中央银行是否权力过大？

查尔斯·维普洛斯（Charles Wyplosz）

日内瓦研究院国际经济学教授，货币及银行学国际中心主任

20年前，除专业人士外，没有人认识中央银行行长。但现在，大家经常在新闻媒体上看到各大中央银行行长的照片，这些行长们名气很大，给人的感觉是他们已经独揽大权，于是在某些国家出现了抵制中央银行的情况。显然，自从金融危机爆发以来的近十年间，中央银行已经开创了新的局面。

一方面，政府大幅地降低利率，利率已经下降至0，某些国家甚至出现负利率（见图1），这对人们的日常生活造成了影响。新的世界秩序发生了剧烈的变化，对经济生活的诸多方面产生了巨大影响。

图2列出了中央银行的储备金的波动情况，我们现在考虑的是货币基础，这个指数在2006年6月初为100，可以看到，中央银行的资产负债表快速膨胀，已经翻了2—5倍。如今，该数据极为庞大，也已经与之前有所不同。

现在看来，过去十年采取的措施取得了显著成效，并不是毫无用处。首先，避免陷入大萧条。2008年爆发的金融危机在很多方面可以与1929年华尔街股市崩溃引发的大萧条相提并论，1929年华尔街股市崩溃导致了多年的经济衰退、大面积失业以及严重的政治危机。令人欣慰的是，2008年爆发金融危机后，我们只经历了一年的萧条，至少就全球整体而言是这样的。

图3显示了2007—2014年世界实际GDP与贸易量的增长率，全球GDP的增长率只有一年呈负增长态势，世界贸易经历了全盘崩溃，随后又触底反弹。因此，2008年金融危机对过往的经历而言，是个大的冲击，但至少就全球而言，一年或者最多两年之内，这次衰退就得以消解。虽然经济衰退还没有彻底过去，其余波还未很好地消除，我们仍需努力摆脱衰退的影响，但就整体而言，经济恢复能在如此短的时间内取得如此成效，从经济学角度来看是一项巨大成功。

金融危机爆发以来的十年间，发生了许多其他事情。货币战争论甚嚣尘上，但货币战争并没有真正发生。汇率当然也有所变动，但与20世纪30年代的大萧条相比，并没有陷入太大的失序状态。20世纪30年代，各个贸易崩溃的国家发生了极其剧烈的变化，采取了仓促的应对措施。如今，我的研究贸易学的同事们担忧贸易是否已经放缓到了预期的严重程度，也担忧各国的贸易保护趋势。他们有权担忧，但至少目前而言，大萧条还没发生。其中一个原因是，汇率保持稳健，并受到严格管控，这部分归功于中央银行间的广泛合作。自从2008年金融危机爆发以来，各央行频繁会晤，确保信息对称，避免采取错误或危险的应对措施。与20世纪30年代的大萧条相比，这是我们取得的成就。

当然，金融危机意味着多个国家的多家银行崩溃，尤其是大型银行的崩溃。而我们看到的是什么？我们看到银行已经脱离了险境。金融危机爆发前，银行总是强调它们不是最终贷款人。但我们可以看看中央银行，再看看缓慢的进展，事实上，它们真的是最终贷款人，这种情况就是所谓的杯水车薪，不是中央银行的问题，而是贸易已经崩溃。与政府相比，中央银行频繁采取措施，积极应对。出于不同的原因，各个国家的中央银行都或多或少地与政府协调，至少中央银行出面了。总之，中央银行最终涉足了更多新的领域，这与其在金融危机以前的职责与理念有所不同。

金融危机爆发前，中央银行公开否认它们负责金融系统的稳定。现在，无论中央银行是否愿意，它们已经接受了这一职责，并被赋予此前不具有的权力，最明显的表现就是宏观审慎监管。各个国家之间的情况存在较大差异，但无论中央银行是否直接控制金融稳定，它们都发挥着较大的影响力。对银行的微观审慎监管同样发生了重大的变化，中央银行很少对其进行控制，但是也并未对其完全放手不管。新监管规则的大部分内容已经在瑞士的巴塞尔委员会上敲定，该委员会以各国中央银行官员和银行监管当局为代表，包括国际清算银行（BIS）和各类权力委员会。这些中央银行家正是未来公共领域监管措施的制定者。大量的活动和措施取得了显著的成效，但是问题在于，它们采取的措施是否达到了预期？

目前为止，我都在谈论输入，接下来我想谈谈输出。一个明显的事实是，全球经济复苏缓慢，即便是复苏较快的国家，也还没有回到金融危机前的经济增长水平。许多国家的银行体系仍然存在问题。2015年年底，意大利银行出现了重组热潮，意大利银行过去很坚挺，但是如今却在走下坡路。没有正确地清理存在问题的商业银行正是许多国家面临的困境之一。

中央银行本应借助宏观审慎监管措施来应对金融资产泡沫，然而，这一情况之前并没有先例，只有瑞士曾经采取过相应措施，还被民众广泛质疑他们能否胜任此举。

现在，银行对中央银行采取的针对银行体系的措施抱怨不断，抱怨中央银行的监管手段过于强硬，抱怨过低的利率，尤其是负利率问题。中央银行职权所在的银行体系已经发出了不快的信号，甚至在中央银行内部也存在不满情绪。事实上，相关措施已经获得成功，避免了大萧条和银行系统的持续崩溃。如今，金融危机最严重的阶段已经过去，我们只需应对金融危机的余波，新的机构正在快速成长，同时也面临着谴责和质疑。

问题来了，中央银行能否履行其新增的职责？我将逐一讨论上述问题。第一，增长率是否令人失望？关于该问题的文献日益增多。第一种观点是，这是剧烈的金融危机后正常的余波。第二种观点是，我们已经进入长期经济停滞的时代，中央银行对此也无计可施。第三种观点是，这些新的非标准货币政策并没有取得预期成效，它们的作用被过度夸大。第四种观点是，政府消极应对，这才是问题所在。事实上，这四种观点并非独立存在，可能兼而有之。同时，没有哪种观点得到完全的印证。我不想谈论长期经济停滞，这是个宏大的命题，相信大家都听过类似的阐述。我对此表示怀疑，先暂时搁置不谈。

现在来谈金融危机的余波，经济形势并没有根本好转，这是正常现象。与金融危机相关的著述可谓汗牛充栋，目前就后经济危机的形势已达成广泛共识：经济恢复较为缓慢。经验分析表明，一次金融危机通常需要8—10年才能彻底消解。如果将标准差考虑在内，则可能需要6—14年才能彻底复苏。由此，金融危机对各受害国的冲击并不令人吃惊。一些文章表明，金融危机过后，往往会遗留巨大的债务问题，这些债务需要多年才能偿还，这也是背负沉重债务的企业、个人和政府复苏乏力的原因。地方政府可以利用去杠杆的措施应对债务危机，但在此过程中，它们并没有扮演积极的角色。

类似地，金融危机也会给银行体系遗留巨额的不良债务，而银行为此买单通常都需要时间，除非能迅速清理不良债务。还有一些文献和经验分析表明，GDP的增长潜力已经永久性地下降，因此很难重返之前强劲的增长轨道。

对于增长率而言，达成的共识较少，图4是经济合作与发展组织（OECD）针对美国、英国、欧元区和加拿大的一项研究，上半部分是美国和英国，下半部分则是欧元区和加拿大。如图4所示，各国的GDP呈现了一次性下跌。GDP一次性下跌之后都在缓慢恢复，但潜在GDP已经永远不可能回到之前的状态了。问题是，在此之后，各国是否能回到之前的增长趋势？文献没有给出答复，原因在于结果差异较大。图4（a）是美国的情况，可以看到实际GDP曲线紧跟着下方曲线，表明增长率即将恢复到之前的水平。有些国家增长率略低，但低得不多。至少目前来看，谈论6—7年后的长远情况，还为时过早。但是，显然经济不会回到之前的增长态势。图4（c）是欧元区的情况，目前经济还未恢复增长，呈波动状态，但是并没有上升的迹象。因此，不清楚是否会回到最初的强势增长率。

这篇关于金融危机的文献传达了两方面的信息：首先，金融危机剧烈爆发时，财政和货币政策均起到作用。政府在危机时出面解决问题，取得了如今所见的成效，即GDP经历短暂下降后，能恢复增长。其次，浮动汇率十分重要。金融危机后，采用固定汇率制的国家步履维艰，其恢复时间更长，过程更艰辛。如今，这是对各国而言的重要启示，尤其是彼此间不存在汇率问题的欧元区国家而言，亦是如此，这也是此前提到的欧元区经济没有上升迹象的部分原因。

根据这些结论和经验，我们能看到什么？可以看到，我之前提到的扩张的货币政策，接下来我将谈论这个问题。事实上，政府所采取的财政政策十分有限。20国集团（G20）峰会已经决定在G20成员国内部，甚至全球进行财政扩张，中国已经开始进行强有力的财政扩张。

我将再次列举这些国家——美国、英国和欧元区国家。我展示的是结构性基本赤字的改变，采用的是标准衡量方法。事实上，不存在完美的财政政策衡量标准，财政政策措施是标准措施。如图5所示，下降表示财政赤字的增加，意味着实施扩张性财政政策；往上超过零，则意味着采取紧缩性财政政策。可以看到，各个国家财政扩张的政策力度不同，但是过去6年，衰退一旦恢复，该情况就得以好转，如今我们采取的是紧缩性财政政策。近来，此类财政政策已经趋于中立。因此，我们现在的情况是，经济缓慢复苏后重启紧缩性财政政策，但经济尚未实现令人满意的增长率，对此政府不会采取也不打算采取任何措施加快经济复苏。这就意味着，中央银行成为唯一关心低增长率的部门。如前面所述，银行系统没有彻底清理债务。这便提出一个问题：半重组的银行体系是否打破了货币政策，增加了央行的货币供给？伴随着这个传导链，会发生些什么？是否已经发生？比如，大幅下调利率，加大货币供应量（至少美联储如此）。问题在于，随着银行转型的进行，相关政策是否发生变化？

图6展示了英美等国货币基数的上升情况。美国的货币基数已经翻了5倍，英国也翻了5倍。从图7中可以看到各国的银行借贷情况，竖直的线表示2008年的情况，与起初的情况形成对比。对于过去的黄金年代的货币政策，我们称之为货币乘数的工具，很容易看到，如果货币基数增加1，则根据乘数的不同，货币总额将增加相应额度。这只是规则，可以应用于更广泛的领域。如果货币乘数固定，则在竖线右侧，可以看到相同的增长率。从图7左边，可以看到银行贷款已经翻了3—5倍，而从右边，可以看到，除了美国的银行借贷略有增长外，其他国家的银行借贷基本没有呈现相应的增长。日本的银行信贷似乎也稍有变化，但只是十分微小的变化。可见，银行对货币基数的上升几乎没有任何反应。因此，货币乘数基本消失了，中央银行利用货币刺激经济，继而增加信贷以恢复增长的策略，并没有奏效。尤其在欧元区和英国，银行的货币刺激策略没有奏效，因此大多数人怀疑这些国家尚未完成银行清查。

由于扩张渠道没有发挥作用，这些特殊的扩张性货币政策并没有真正扩张。就其影响而言，日本施行的扩张政策所起的作用也让人失望。这就意味着，中央银行具有极大的权力，如果想创造货币基础，就可以创造，并且已经通过乘数因子完成创造。但这对真正关键的银行信贷所起的作用微乎其微。为何会形成这样的局面？简而言之，是由于无法恢复银行信贷，中央银行的权力有所削减。中央银行本可以在发生金融危机之前，将信贷适当增长或降低，显然，此后它们便无法进行这样的干预了。

面对令人失望的增长率、萎靡的增长形势，我们并不感到惊讶。中央银行已经尽了全力，只是还没有实现预期目标。简而言之，为什么大家对中央银行提出各种质疑？因为宏观审慎监管工具通常掌握在中央银行手中，但目前各国并未实际采用这类工具。据我所知，唯一使用这一工具的国家，就是我的祖国——瑞士。我们取得了一些成功，但是只是有限的尝试。因此存在各种质疑，质疑宏观审慎监管措施的方方面面，质疑其检测泡沫的能力，质疑其不受党派左右做出正确决定的能力。因此，中央银行拥有新的权力，但是许多人担心它们是否有能力或有意愿施行这些权力。

再说说宏观审慎监管。2007—2008年爆发金融危机的原因之一在于，多数国家的银行、监管机构没有履行好其职责，导致银行陷入非常危险的境地，铤而走险。这场金融危机的一个后果在于，许多国家的银行监管、监督职责更集中于中央银行。这并非传统中央银行的定位，更像是公共政策措施，因为它对居民、所有人或银行股东、债权人的收入或财富具有极大的影响。那通常是政府的职责，是公共政策的职责。中央银行向这个方向转变十分危险。如今银行对中央银行的抵制开始显现，银行体系谴责中央银行监管政策过于激进。银行体系称，目前无法刺激信贷是因为还处于从金融危机的余波的恢复中。如果央行推行过度的监管政策，实际上会损害银行体系的着陆能力。

最后，中央银行已经进行过大胆创新，尤其重要的是，在努力收拾政府留下的烂摊子。政府避开了某些传统职责，财政政策疲软，而监管方、银行和政府在尝试将责任推给中央银行。由于政府没有彻底地履行其职责，中央银行已经承担起比过往更多的责任。这是个危险的信号。中央银行具有极大的权力，但这些权力超出了正常的职责范围，因此它们在未来几年仍有可能受到质疑。