第二章 环境法的概念
第一节 环境法的定义与特征
一、环境法的名称
环境法的名称在各个国家不尽相同，欧洲国家多称“污染控制法”，日本称“公害法”，俄罗斯称“生态法”，一些东欧国家称“自然保护法”，美国一般称“环境法”，我国在立法上称“环境保护法”。名称不同，反映了各个国家环境问题的阶段性和环境立法的侧重点有所不同，但在本质上并没有很大区别。
“公害法”和“污染控制法”，容易被人理解为只限于对环境污染的防治，不能概括环境法的全部内容。因此，日本已于1993年将1967年制定的《公害对策基本法》修改为《环境基本法》。
俄罗斯和一些东欧国家的“生态法”“自然保护法”的实际含义是广义的，包括了环境保护、名胜古迹保护和自然资源保护。但自然保护一词中的“自然”的含义，不很明确，“生态法”也容易被理解为保护生态系统的法律。
“环境保护法”包括污染防治法和自然与资源保护法两方面，但环境法的任务并不只限于对环境的保护，还包括提高环境质量，即建设优美、舒适的环境。因此，现在趋向于使用“环境法”这一名称。
二、环境法的定义
环境法作为一个新兴的法律部门，对其立法目的和所调整的社会关系范畴在认识上尚有歧义。因此，给环境法下一个精确的、公认的定义相当困难。结合国内外的环境立法经验、学术研究成果与我国的环境法律实践，本书认为，环境法是由国家制定或认可，并由国家强制力保证执行的关于保护与改善环境、防治污染和其他公害、合理开发利用与保护自然资源的法律规范的总称。
这个定义包含三层主要含义：
第一，环境法是由国家制定或认可并由国家强制力保证执行的法律规范。由国家制定或认可，具有国家强制力和规范性，这是构成法律属性的基本特征之一。这一特征使它同非国家机关，如社团、组织、企业等的规章区别开来；也同虽然由国家机关制定但不具有规范性，或不具有国家强制力的非法律文件区别开来。
第二，环境法的目的是通过防止自然环境破坏和环境污染来保护环境与资源，维护生态平衡，促进人类同自然和谐发展。
第三，环境法调整的是社会关系的一个特定领域，即人们（包括组织）在生产、生活或其他活动中所产生的同保护和改善环境、合理开发利用与保护自然资源有关的各种社会关系。这类社会关系包括两个主要方面：第一，同保护、合理开发和利用自然环境与资源有关的各种社会关系；第二，同防治各种废弃物对环境的污染和防治各种公害如噪声、振动、电磁辐射等有关的社会关系。环境法所调整的社会关系的特定领域，是环境法区别于其他部门法的最重要的特征。
三、环境法的特征
作为一个法律部门，环境法除了具有法的本质特征（如规范性、强制性等）外，还具有与其他部门法所不同的固有特征。这些特征主要表现在如下四个方面。
（一）综合性
保护对象的广泛性和保护方法的多样性，决定了环境法是一个极其综合化的法律部门。环境保护的范围和对象，从空间和地域上说，是比任何法律部门都更加广泛的。它所调整的社会关系也十分复杂，涉及生产、流通、生活各个领域，并与开发、利用、保护环境和资源的广泛社会活动有关。这决定了需要多种法律规范、多种方法从各个方面对环境法律关系进行综合调整。
环境与资源保护的立法体系不仅包括大量的专门环境与资源法规，还包括宪法、民法、刑法、劳动法、行政法和经济法等多种法律部门中有关环境与资源保护的规范。环境法所采取的法律措施涉及经济、技术、行政、教育多种因素，也具有综合性。
（二）技术性
从宏观上说，环境法不是单纯调整人与人之间的社会关系，而是通过调整一定领域的社会关系来促进对人与自然关系的协调。这决定了环境法必须尊重和体现自然规律特别是生态学规律的要求，因而具有很强的自然科学性的特征。
具体言之，环境保护需要采取各种工程的、技术的措施，环境法必须把大量的技术规范、操作规程、环境标准、控制污染的各种工艺技术要求等包括在法律体系之中。这就使环境法成为一个技术性极强的法律部门。
（三）社会性
环境法的保护对象是人类赖以生存的自然环境，环境法的任务是保护与改善环境质量，保护人群健康。这一任务的实现，将给社会全体成员普遍带来恩惠，不论富人还是穷人，是统治阶级还是被统治阶级。因此，环境法不直接反映阶级利益的对立和冲突，而主要是解决人类同自然的矛盾。这就决定了环境法具有强烈的社会性，环境保护的利益同全社会的利益是一致的。从这个角度说，环境法具有广泛的社会性和公益性，最明显地体现了法的社会职能的一面。
（四）共同性
人类生存的地球环境是一个整体。当代的环境问题已不是局部地区的问题，有的已经超越国界成为全球性问题。污染是没有国界限制的，一国的环境污染会给别国带来危害，因此，环境问题是人类共同面临的问题。环境问题，尤其是全球性环境问题的解决，需要各国的合作与交流。在环境法所调整的社会关系中，也较多地涉及到经济发展、生产管理、资源利用和科学技术方面的问题。同其他法律相比，各国的环境法有较多可以相互借鉴的东西。
第二节 环境法的任务和目的
对环境法基本问题的研究，应包括环境法的任务和目的问题。立法的目的，决定立法的指导思想和法律的调整方向，研究法律目的性有助于正确制定、理解和执行法律。
我国《环境保护法》第1条规定：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”
这一规定确立了我国环境法的三项任务：一是合理地利用环境与资源，防治环境污染和生态破坏；二是建设一个清洁适宜的环境，保护公众健康；三是协调环境与经济的关系，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。
第一项任务即保护环境与资源是环境法的直接目的，这是不言而喻的。第二项任务保护公众健康，是环境法的根本任务，是环境立法的出发点和归宿。第三项任务，促进经济社会可持续发展，是因为环境保护与经济发展有内在的相互制约和依存关系。立法上要完成环境保护的任务，就必须协调它同经济发展的关系。这三项任务之间有着内在联系。
我们可以把人们的物质生活需要分成两大类：一类是衣、食、住、行等生活方面的基本需要；另一类是卫生、教育、环境条件等方面的需要。又可分为基本需要和提高的需要两个层次。把环境质量保持在维持人群健康的水平，就像人要吃饱、穿暖一样，是人们生活的基本需要。随着经济的发展和社会物资的丰富，人们会在要求提高物质文化生活水平的同时，要求进一步建设清洁、安静、优美、舒适的环境。当然，首先是社会生产水平决定人们的物质生活水平，并进而决定对环境质量的需求。在生存、发展、享受三个水平线上，如果生存的基本需要都不能满足，就很难顾及环境保护，当生活水平提高到一定程度时，就会需要相应的优美、舒适的环境。把发展经济同环境保护、维护人群健康三者联系起来作为环境法的三项任务，是社会发展与经济建设的客观规律的反映。
概括和比较分析世界各国环境法关于目的性的规定，可以从理论上把环境法的目的分为两种：一是基础的直接的目标，即协调人与环境的关系，保护和改善环境；二是最终的发展目标，又包括两个方面：一方面是保护人群健康，另一方面是保障经济社会可持续发展。
在保护和改善环境这一直接目的方面，世界各国并无不同；在最终的目的方面，各国规定则有差别。多数国家主张环境法的最终目的，首先是保护人的健康，其次是促进经济社会可持续发展，即“目的二元论”。也有的国家，如日本、匈牙利等法律规定，环境法的唯一目的是保护人群健康，即“目的一无论”。
其实，日本关于立法目的的规定最初也是“目的二元论”。1967年的《公害对策基本法》第一条规定，立法的目的是“保护国民健康和维护生活环境”，并规定“关于前款所规定的维护生活环境的目的应与经济健全发展相协调”，一般称其为“协调条款”或“平衡条款”。这部法律实施3年后，因“协调条款”受到社会的强烈反对，1970日本六十四届国会修订《公害对策基本法》时，不得不删去协调条款，确立“环境优先”原则，即保护国民健康及维护其生活环境是环境法的唯一目的。其他环境法规中关于目的性条款也都作了同样的修改。
日本对环境法目的的修改有自己的特殊历史背景。最初的环境与经济协调的原则，在实际上变成了“经济优先”原则并成为企业主抵制公害防治的借口。20世纪60年代伴随经济高速发展而来的是公害的泛滥。日本人民在遭受了深重的公害灾难后，强烈要求把保护健康与生活环境作为立法的最高原则，把“协调”条款改为“环境优先”不给污染者以损害环境的借口。
通常情况下，环境保护的直接社会效益和经济效益，对企业来说是不一致的。环境质量改善对整个社会有利，但企业都要花费巨额资金用于污染治理。因此，一般来说企业主不会是自觉自愿的环境保护者。为了不给企业主以借口就必须把污染防治规定为污染者的法定义务，把保护人群健康和生活环境规定为立法的目的，并优先于经济发展。
各国环境立法目的一元论与二元论分歧的焦点在于如何处理经济发展与环境保护的关系，对此一直存在两种互相对立的认识。
一种观点主张应强调环境保护，抑制经济发展。因为，所有工业发达国家在工业化过程中由于重发展、轻环保，都伴随着公害泛滥并为之付出了巨大代价。而今后的发展，由于人口、粮食需求和工业生产的几何级数增长，仍然会面临环境污染严重和资源的突变性枯竭的可怕前景，因此主张限制甚至停止发展。这种观点的典型代表是国际性学术组织“罗马俱乐部”于1968年在其研究报告《增长的极限》中提出的“必须把经济增长限制到零”的主张，这就是著名的“零增长”理论。
另一种观点则强调，对于经济不发达的国家来说，经济增长是实现社会目标、改变落后状态的基本手段，也是改善人民生活、满足社会需要的物质基础，因此，片面强调环境保护而限制发展的观点是不能接受的。而且，环境保护耗资巨大，对于经济落后的国家，当务之急是发展经济，而不是环境保护。甚至认为“先污染后治理”是一种客观规律，牺牲环境发展经济是理所当然的，这种观点在发展中国家很容易流行。
两种观点虽然相反，但却共同地把发展与环境看成是互不相容的对立的关系。这就是环境立法目的中的“环境优先论”或“经济优先论”片面认识的根源。
主张环境立法“目的二元论”，则是基于承认这样一个重要的事实：发展与环境的关系既相互制约，又相互依存。
首先，二者有互相制约和矛盾的一面，例如，发展经济就势必会带来资源消耗和环境污染、生态破坏等问题；环境保护又需要投入一定的财力和物力，在一国财力、物力不足的情况下，这种矛盾可能表现得十分尖锐。
另外，更重要的一方面是发展与环境有相互依存、相互促进的关系。这主要表现在：环境保护的任务就是保护自然资源，保护生产力，维持生态平衡，这为经济健康发展提供了必要条件和物质基础；环境保护要求尽可能综合利用资源和能源，要求技术革新以减少污染，这促进了技术革新和资源的节约从而有利于经济发展；环境质量的改善会获得直接的经济效益并有助于现代经济特别是高科技经济的发展。
反过来，经济发展又会促进环境保护事业的发展：一方面，它可以为环境保护提供雄厚的物质基础和污染防治资金；另一方面，又可以为环境保护提供现代科学技术手段。
把发展与环境对立起来，认为非此即彼，不论强调哪一方面，在实践中都是有害的。如果以牺牲环境为代价，谋求经济发展，势必重蹈发达国家公害泛滥的覆辙，而且发展也不会持久，将来还要付出更大代价治理污染；过分强调环境保护，甚至限制经济发展的做法也是不可取的，它会削弱整个社会发展的物质基础，包括环境保护在内。
正确处理发展与环境的关系，必须衡量发展与环境互相制约的临界线，把发展带来的环境问题限制在一定限度内，在不降低环境质量的要求下使经济能够持续发展。环境立法的“目的二无论”，就是建立在正确认识发展与环境的关系的基础上的。从现行《环境保护法》对立法目的的规定来看，我国环境法关于目的和任务的规定采纳了“目的二元论”的观点。
第三节 环境法律关系
一、环境法律关系的概念
环境法律关系是指环境法主体之间，在利用、保护和改善环境的活动中形成的由环境法规范所确认和调整的权利义务关系。
在现实的社会生产和生活中，人与人之间要发生多方面的联系，从而形成各种社会关系。有些社会关系需要法律进行调整并具有法律上的权利与义务的内容，这种社会关系便成为法律关系。由于各种不同的法律规范调整的社会关系具有不同的权利、义务内容而形成各种不同的法律关系，如民事法律关系、刑事法律关系、行政法律关系等。由环境法律规范所调整的人们在利用、保护、改善环境与资源活动中所产生的权利义务关系，便是环境法律关系。
环境法律关系的产生，同其他法律关系一样，首先要以现行的环境法律规范的存在为前提，没有相应的法律规定，就不会产生相应的法律关系。同时，还要有法律规范适用的条件即法律事实的出现。因为，一般来说，法律规范本身并不直接导致法律关系的产生、变更或消灭。
一切法律关系都具有权利、义务内容，并由国家强制力保证，是具有强制性的社会关系。国家把人们在利用、保护和改善环境与资源活动中形成的社会关系上升为环境法律关系，表明国家要对这个领域的活动进行法律调整，使人们的有关活动受法律的制约并产生相应法律后果，从而加强国家对环境与资源的管理。
二、环境法律关系的特征
环境法律关系具有一般法律关系的共性，但是又具有不同于一般法律关系的特征。
（一）环境法律关系是人与人之间的关系，但又通过人与人的关系体现人与自然的关系
法律是调整人的行为的，任何法律关系都直接表现为人与人的关系，是人们之间的社会关系在法律上的反映，这是一切法律关系共同具有的特征，环境法律关系也不例外。不能把环境法律关系客体所指向的对象，即环境要素或自然物，与环境法的主体相混淆，把环境法律关系视为人与物的关系、人与环境要素的关系或人与自然的关系，环境法律关系只能是人与人的关系。
但是，环境法律关系并不单纯是一种人与人之间的社会联系，而是人们在同自然环境打交道的各种过程中，即在利用、保护和改善环境的活动中形成的人与人之间的关系，是人与人之间和人与环境之间互相关系的结合。环境是中介物，离开了人与环境的关系，也就没有了环境法律关系。
调整人与人之间的关系也不是环境法的唯一目的，通过调整人与人的关系来防止人类活动造成对环境的损害，从而协调人与自然的关系，才是环境法的主要目的。例如，为了保护和合理利用环境与资源，对各种从事开发建设、企业生产、交通运输的当事人，在法律上规定各种禁止事项即法律义务；以及对各种危害环境的违法行为给予民事的、行政的或刑事的制裁，这些看来都是直接调整人的行为，表现为人与人的关系，但其最终目的却是为了保护环境，为了协调人与自然的关系。
通过人与人的关系体现人与自然的关系，是环境法律关系不同于其他仅仅表现为人与人之间关系的婚姻家庭法律关系、诉讼法律关系等的重要特征。环境法律关系主体的构成、权利义务的内容、客体所涉及的对象等都与这一特征有关。
（二）环境法律关系是一种思想社会关系，但决定这种思想关系的除了社会经济基础外，还有自然因素
法律关系的形成和实现体现了国家意志和当事人的意志，属于上层建筑的范畴，是一种人与人之间的非物质关系，即思想社会关系。但是，不能把这种思想关系理解为是主观随意的，归根到底它要受社会物质生产关系即经济关系的制约。就环境法律关系来说，更主要的还是要受人与自然关系的制约、受自然规律的制约。
（三）环境法律关系具有广泛性
参与环境法律关系的主体，既包括国家、国家机关，也包括各种企事业单位、其他社会组织和公民。在环境法律关系中，有依据行政法规范确立的环境法律关系，也有按民法规范确立的环境法律关系，还有按刑法规范确立的环境法律关系。由这些不同的法律规范所确立的法律关系的当事人，在法律关系中的地位也不相同，有平等的关系，也有非平等的关系。
三、环境法律关系的构成要素
环境法律关系的构成要具备主体、内容和客体三个要素。
（一）环境法律关系的主体
环境法律关系的主体是指依法享有权利、承担义务的环境法律关系参加者，又称“权义主体”或“权利主体”。在我国，环境法律关系的主体包括国家、国家机关、企业事业单位、其他社会组织和公民等。
在国际环境法律关系中，国家是法律关系的主体。在国家的环境管理活动中，国家机关特别是环境保护的主管机关，经常以主体身份参加环境法律关系。其活动同环境保护有关的工业企业或其他组织，也是环境法律关系的主要参加者。公民个人，既有享受良好环境的权利，又有保护环境的义务，而且通常没有权利能力的限制，因此公民也是环境法律关系广泛参加者。
（二）环境法律关系的内容
环境法律关系的内容是指法律关系的主体依法所享有的权利和所承担的义务，这些权利与义务的实现受到法律的保护和强制。
主体享有的权利，是指某种权能或利益，它表现为权利主体可以自己作出一定的行为，或相应地要求他人做出或不做出一定的行为。
国家机关作为环境法律关系的主体，特别是参与国家环境管理活动时，其所享有的权利是与“职权”“职责”相同的，也就是依法从事职权范围内的活动。在这种情况下，主体享有的权利，同时也可以看做是应尽的义务。例如，各级环保机关依据法律规定，有收缴排污费和审批环境影响报告书的权利，这实际上也是他们的义务，即履行他们的职责，否则就是失职。
主体承担的义务是指必须履行某种责任，它表现为必须作出某种行为或不能作出某种行为。例如，一切对环境有影响的建设项目的建设者，事先都要进行环境影响评价，一切超过标准向环境排放污染物者都要缴纳排污费，都是环境法律关系主体应承担的义务。在具体的环境法律关系中，义务的承担者有的是确定的，有的是不确定的。上例中的建设者和排污者都是确定的义务承担者；在保护珍稀动植物的法律关系中，如禁止捕猎大熊猫，则所有的公民都负有义务，而不是仅指某一个人，这就是不确定的义务人。
（三）环境法律关系的客体
法律关系的客体是指主体的权利和义务所指向的对象，也称“权利客体”或“权义客体”。一般认为法律关系的客体包括物、行为、精神财富和其他权益三种。环境法律关系的客体一般只有物和行为。
1.物。物是指可作为权利、义务对象的物品或其他物质。在环境法律关系中作为权利义务对象的物，是指表现为自然物的各种环境要素。就是说这些自然物必须是人们可以影响和控制的、具有环境功能的自然物。某些环境要素，如太阳，对人类来说至关重要，但因人的行为不能影响和控制，它就不能成为环境法律关系的客体；某些珍稀动物，在它们脱离自然界失去环境功能时，如动物园和马戏团里的熊猫、老虎，也不再是环境法律关系的客体而是民事法律关系的客体；某些可以作为财产权利对象的自然物如土地、森林、草原、山脉、矿藏、水流等，根据我国法律规定，只能由国家或集体拥有所有权，而不能成为私人财产权的客体；还有一些作为环境要素的自然物，如空气、风力、光照等，只能作为环境法律关系的客体，而不能作为具有财产权内容的法律关系如民事法律关系的客体，不能作为财产而被主体占有或处分。
2.行为。作为法律关系客体之一的行为，是指参加法律关系的主体的行为，包括作为和不作为。作为，又称积极的行为，是指要求从事一定的行为。不作为，又称消极的行为，是指不能从事一定的行为。在环境法律关系中，主体的权利和义务，常常表现为从事一定的行为，或不得从事一定的行为。