世贸组织最重要的机制——争端解决机制。世贸组织争端解决机制具有准司法性，一是在争端解决过程中参照国际法的习惯解释原则和规则；二是构建了解决争端专门机构——争端解决机构（DSB）。该机构（DSB）有权建立专家小组和上诉机构，将争端解决诉诸仲裁。专家小组是最独特、最重要的一个程序，而上诉机构无疑具有明显的准司法性。争端解决机制采取反向一致原则，大大强化了争端解决机制权威性和强制性的特征。

“美国钢铁保障措施案”是中国成为WTO成员刚刚3个月，就遇到的第一个WTO争端解决案件。这个案件在WTO争端解决的各典型案例中，无论从涉及国家的数量，还是从对贸易的影响，都是首屈一指的。美国贸易代表办公室律师坦言这是WTO有史以来最大、最复杂的案件。而对于作为贸易大国的中国来说，寻求和平解决贸易争议，与其他国家建立良好的贸易关系，是非常重要的。因此，本案对中国不仅具有保护具体贸易利益的作用，而且对学习如何利用WTO争端解决机制来解决贸易纠纷和摩擦，避免贸易战具有很强的实践意义。

要点

1.“美国钢铁保障措施案”是中国成为WTO成员后运用争端解决机制的第一案。在WTO争端解决中，这个案件无论从涉及国家的数量，还是从对贸易的影响，都是首屈一指的。

2.“美国钢铁保障措施案”过程：

● 美国总统令

● 总统声明

● 国际贸易委员会（ITC）对钢铁进口的调查

3．美国钢铁保障措施在世界上引发强烈反应：

● 欧盟对进口钢铁产品采取临时保障措施

● 欧盟、日本等向WTO通报准备对美国产品实施贸易报复的清单

● 欧盟、日本、韩国、中国、挪威、瑞士、新西兰、巴西八个国家或地区将美国告上WTO争端解决机制

4．起诉方提出了美国保障措施违背WTO规则的11个法律点：

● 包括未预见的发展，进口产品定义，国内相似产品界定，进口增加，严重损害和严重损害威胁，因果关系，对等性，最惠国待遇，措施的限度，发展中国家产品豁免，关税配额的分配。

5．中方诉讼小组提出的两个法律点：

● 关税配额分配违反《保障措施协定》第5条第2款

● 发展中国家产品豁免，美国既没有将中国作为发展中国家排除适用保障措施，也没有给出充分合理的解释，违反《保障措施协议》第3条第1款

6．专家组报告只对未预见的发展，进口增加，因果关系和对等性做出了裁决：

● 专家组采用“司法节制”方法

● 专家组强调“充分合理的解释”（reasonedandadequateexplana tion）

7．上诉机构认定，美国对所有10种产品采取的保障措施都违反GATT第19条和保障措施协定第3条第1款，因而维持专家组裁决。

8. 2003年12月14日，美国总统宣布取消保障措施，此案历时21个月后宣布全部结束。

9．从该案的过程来看，美国败诉直接原因是其保障措施在许多法律点上违背了WTO规则，但更深层次原因其实在于保障措施作为正常贸易情况下的救济措施，其实施有着相当严格的条件。

10．中国的应对策略——积极应诉：

● 根据保障措施协定进行磋商——中国与美国在华盛顿进行了磋商，中国代表团向美方提出了贸易补偿要求，并表示保留根据WTO协议采取进一步措施的权利

● 根据争端解决谅解进行磋商——中国、欧盟、日本、韩国、瑞士和挪威6方在日内瓦与美方举行了WTO《争端解决谅解》项下的磋商， 6方发表了联合新闻声明

11．公布报复清单：

● 按照WTO相关程序规定，中国驻WTO代表团向WTO货物贸易理事会递交了中国对美部分产品中止减让产品清单，清单中包括自美进口的部分废纸、豆油和电动压缩机

12．申请设立WTO专家组：

● 中国正式向WTO请求设立专家组

● 中国诉讼小组全面参加了本案在WTO争端解决机制中各个程序

13．采取保障措施：

● 中国对部分钢铁进口产品采取了临时保障措施

● 中国对5类进口钢铁产品实施最终保障措施

14．美国总统宣布取消保障措施；中国政府随后发布决定终止上述钢铁保障措施的实施。

15．该案是中国以原告身份利用争端解决机制寻求合法保护自己贸易利益的一次实践。该案为中国今后在WTO的框架下解决贸易争端开创了先河。这标志着WTO争端解决机制为中国未来解决和其他WTO成员的贸易争议，提供了一条稳定和可预见的途径。

16．有效利用WTO争端解决机制的经验体会：

● 争端解决机制的常规司法途径可避免贸易战等的破坏作用——WTO争端解决机制提供的常规司法途径，可避免发生贸易战等对国际贸易秩序产生极大破坏作用的行为，使争议双方和平、理性、可预见地解决争议

● 争端解决机制的司法强制性和公正性使之成为平等解决争端的有效方式——争端解决机制以强硬经济制裁方式对裁决的执行进行有效制约。中止减让和交叉报复措施的引入产生实质性的效用，获得WTO成员的信赖

● 无论是超级大国，还是发展中弱势小国，通过WTO争端解决机制，就可以获得平等对话和辩论的地位，享受法律面前所有成员一律平等的权利。

17．争端解决机制的各种方式可以作为获得经济利益的工具：

● 当事方可以根据不同情况选择合适的争端解决方式作为获得经济利益的工具。争端对象国是一个实力小的国家可以通过磋商调解解决争端，而当争端对象实力强时，可借助进入专家组裁决程序及上述裁决程序维护自身利益

18．发展中国家要更积极运用国家协调机制：

● 中国面对日益频繁的国际贸易摩擦，要改变过去过度依赖双边外交途径或政治途径来化解贸易摩擦的传统观念。而是要在立足于双边途径解决争端的同时，还要积极探讨运用更加有效的多边途径来解决与其他成员国之间贸易争端。

19．发展中国家可以第三方介入形式获取经验：

● 第三方介入是争端解决机制非常有特色的一个方面，发展中国家可以以第三方介入形式参与WTO争端解决机制，学习和积累经验

20．发展中国家应在WTO规则修改和完善中发挥不可或缺的作用：

● 发展中国家要积极参与到WTO争端解决机制有关程序的改革当中，才能在WTO争端解决机制中获得更大的利益和实惠。

一、美国钢铁保障措施案的过程

美国总统布什于2002年3月5日发布命令，宣布对钢铁产品采取保障措施。总统声明宣称，要求国际贸易委员会（ITC）对钢铁进口的影响发起调查。ITC调查结果是，进口增加是对美国国内产业造成严重损害的实质原因。声明宣布实施临时保障措施，要求钢铁产业利用这个时机进行调整，确保长期竞争力。

美国将本国钢铁行业困难归咎于进口增加，并对进口采取限制措施，在世界上引发强烈反应。钢铁生产国纷纷指责美国的贸易保护主义做法，认为由于美国限制进口措施，使原来出口美国的钢铁流向其他国家。一些国家对这种“贸易转移”对本国钢铁行业的影响发起调查。随后欧盟对进口钢铁产品采取临时保障措施；欧盟、日本等向WTO通报准备对美国产品实施贸易报复的清单；同时欧盟、日本、韩国、中国、挪威、瑞士、新西兰、巴西8个国家或地区将美国告上了WTO争端解决机制。这就是著名的“201美国钢铁保障措施案”。

在该案中，8国或地区起诉方提出了美国保障措施违背WTO规则的11个法律点，包括未预见的发展，进口产品定义，国内相似产品界定，进口增加，严重损害和严重损害威胁，因果关系，对等性，最惠国待遇，措施的限度，发展中国家产品豁免，关税配额的分配。其中，两个法律点是由中方诉讼小组贡献的，我本人当时是代表国家经济贸易委员会参加诉讼小组的成员之一。这两个法律点是：第一，关税配额的分配。美钢铁保障措施在板坯产品配额分配中将进口总额的2%作为判断实质性利益的标准是不合理的。美国将配额分配给了某些不具有实质性利益的成员，而没有分配给其他包括中国在内同样不具有实质性利益的成员。这种做法违反了《保障措施协定》第5条第2款的规定，是歧视性做法，违反了非歧视性原则。第二，发展中国家产品豁免。按照GATT第9条第1款的规定，美国实施保障措施的14种钢铁产品中，从中国进口的9种产品不超过进口总额的3%，且低于3%的发展中国家的进口累计不超过9%，因此应当被排除适用保障措施。而且中国加入WTO议定书和报告书中都明确指出中国是以发展中国家地位加入WTO的。而美国根据其普惠制（GSP）来决定适用保障措施第9条第1款的发展中国家排除范围是错误的。美国既没有将中国作为发展中国家排除适用保障措施，也没有给出充分合理的解释，违反了《保障措施协议》第3条第1款。

当该案进入专家组审议阶段时，专家组报告只对未预见的发展，进口增加，因果关系和对等性做出了裁决。专家组认为对这4个法律点的裁决就足以判定美国保障措施不符合WTO协定，因此没有必要继续审查其余的法律点。专家组采用的是“司法节制”方法。专家组裁决的一个重要特点是强调“充分合理的解释”（reasoned and adequate explanation）。专家组认定美国保障措施法律依据不足，在很大程度上是ITC没有对自己的裁决提供充分合理的解释。

美国对专家组的裁决进行了全面批驳，上诉到上诉机构要求推翻专家组裁决；但同时8个起诉方也交叉上诉。最后，上诉机构认定，美国对所有10种产品采取的保障措施都违反GATT第19条和保障措施协定第3条第1款，因而维持专家组裁决。

2003年12月14日，美国总统宣布取消保障措施。至此，此案在历时21个月后宣布结束。

从该案的过程来看，美国败诉的直接原因是其保障措施在许多法律点上违背了WTO规则，但更深层次原因其实在于保障措施作为正常贸易情况下的救济措施，其实施有着相当严格的条件。而此案中美国国际贸易委员会（ITC）的保障措施调查，从一开始就是为了保护美国整个钢铁产业，而不是针对某个进口产品对国内产业造成实质损害或实质损害威胁而实施贸易救济措施。正如起诉方指出的那样，ITC的调查是把国内整个钢铁产业的产品都放在一起，先分类，再剔除，然后再去“定义”哪些进口产品为被调查产品，哪些国内产品为“相似产品”，这种调查方式本身就已经推翻了WTO协定规定的保障措施实施的条件。保障措施实施的条件不存在而实施的保障措施，当然从根本上就违规了，这其实就是美国保障措施注定败诉的根本原因所在。

二、中国的应对策略

2001年6月，在美国正式决定立案对钢铁产品进口进行调查后，由于中国数亿美元对美出口钢铁产品受到影响，中国政府即发表声明，表示对美此举的严重关切。为维护本国钢铁产业的正当利益不受损害，中国政府相应迅速采取了如下的应对和策略。

（一）积极应诉

在随后的7月，中方即聘请美国律师，以中国钢铁工业协会和中国五矿化工进出口商会的名义，向美国国际贸易委员会正式递交了参加调查及对企业提供的生产数据予以保密的申请。这两份文件的按时递交，确保了中国钢铁产业可全面参与后续程序的调查，并在后续程序中为自身合法利益进行有效抗辩。

当美国总统公布对钢铁保障措施最终救济方案后，中国政府又发表声明，认为美国政府的这一决定将对中国钢铁企业对美正常出口造成严重影响，因此将保留向世贸组织争端解决机制提起申诉的权利。

（二）根据保障措施协定进行磋商

中国政府根据WTO保障措施的有关规定，于2002年3月向WTO提出就钢铁保障措施案与美进行磋商。同时发表声明指出，美国应当充分考虑到此举对国际贸易秩序造成的重大损害。中方希望通过双边磋商尽快解决中国关注的问题，避免中美经贸关系受到损害。

3月22日，中国与美国在华盛顿进行了磋商。磋商中，中国代表团提出美方的做法违反了WTO的有关协议，并着重要求美国政府正视中国是发展中国家的事实，对中国进口美国全部钢铁产品适用发展中国家待遇。此外还向美方提出了贸易补偿要求，并表示保留根据WTO协议采取进一步措施的权利。

（三）根据争端解决谅解进行磋商

3月26日，中国正式要求与美国进行WTO《争端解决谅解》项下的磋商。4月11日，中国、欧盟、日本、韩国、瑞士和挪威6方在日内瓦与美方举行了WTO《争端解决谅解》项下的磋商。磋商中，6方均对美国违背WTO有关规定、实行贸易保护主义的保障措施表示遗憾，要求美国立即终止该措施。磋商结束后，6方发表了联合新闻声明。

（四）公布报复清单

鉴于在争端解决机制项下的正式双边磋商中，美方未对中方提出的关于补偿、排除等要求给予明确答复。按照WTO相关程序规定，中国驻WTO代表团于5月17日向WTO货物贸易理事会递交了中国对美部分产品中止减让产品清单，清单中包括自美进口的部分废纸、豆油和电动压缩机。中国将在WTO争端解决机构最终裁决美国钢铁保障措施违反WTO有关协议后，对来自美国的上述产品加征24%的附加关税，加征后的关税额为9400万美元。

（五）申请设立WTO专家组

5月27日，中国政府正式向WTO请求设立专家组。WTO于6月24日设立本案中国专家组。后根据WTO的有关规定，经过争端各方进行的协调，同意由同一个专家组审理中国、欧盟、日本、韩国、瑞士、挪威、新西兰和巴西8个起诉方提出的请求。

随后，中国诉讼小组全面参加了本案在WTO争端解决机制中的各个程序：向专家组提交了第一次、第二次书面陈诉，出席了专家组召开的第一次、第二次听证会；向上诉机构提交了上诉方书面陈诉和“附条件上诉”，参加了上诉机构召开的听证会。与其他7个起诉方不同的是，中国诉讼小组特别提出了发展中国家问题，认为美国没有给予中国出口豁免违背了WTO的规则。

（六）采取保障措施

此外，中国政府调查机构自5月21日开始，对部分钢铁进口产品进行了保障措施调查，并从5月24日起的180天内，采取了临时保障措施，即对9种钢铁进口产品实施关税配额；关税配额内进口产品仍执行现行进口关税税率，关税配额外进口产品在执行现行进口关税税率的基础上加征7%-26%的特别关税。

11月19日，中国政府发布公告对5类进口钢铁产品实施最终保障措施。最终保障措施采取“关税配额，先来先办”的方式。在规定数量内进口产品仍执行现行适用关税税率，规定数量外进口产品在执行现行适用关税税率的基础上加征关税（10.3%-23.2%）。最终保障措施在实施期间将逐步放宽；最终保障措施的实施期限为3年；对进口份额不超过该类产品进口总量3%的原产于发展中国家/地区的产品不适用最终保障措施；最终保障措施实施期间，可以根据有关情况的变化，依法审查最终保障措施的形式和水平。至此，中国正式采取了第一个保障措施。

到2003年12月14日，由于美国总统宣布取消保障措施，中国政府随后于2003年12月26日发布公告称，鉴于当前钢铁贸易形势的发展，决定终止上述钢铁保障措施的实施，不再对该措施项下进口钢铁产品加征关税。至此，中国对美国钢铁保障措施的应对措施全部结束。

三、有效利用WTO争端解决机制的经验体会

该案是中国加入WTO之后首次利用WTO争端解决机制寻求合法保护自己贸易利益的具体实践。在该案中，中国作为发展中国家以原告身份利用争端解决机制，通过其法律程序和裁决成功地维护了自身的正当权益。因此，该案不论在程序上还是实体法上均为中国今后在WTO的框架下解决贸易争端开创了先河，奠定了一定的理论和实践基础。这标志着WTO争端解决机制为中国未来解决和其他WTO成员的贸易争议，提供了一条稳定和可预见的途径。对此，我们有如下一些认识和经验体会：

（一）争端解决机制的常规司法途径可避免贸易战的破坏作用

该案在进入WTO诉讼之前，各国纷纷指责美国采取的保障措施，政府发表声明，新闻媒体炒作，但待该案有了正式的争端解决程序，各方都倚赖专家组和上诉机构的公正裁决，就没有在政治层面进行指责的必要了。从效果上看，摆脱了政治和媒体舆论的干扰，贸易争端更容易得到解决。WTO争端解决机制提供的常规司法途径，可避免发生贸易战对国际贸易秩序产生极大破坏作用的行为，可以使争议双方和平、理性、可预见地解决争议。

（二）争端解决机制的司法强制性和公正性使之成为平等解决争端的有效方式

争端解决机制的一套系统和制度，使其具有准司法独立性，管辖强制性。它以强硬的经济制裁方式对裁决的执行进行有效的制约。最具有代表性的措施应该是中止减让和交叉报复。由于“交叉报复”制裁措施的引入使争端解决机制具有相当的威慑力，产生了实质性的效用，获得WTO成员的信赖，更加频繁地利用这个机制来处理国际贸易争端。该案的裁决结果正显示了WTO争端解决机制的公正性。无论是超级大国，还是发展中弱势小国，当两成员国之间发生贸易争端时，通过提交WTO审理，就可以获得互相对话、平等陈述和辩论的地位，享受法律面前所有成员一律平等的权利。因此，争端解决机制成为成员之间可以平等解决争议的有效方式。

（三）争端解决机制的各种方式可以作为获得经济利益的工具

WTO争端解决机制规定提起诉讼前的强行磋商以及随时可以开始的斡旋、调解和调停，使得案件进入专家组裁决程序及上述裁决程序，只是一个可供选择的案件处理方法。当事方可以根据不同情况选择合适的争端解决方式作为获得经济利益的工具。争端对象国是一个实力小的国家可以通过磋商调解解决争端，而当争端对象实力强时，可借助进入专家组裁决程序及上述裁决程序维护自身利益。例如在本案中，美国虽然最后败诉，但利用了争端解决机制的磋商调解程序赢得了保障措施继续使用的时间，利用了上诉程序作为实施拖延战术的工具，因而为其钢铁产业的恢复和调整赢得了几乎近两年的机会，是明智和符合国家利益的。

（四）发展中国家要更积极运用国家协调机制

本案说明发展中国家并不一定处于被动地位，而是可以通过学习运用WTO多边起诉程序，联合共同利益国家，运用国家协调机制参与争端解决，对不公平的行为共同进行反击。本案中8个起诉方，体现的国家协调机制就非常成功和有效。中国面对日益频繁的国际贸易摩擦，必须要转变观念，要改变过去过度依赖双边外交途径或政治途径来化解贸易摩擦的传统观念。而是要在立足双边途径解决争端的同时，还要积极探讨运用国家协调机制这一更加有效的多边途径来解决与其他成员国之间的贸易争端。

（五）发展中国家可以第三方介入形式获取经验

WTO争端解决是一项高度技巧化的工作，不仅要求对WTO规则的深入了解，还要求具有高超的诉讼技巧。要想充分利用规则，只有大量参与WTO案件的审理工作，不断提高法律和专业水平。第三方介入是WTO争端解决机制非常有特色的一个方面。发展中国家可以以第三方介入形式参与WTO争端解决机制，学习和积累经验。中国作为第三方已经参加了WTO案件达31起之多，应该说，这些第三方的实践经验对中国深入争端解决机制的理论研究，具有不容忽视的推动作用。

（六）发展中国家应在WTO规则的修改和完善中发挥不可或缺的作用

对于发展中国家而言，不仅要遵守WTO目前行之有效的规则，也要积极参与WTO争端解决机制有关程序的改革当中，使其程序更加简化和快捷，更好发挥其应有的作用，为成员国之间的正常贸易提供更多法律上的制度保障。只有参与了规则的制定和修改，才能在WTO争端解决机制中获得更大的利益和实惠。

虽然WTO的争端解决机制在《谅解书》中为发展中国家特别提出了8条倾向性规定。例如，第21条第2款规定，“对于需进行争端解决的措施，应特别注意影响发展中国家成员利益的事项。”在实际案例的进行中，对发展中国家的倾斜性条款过于笼统和原则，因此缺乏可操作性。特别是哪些国家应被视为发展中国家，缺乏统一的标准和清单。如美国在钢铁保障措施案件，依据普惠制受惠国的名单来决定对一个成员国是否适用《保障措施协议》的第9条第1款，即如该成员国没有列在普惠制受惠国的名单，那么即使其进口量占3%以下，该发展中国家成员也不能排除适用保障措施。中国在对美国的钢铁保障措施案件中，未能得到发展中国家应享受的排除适用保障措施的豁免。

总之，对于作为贸易大国的中国来说，寻求和平解决争议，与其他国家建立良好的贸易关系，是非常重要的。因此，本案对中国不仅具有保护具体贸易利益的作用，而且对学习如何利用WTO争端解决机制来解决贸易纠纷和摩擦，避免贸易战具有很强的实践意义。