第四节 总体规划的编制要领

一、坚持规划的“两条腿走路”总方针

我国的城市规划与欧美发达国家相比，他们的总体规划除了有必要的文本图纸之外，还有比文本图纸更多而完整的实施法律保障。而我国的城市总体规划一般只是局限于自然学科门类研究，满足于定方向、定指标、定布局，却缺乏社会学科的支撑保障。似乎是一条腿走路，总是走不好。应该肯定，我国的城市总体规划的文本理念很好、指标很多、图表也很丰富，但传统的规划文稿偏重于论述，缺乏必要的论证，如阐述依据、保障性法规条例和实施细则。如此的规划文件容易使城市总体规划的内容空泛，也致使城市总体规划总是频繁地修编和修改，使总体规划失去法律文件应有的严肃性和连续性。

二、规划立法至关重要

总体规划有两大功能：引导与控制，它必须有法律的、经济的和行政的手段来加以保障。因此，总体规划的编制或修改，不能仅停留在传统的修修补补，而应该是一次更高层面的深化改革；只有从战略性的顶层综合全面筹划思维，总体规划的编制才能取得革命性的进展。

在我国2015年4月颁布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中，着重指出必须“加强城乡规划‘三区四线’（禁建区、限建区和适建区，绿线、蓝线、紫线和黄线）管理，维护城乡规划的权威性、严肃性”（表1-6）。

表1-6 城乡“三区四线”规划及管理内涵

在依法治市的指导思想统领下，应该把总体规划中各重要的条文，分别对应地制定配套的实施条例细则，其篇幅甚至要比传统的城市总体规划说明书更多才可以。总体规划的文件应包含相应的立法条例法规文本，同时编制、同时上报、同时审批。并建立与之相适应的机制。也只有这样，才能确保城市总体规划不再沦为空谈。

华盛顿的总体规划在1789年由法裔美国人皮埃尔·夏尔·朗方主持规划设计，由于经过严格的立法审批，220多年来虽经多次政府更迭，其严控的城市功能、完整的格局和严谨的空间轮廓，一直受到法律的严格保护控制，成为世人肯定的城市规划和建设管理楷模（图1-46～图1-48）。

图1-46 朗方的华盛顿规划

图1-47 华盛顿中心区总平面

图1-48 华盛顿中心区鸟瞰图

在这方面，城市总体规划的完整成果宜参考欧美发达国家“两条腿走路”的做法：规划文稿和图纸要有，更要有实施总体规划的一系列配套法规条例。

三、加强科学论证

对总体规划中重要的指标和数据，提出后必须补充论证依据，才能切实地实现。

（一）人口规模

许多总体规划提出的人口控制指标，往往不到规划期末就突破人口指标，使得城市的土地、环境、交通等各方面总是陷于被动的局面，而总体规划的人口屡“控制”也往往屡失控，跳不出其恶性旋涡。一些市级及以上的城市，户口并不局限于本市级行政主管部门控制，应该由与该市人口组成的各相关部门联合控制，或者经由授权，赋予市级行政主管部门职权，用一元化的体制才能真正有效地调控。

（二）产业布局

要切实有效疏解中心大城市的人口、土地和资源环境压力，应迁出不符合城市性质和发展目标的项目。其中一些影响较大的产业，需要市级以上相关部门统筹。

（三）历史文化保护

尽管在总体规划文稿中有许多关于历史文化保护的条款，但若没有配套法律条例，便容易变成一系列软目标，无法保障有效实施的“硬”办法，致使问题屡禁不绝、层出不穷。此外，历史文化保护问题除了阐述一系列硬件之外，还应该补充建设诸如人文环境方面的软件内容。

（四）环境保护

多年来，一直提出环保设施必须“三同时”（同时规划设计、同时建设、同时投入使用），但因为各方因素的限制未能很好实现。环境保护现在已提到了各地政府的紧迫议事日程上，编制总体规划时应考虑提供严格的配套立法，避免沦为空谈。

其他总体规划的各重要内容，也同样需要科学论证和法律条例的支撑保障。