第五节 区域规划概述

一、区域规划概念释义

（一）区域规划的定义

以跨越市域空间范围的视角，将与自然地理、环境要素、交通体系和经济社会关系密切的地区融合为一个整体，对区域内的产业经济、社会活动、交通组织、生态平衡、环境保护等要素，进行战战略性的部署。

（二）区域规划的任务

充分发挥区域整体优势，全面整合区域资源，合理利用环境条件，科学规划人口分布、产业布局，为区域经济社会发展和生态环境建设，实施一体化的空间布局和法规性的支撑保障。

（三）区域规划的内容

1）分析区域内外的自然环境及资源，统筹社会发展环境条件，确定经济社会发展目标，提出区域规划纲要。

2）根据自然地理和地质条件，划定全域的三类用地范围：

①建设用地。

②农业用地。

③非建设、非农业用地。

3）拟定城镇、乡村体系总体规划，确定其功能性质、用地范围及规模。

4）拟定产业规划与空间布局。

5）拟定区域内外交通及运输体系规划。

6）拟定旧城保护改建、新区建设、文物保护规划。

7）拟定城乡市政基础设施、环境保护设施、水利建设、能源建设、安全防灾设施等专项规划。

8）拟定大数据、智能化城乡体系规划。

二、区域规划理论的提出

早在1915年英国人盖迪斯在《演变中的城市》一书中首先提出了“集合城市”的区域规划概念，并在以后的规划实践中得到了逐步发展。

第二次世界大战后，由于城市矛盾出现了复杂化，人们逐渐认识到不能仅在城市的辖区范围内考虑问题，必须从区域的，甚至国土的更大范围内来研究诸如资源配置、生产力分布、交通架构、生态环境保护等方面的要素进行整体思考和规划调节，从而避免了产业重复配置、人口无序流动、环境资源捉襟见肘等弊端。在一些发达国家，首先研究了经济区域规划，大城市仅作为其中的一个经济单位、社会单位和城市系统；人们把目光由城市、市镇转向了区域，区域规划得到了广泛的重视和应用。

巴黎、伦敦、华盛顿等欧美大城市率先编制了大首都圈的区域规划：巴黎在l965年打破了旧概念，制订了“巴黎地区战略规划”，采用了“保护旧城历史文化、发展新城镇群”的方针，摒弃在一个地区内只修建一个单一中心的传统概念，代之以规划一个新的多中心布局的区域，把巴黎的发展纳入新的大巴黎圈之内（图1-49）。

伦敦及英国东南部的区域规划，几个几十万人口的新城有效疏解了伦敦中心区的压力（图1-50）。

图1-49 大巴黎地区的区域规划示意图

图1-50 伦敦跨区域的新城布局示意图

华盛顿首都区在第二次世界大战后城市化的速度很快，其增长速度也是美国各大城市中增长最快的。为适应首都发展，美国国会于1952年通过了“首都规划法”，于1954年和1961年相继进行了首都特区规划，采用了“放射形长廊”的区域规划方案（图1-51）。

图1-51 华盛顿地区“放射形长廊”区域规划布局示意图

三、《新都市主义宪章》

（一）背景简析

由于城市中心区的衰落、城区用地的无序蔓延、环境恶化及农田和原野生态的被蚕食丧失，使城市总体布局模式正面临着一个相互关联的新挑战。怎么恢复都市地区中心和市镇的活力，重新配置无序蔓延的郊区成为具有真正社区和多样化的城区，保护自然环境，以及保护已有的文化传统遗产，正成为紧迫的任务。

（二）《新都市主义宪章》的诞生

“新都市主义协会”于1993年在北美召开专题会议，研究探索有关城市改造和新区规划的理念与方法。出席会议的170名来自政府、民间团体的领导、社会活动家和各界专业人士。在会议上，与会人士摒弃了局限于某一个城市规划与建筑的思维模式，而着眼在经济、交通、人口、资源、环境等更为广阔的领域，探索更合理解决问题的途径，从而形成了《新都市主义宪章》。该宪章是指导现代城市总体规划的里程碑，对编制好现代城市规划的发展具有划时代的指导意义。

（三）《新都市主义宪章》的精神

会议主张通过以下原则来指导城市规划和设计、开发实践及制订公共政策：

1.地区：大都市、城市和城镇

1）大都市地区是由流域、岸线、农田、地区公园和河流盆地为地理边界而确定的地域所组成。

2）大都市地区仅是当代世界的一个基本经济单元。规划和经济战略、公共政策及政府合作必须反映这个新的现实。

3）大都市与其地域内用地和自然环境有必然的联系，这种联系是环境、经济和文化上的。耕地和自然村落对大都市就像花园对住宅一样重要。

4）位于城市边缘的新开发应该以社区和城区的方式组织，并与现有城市形式形成一个整体。

5）城镇应该带来尽量多的公共和私用空间，以支持地区经济发展，惠及不同收入的人群。工作岗位应避免贫穷区的相对集中。

6）城市和城镇的开发和再开发应该尊重历史形成的模式和边界。

7）地区的规划应该支持众多的交通选择，公共交通、步行和自行车系统应该在全区域范围最大限度地畅通，以减少对汽车的依赖。

2.构筑社区、城区和带形走廊

1）必须肯定社区、城区和带形走廊是大都市开发和再开发的基本模式。

2）社区应该是紧凑的和功能混合使用的，走廊是地区内社区和城区的连接体，它们包括大道、铁路、河流和公园大道。

3）日常生活的许多活动应该发生在步行距离内，使不能驾驶的人群，特别是老年人和未成年人可以自理。相互连接的街道网络应该设计为鼓励步行，减少机动车的出行次数和距离，节约能源。

4）在合理规划和协调的前提下，公共交通走廊可以帮助组织大都市的结构和复苏城市中心。

5）在社区内，应能加强个人和市民的联系，这对一个真正的社区很重要。

6）集中的机构、商业活动和市政基础设施应该置于社区和城区内，学校的规模和位置应在孩童可以步行或使用自行车的范围内。

7）适当的建筑密度和土地使用应该在公共交通站点的步行距离内，使得公共交通成为机动车的一个可行替代物。

8）一系列的公园，从小块绿地和村庄绿化带到球场和社区花园，应该分布于全社区内。

3.街区、街道和建筑布局原则

1）开发必须要充分地适应机动车交通。它只能以尊重步行和公共空间形态的方式完成。

2）街道和广场应该对步行者安全、舒适和有吸引力。合理的布局鼓励步行并使邻居相识和保卫他们的社区。

3）建筑和景观设计应植根于当地的气候、地形、历史和建筑实践。

4）重视当代的大都市中的历史建筑、城区和景观的保护及更新，以保持城市社会的连续和演变。

5）社区规划布局应为所有建筑提供清晰的地点、气候和时间感，采用自然方式的采暖通风比机械系统有更高的资源效率。

四、区域规划中“城市群”的涌现

在第二次世界大战后至今的70年内，由于工业化、交通运输业以及国际贸易的快速发展，农村城市化也随之大发展，以大城市为中心的城市群先后在世界各地出现，“城市群”成为现代总体规划的大方向（图1-52）。如大纽约、大伦敦、大巴黎、大东京圈（图1-53）等地区，我国的长三角、珠三角、环渤海、长江中游和成渝等城市群均已陆续出现。据2014年统计，全国GDP达到了63.6万亿元，而五大城市群的GDP总和就占据了约一半（图1-54）。

图1-52 世界六大城市群分布图

图1-53 东京都市圈复合城市群结构示意图

图1-54 中国五大城市群

我国已摒弃早期过分强调“发展小城镇”的思维模式，在新的城市化进程中，规划城市群已渐成主流。“珠三角”在规划城市群方面走得较早，20世纪末的广州城市交通规划即已冲破行政区辖概念，把佛山、东莞等融入以广州为核心的交通体系；现在则把广州与佛山组合成一个同城化的核心中心区——“广佛都市核心区”，向外辐射带动十多个城市一体化发展（图1-55、图1-56）。2008年12月，国家颁布了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，提出：“强化广州佛山同城效应，携领珠江三角洲地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群。以广州佛山同城化为示范，以交通基础设施一体化为切入点，积极稳妥地构建城市规划统筹协调、基础设施共建共享、产业发展合作共赢、公共事务协作管理的一体化发展格局，提升整体竞争力。到2012年实现基础设施一体化，初步实现区域经济一体化。到2020年，实现区域经济一体化和基本公共服务均等化。”

图1-55 珠江三角洲区域规划城市群布局示意图

除了以上海为辐射源的“长三角”城市群之外，国务院2015年4月批复了《长江中游城市群发展规划》，这是贯彻落实长江经济带重大国家战略的重要举措，也是《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》出台后国家批复的第一个跨区域城市群规划。这一举措对于加快中部地区全面崛起、探索新型城镇化道路、促进区域一体化发展具有重大意义（图1-57、图1-58）。

随着城市化的大发展，更多的城市群将不断涌现。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，未来我国还将打造培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。中国的城市群规划已进入正式编制阶段，初步确定打造20个城市群。包括5个国家级城市群、9个区域性城市群和6个地区性城市群。

北京早在21世纪初即已有了“大北京规划”的构思，在京津冀的空间范围内，一体化布局城市群（图1-59）。

图1-56 广（州）佛（山）城市群一体化结构示意图

图1-57 “长三角”城市群分布图

图1-58 长江中游城市群示意图

图1-59 “大北京规划”中的城市群关系示意图

只有优先编制好区域规划，才是切实编制好城市总体规划的上位依据与保障。以北京为例，以往的总体规划仅局限于北京市域的范围内研究问题，尽管规划中有“采取差异化战略，加强北京在京津冀地区、全国和全球产业链中的合作与分工”的提法，然而只是浅浅一笔，缺乏全面而具体化的内涵。目前提出了“京津冀一体化”的规划空间范围，是实施区域规划迈开的坚实第一步。今年已把京津冀协同发展列为一个重大的国家战略，并强调了“三要”，即：“要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破；要大力促进创新驱动发展，增强资源能源保障能力，统筹社会事业发展，扩大对内对外开放；要加快破除体制机制障碍，推动要素市场一体化，构建京津冀协同发展的体制机制，加快公共服务一体化改革”。但是，仅着眼于“京津冀”有限的空间范围，尚不足以解决好合理的资源配置、产业安排、劳动力及人口统筹和环境保护等多方面的难题，还应把对京津冀的资源和环境保护有很大关联度的内蒙古、山西纳入区域规划（相当于华北行政区范围），并更宜加上环渤海经济圈，才能避免分散性重复建设（如化工、汽车、制造业、港口乃至远洋捕鱼等），更有效地控制环境污染，使北京的总体规划有更合理的区域布局和环境资源支撑。

同时，应关注增强集聚要素的吸引力。对具备行政区划调整条件的县镇可以有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。培育壮大陆路边境口岸城镇，完善边境贸易、金融服务、交通枢纽等功能，建设国际贸易物流节点和加工基地（表1-7）。

表1-7 中国计划重点建设的陆路边境口岸城镇一览表