第一节 理论分析
一、“公共服务”含义
近年来，虽然“公共服务”在我国是个热门词，但学者对其内涵理解却没有共识性的结论。西方国家传统理论一直用“公共物品”的概念来诠释“公共服务”，用公共物品的特性来推导公共服务的特性，认为只要将公共物品研究透彻，就能很好地界定公共服务的内涵。萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》中归纳了公共物品在消费中的“非排他性、非竞争性”特征，这个归纳成为西方关于公共物品理论的经典论说。布坎南在其《俱乐部的经济理论》一书中进一步提出了准公共物品理论，将那些不能同时满足萨缪尔森所提出的两个条件，但能满足其中一个条件的物品归为准公共物品，并认为“现实财政制度中由公共融资的物品和服务，绝少表现出这里的纯公共性。甚至最能体现纯公共性的经典案例——国防——也不例外”[87]。
我国学者对公共服务的内涵亦有一定研究，并提出了“公共物品说”“公共利益说”“人权事务说”“政府职责说”“公共行为说”和“福利说”等学说主张。
（1）公共物品说。有学者在研究公共服务内涵时，以研究公共物品作为逻辑起点，认为公共服务即属公共物品范畴。“公共服务属于公共产品的范畴，是一种非竞争性的和非排他性的社会服务。”[88]
（2）公共利益说。即以公共利益作为界定公共服务的依据，认为公共利益是公共服务的核心价值，公共服务只有与公共利益相联系才能符合其自然形态。“公共服务可以界定为，以实现公共利益最大化为目标，提供各种需要物品（有形物品和无形物品）的活动。也就是说，公共服务并不受物品属性的限制，当为了公共利益的需要时，任何物品都可以作为公共服务提供的内容。”[89]
（3）人权事务说。有学者从政治学的角度，“将国家事务划分为主权事务和人权事务，将政府行为划分为主权行为和人权行为。主权行为是统治行为，最极端的形式是实施管制；人权行为是维护行为，最基本的形式是提供服务”，从而认为“实现普遍人权是公共服务的价值基础，公共服务是维护基本人权的活动，区别于行使国家主权的活动”。[90]该学说将主权事务直接排除在公共服务之外。
（4）政府职责说。有学者认为公共服务是政府的一项职责。“公共服务主要是指由法律授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中承担的职责。”[91]
（5）公共行为说。该学说强调公共服务就是政府及其公共部门运用公共权力，通过多种机制和方式的灵活使用，以提供各种物质形态或非物质形态的公共物品为载体，以维护与促进公平为宗旨，以发展和维护公共利益为目标的公共行为的总称。[92]
（6）福利说。即将公共服务当作是一项福利。“公共服务是指政府运用其权威资源，根据特定的公共价值（如权利、慈善和正义），通过公共政策回应社会需求，使最大多数人得到最大的福利。”[93]
上述各种学说是基于不同的理论和视角对公共服务的内涵做出的不同解释。它反映了人们对公共服务内涵的认识过程，不能简单地认为孰对孰错。但是，可以肯定的是每种学说既有合理的一面，也存在缺陷。“公共物品说”虽能揭示公共服务的某些特征和价值，但是，从表面上看“物品”和“服务”本身就是两种不同的形态，公共物品本身不能代替公共服务；从深层次分析，公共服务包含一定的价值判断因素，而公共物品缺乏价值判断因素。“公共利益说”描述了公共服务的本质特征之一，却不能反映公共服务的内涵，且何谓“公共利益”本身难以界定。“人权事务说”将主权事务直接排除在公共服务之外也不符合实际。主权事务是国家为民众提供安全社会环境的基础，因此，主权事务也应是国家提供的公共服务内容。“依据公共服务的功能，可以将公共服务分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务。维护性公共服务是公共服务的最为基本的方面。维护性公共服务又称‘主权性公共服务’，是保证国家机器的存在和正常动作的公共服务，如政府的一般行政管理、法律的执行、国家安全和秩序的维护等。”[94]“政府职责说”将公共服务界定为政府的职责，该学说只揭示了公共服务静态的一面，却未能反映其动态一面，因为“职责”只是政府合法存在的固化内容。“公共行为说”和“福利说”虽分别从公共服务的动态特征和使用效果角度来论述，但缺乏系统性和整体性。之所以有众多学说，某种程度也反映了认识公共服务的内涵确实是件不容易的事情，即使是同一位学者在不同时期对公共服务内涵的界定也会不同，如学者柏良泽，既是上述“人权事务说”的代表，同时又认可“公共利益”的界定方法，认为只有从“公共利益”出发才能达到理想的理论彼岸。“公共物品不受物品性质的限制，当社会情势或生存状态关系公共利益时，任何物品都可以作为公共服务的内容被政府提供。”[95]由此可见，我国学者对“公共服务”内涵研究虽取得了一定成果，但是仍未形成共识性认识。
笔者认为应从公法的角度来界定公共服务，即公共服务是指政府为了满足特定时期特定区域不特定多数民众的普遍需求而动用公共资源来提供的服务。政府购买公共服务是政府提供公共服务的方式之一，是一种新的政府治理模式。
二、西方国家界定的启示
从历史上看，政府的公共服务角色总是随着政府职能转变而不断变化。[96]政府角色的变化直接影响购买服务边界。在资本主义初期，西方国家奉行自由主义经济政策，认为没有公共服务是市场不能涉及的，关键看制度安排的可能性与政府选择。这就导致了市场机制在西方国家公共服务供给中发挥了重要作用，而政府只是扮演“守夜人”角色。随着20世纪30年代经济大危机的爆发，该政策显然无法适应时代需要，因此，倡导国家干预的凯恩斯主义逐渐兴起。国家干预政策虽能避免自由主义经济的盲目性，但是也带来不少问题，政府在公共服务领域的角色和服务成效也受到影响。主要表现为在国家干预主义政策下，公共服务的提供和生产都被政府包揽，然而政府供给能力和水平却深受日益窘迫的财政状况和政府管理水平的制约，无法向民众高效提供品种丰富的公共服务。民众对此深为不满，由此产生许多社会问题。在此背景下，20世纪80年代以来，西方国家纷纷进行行政改革，转变政府职能。政府购买公共服务就是改革措施之一。
理论上，所有能够量化且符合公共利益的公共服务都是能购买的。因此，西方国家对公共服务的购买边界一般不做确定式规定，即不做具体的规定，而是仅做笼统、抽象、普适性的规定。在确定哪些公共服务需要由政府提供时，一般都是由公共服务管理部门通过民主程序并采取一事一议的方式加以确定。以美国为例，美国的公共服务，除防务之类的公共事务属于联邦管辖之外，大部分属于各州的地方性事务，由各州管辖。各州都设立了专门负责公共服务的管理部门。这些公共服务管理部门都以特定的方式对外公布本州提供哪些公共服务。
在实践中，似乎并没有什么公共服务是不能购买的，关键在于条件是否合适、是否有利于节约财政开支并提高服务满意率。但是，这不意味着西方国家政府购买公共服务是没有范围限定和边界要求的。实际上，这些国家的政府购买公共服务还是必须遵循基本原则和执行一定的标准，只是由于各国国情不同和面临的现实问题不同，对购买公共服务边界界定有不同抉择。有的国家迫切要解决的是财政问题，因此，其边界设定主要围绕节约财政资金。例如美国，“20世纪70年代，美国政府的财政赤字使得政府提供公共服务的能力不断降低，与此相反的是民众对公共服务需求不断提高。政府财政危机是根本原因”[97]。有的国家面临的是公共服务量少质差的问题，因此，其边界设定主要围绕丰富公共服务的品种。
西方国家政府购买公共服务边界主要有“政府职能重要性标准”和“民生标准”等界定标尺。“政府职能重要性标准”是指界定政府购买公共服务边界主要看该项服务是否为政府重要的本质核心职能，如果是，则不能购买，否则即可购买。例如在美国，判断是否可以向社会组织购买公共服务的标准在于，该项职能是否属于“本质性政府职能”。除本质性政府职能外，政府均可以购买社会组织的服务。按照美国联邦采购局第92号政策令函的解释，所谓的本质性政府职能“是指政府的某职能与公共利益密切相关，应由政府公务员自行执行者”。具体内容包括刑事侦查、公诉及司法职能控制（仲裁及其他替代性纠纷解决除外）、外交事务、军队指挥、联邦公务员指挥管理、情报及反情报活动的指挥与控制、选任公务员的决定等19项内容。[98]“民生标准”即依据公共服务与民生密切程度来判定，如果密切就购买，否则就不购买。例如，法国就将社会公共服务项目进行分类，视其关系民生的重要性和关键程度来决定购买的深度和广度。[99]目前，虽然不同国家基于需要解决的问题不同而设定不同的购买边界，但是，政府购买的公共服务越来越多却是不争的事实。在新公共管理运动的“向自由市场回归”的号召下，西方国家绝大部分公共产品的提供都已交由市场完成国防、货币等纯公共产品还是由政府提供，而准公共产品几乎都交由市场生产并递送，公共服务筹资与递送分离。[100]即使我们一向视为国家机器标志的监狱，在美国也可以向市场购买。监管服务在美国已经形成一种产业，全美有31个州政府及联邦政府与私人监狱签订了代管犯人协议，全国的私人监狱共有185个，容纳了28.5万的囚犯。[101]因此，西方国家政府购买公共服务边界内涵实际上是动态的而并非是静态的，它随着国家要解决的问题而发生变化。
三、边界识别的要素
不管是域外还是我国的购买实践，不管学界还是实务界，对政府购买公共服务的边界，都有不同观点和界定方法。但是，不管哪种观点和方法都无法全面科学、富有实效地确定政府购买公共服务的购买界限。尽管如此，这些观点和方法还是为我们研究公共服务购买边界提供了许多借鉴和启示。笔者认为，一般而言，虽然影响边界界定的因素很多，但是，民生性、公共性、权力制约性和可操作性等是政府购买公共服务最主要的影响因素。因此，政府购买公共服务边界也应以民生性、公共性、权力制约性和可操作性等作为识别因素。
政府购买公共服务的终极目标是满足民众不断增长的公共服务的需求。这个需求就是民生问题，也就是对人的基本生存条件的要求以及对高质量生活的追求。如果购买的公共服务达不到这个标准，不仅不符合政府购买公共服务的制度追求，而且还是种滥用权力的行为。因此，设定公共服务购买边界时，必须要考虑所买内容是否是公众基本生存需要的，是否是为了人民群众更好的发展需要的。在这一点上，我国政府购买公共服务的目标与西方国家迥然不同。西方国家政府购买社会公共服务的初衷是应对福利国家危机，减少财政支出，提高服务效率。目前，中国正面临着社会公共服务需求日益增长的现状，政府购买行为并不是为了削减开支，相反，在政府将继续加大对社会公共服务投入的前提下，其目标是要转换政府职能，整合优势资源，满足社会需求。[102]所以，我国政府购买公共服务的关键是促进政府购买民众需要的公共服务，而不仅仅是从财政负担的角度出发购买公共服务。
正因为如此，作为政府职能转变的路径和公共服务供给的新机制，政府购买公共服务必须优先考虑民生问题。首先，公共服务要提供给经济能力、社会能力相对薄弱的儿童、青少年、老年人、残疾人、妇女、灾民、移民、流动人口及相关困难群体，为其构筑一道重要的民生保障底线。其次，要让社会大众都能平等享受社会发展所带来的成果，实现社会公平的价值追求。最后，紧跟时代发展的潮流，让民众能自由享受到自身发展所需的公共服务。
公共性是政府重要的属性，也是政府作为组织形态区别于私人组织的重要特征。虽然随着社会的发展和公民参与程度的提高，政府与非政府主体之间在公共领域的公共性特征逐渐模糊，但是政府的存在就意味着其公共特性的存在。政府是基于人民的授权或委托而行使权力的，因此，政府的政治理念、执政伦理、政策制定、决策执行都必须基于公共性来建立和实施。作为政府职能转变的措施之一的政府购买公共服务，必然要将公共性作为其边界设定的重要标准。
政府购买公共服务中的公共性主要体现在以下三个方面：第一，从政府购买动机上看，政府购买的公共服务必须出于为民服务的职能要求，而不是出于部门利益、地方利益或者政府工作人员个人的利益。第二，从公共服务的消费对象上看，政府购买的公共服务必须要满足民众的公共需求。政府购买的公共服务不是针对个别人、个别地区的需求，而是根据一定时期的人们为了生存或更好地享受发展机会而提出来。因此，政府购买公共服务的边界的设定必须基于其消费对象的普遍性和代表性，而不是基于个别人或地区的利益。第三，从经费的支付角度上看，政府购买的公共服务必须符合公共财政的要求。购买的公共服务是政府为了满足不特定主体的公共需求，因此，其相应的费用也应从公共财政列支。如果政府购买的公共服务不能列入公共财政，而是由民众自愿捐款或是以自我付费的形式来承担，那么，要么是政府购买公共服务制度设计不合适，要么是这种服务本身就不是政府应该购买的服务，而是可以通过民间市场来运行的服务。
作为政府职能之一，政府购买公共服务必须受到国家权力制约，即公共服务购买不能超越国家权力的范围。这是因为：（1）国家权力具有强制性，可以保障购买公共服务得以实现；（2）国家权力具有可问责性，可以始终对公共利益负责，对购买的公共服务负有最终的责任；（3）国家权力具有立法功能，可以通过立法的形式保证购买公共服务有法理依据。因此，政府购买公共服务的边界深受国家权力因素的制约。首先，受管辖范围影响。国家权力总是有其特定的范围，它只能在自己特定的行政区划范围内发生效力。目前，在跨区域的经济行政协调机制还不健全的情况下，公共服务购买活动主要在本行政边界范围内进行，并服务于本区域自身。其次，受权力执掌者的思维观念影响。目前，我国正处于社会转轨时期，将公共服务的供给从地方政府或者政府部门垄断经营中解放出来，还需要一个过程。这个过程中，掌权者是否能够及时转变思维，树立公共服务意识，在相当程度上制约着政府购买公共服务的推进。最后，受财政实力影响。政府购买公共服务可以缓解政府财政压力，因此，一般来说，在财政吃紧时，掌权者推动公共服务购买的动机相对强烈；而在财政较宽裕时，掌权者推动政府购买的动机则不明显。因此，忽略了权力制约性因素对政府购买边界的影响，政府购买公共服务就会失去实现基础和保障条件。
可操作性是指一项决策或部署能够在实践中付诸实行，并体现其应有的价值和功能，从其词性上看，它是与“抽象性”相对应的一个概念范畴。但在政府购买公共服务中，可操作性是指购买公共服务的内容必须是在现实中可以购买并能够满足民众对公共服务需求的特性。具体而言，一是购买的公共服务是存在的，也就是说，人们提出的公共服务的需求，在现实社会中是存在的，是可以购买得到的。如果需要购买的公共服务不存在或者存在但是近期政府无条件购买，那么此种公共服务的需求由于不具操作性而没有现实意义。二是购买的公共服务必须是可量化的。政府购买公共服务引入了合同、招标等市场竞争因素。这就要求政府购买的公共服务是可以具体化的，可以量化的。如果不能体现为数量上的具体化，就不能在实际生活中进行购买交易，那么政府就无法通过购买的形式来为民众提供公共服务，公共服务的生产者也就无法通过购买的手段参加到政府购买公共服务的过程中来。因此，可以被量化是政府购买公共服务的必然要求。三是购买的公共服务是可评估的。政府购买公共服务最终要向公共服务的生产者支付费用。政府在支付费用之前必须要对购买的公共服务进行评估，并根据评估的情况来确定是否支付费用以及支付多少费用。因此，购买的公共服务必须具有可评估性，也就是说，政府须通过建立相应的工作制度，确定相应的工作人员，对购买的公共服务做出较为科学、合理的评估。