第9章 推进依宪治国，保障宪法实施

宪法是国家的根本法，是其他一切法律法规和人们行为的法律依据。宪法在国家生活和社会生活中具有非常重要的作用。早在新中国第一部宪法1954年宪法起草过程中，毛泽东同志就对即将产生的《中华人民共和国宪法》的性质作出了明确的说明：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”[329]从1954年宪法诞生至今，我国已经先后出台了四部宪法，即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。1975年宪法是在“文化大革命”时期出台的，带有严重的“极左”色彩，将“无产阶级专政下继续革命理论”[330]作为宪法的重要指导思想，很明显违背了1954年宪法所确立的作为社会主义类型的宪法应当坚持的人民民主和社会主义原则。1978年宪法是拨乱反正初期产生的，本质上并没有摆脱1975年宪法“极左”思想的影响，仍然坚持将“无产阶级专政下继续革命理论”[331]作为宪法的重要指导思想。1982年宪法是在改革开放新时期背景下根据党的十一届三中全会所确立的“有法可依、有法必依、执法必严和违法必究”的社会主义法制原则制定的，反映了改革开放和社会主义现代化建设的要求，是中华人民共和国最好的一部宪法，至今仍然有效。1982年现行宪法诞生以来，根据改革开放和社会主义现代化建设所面临的新情况新问题，先后对1982年宪法文本进行了1988年、1993年、1999年、2004年和2018年5次修改，其中1988年修改规定了“私营经济是社会主义公有制经济的必要补充”，1993年修改确立了“社会主义市场经济”的宪法地位，1999年修改将“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略写入宪法，2004年修改将“国家尊重和保障人权”写入宪法，2018年修改将党的十九大提出的一系列重要理论观点，重大方针政策，特别是习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法。截至目前，我国现行宪法共有143个条文和52条修正案。[332]宪法作为国家的根本法，在建立社会主义各项基本法律制度、巩固作为根本政治制度的人民代表大会制度、保护公民基本权利、维护社会稳定、保障改革开放和促进社会主义现代化建设等方面发挥了至关重要的作用。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法在国家政治生活和社会生活中的重要作用，在认真总结我国现行宪法实施存在的问题基础上，通过科学论证依宪治国与依法治国、依宪执政与依法执政的关系，全面系统地提出了依宪治国与依宪执政的各项主张，有力地推动了宪法实施和宪法监督工作。

一 坚持依法治国首先要坚持依宪治国

依宪治国是指依据宪法治理国家，依宪执政是指依据宪法执掌政权。依宪治国与依宪执政两者之间是相互统一的，都是指中国共产党作为执政党依据国家宪法执掌政权和治理国家，是中国特色社会主义法治理论区别于西方宪政民主理论的最重要特征。依宪治国、依宪执政深刻地体现了党与法的关系，党领导人民制定宪法，党也要依据宪法治国理政，执政党的党组织和党员应当带头遵守宪法，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。依宪治国、依宪执政也生动地体现了宪法作为国家的根本法与其他法律法规在治国理政中的相互关系。依宪治国、依宪执政是中国共产党作为执政党在加强社会主义法制建设、将依法治国作为治国方略的治国理政过程中逐步形成的治理理念。“坚持依宪治国、依宪执政，就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。”[333]

党的十五大报告首次提出“依法治国”，党的十六大报告首次提出“依法执政”。在2002年九届全国人大五次会议上李鹏委员长作的全国人大常委会工作报告中，第一次提出了“依宪治国”的概念，并且首次将“依宪治国”与“依法治国”联系起来，明确肯定“依法治国首先要依宪治国”。[334]这一规定是正式的法律文件首次对“依宪治国”作出具有法律效力的“确认”。2004年9月15日，胡锦涛同志在首都各界纪念全国人大成立50周年大会讲话中提出：“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。”[335]2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”[336]2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会讲话中指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”[337]2014年10月23日党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以党的文件形式首次明确了依法治国与依宪治国、依法执政与依宪执政之间的辩证关系，规定“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”[338]。

依法治国与依宪治国、依法执政与依宪执政对执政党执掌政权和治国理政提出的要求是完全一致的。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中明确地阐释道：“宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。”[339]

从概念上看，依法治国与依宪治国、依法执政与依宪执政的区别在于“法”与“宪”。依法治国与依宪治国、依法执政与依宪执政的关系也可以简化成“法”与“宪”的关系。广义上讲，“法”包含了宪法。宪法是根本法，在具有中国特色社会主义法律体系中居于统帅地位。习近平总书记指出：“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。”[340]因此，依法治国、依法执政中的“法”最重要的应当是宪法，依宪治国、依宪执政应是依法治国、依法执政的基础和核心内容。如果宪法不能成为治国和执政的依据，那么，依法治国、依法执政就可能出现“法出多门”“政出多门”的弊端，继而妨碍依法治国、依法执政的落实。狭义上讲，“法”则是指由国家立法机关根据宪法制定的法律规范。如果依法治国、依法执政中的“法”只是指这些法律法规，很显然是存在内容和价值缺陷的。如果只讲依法治国，不讲依宪治国；只讲依法执政，不讲依宪执政，那么依法治国、依法执政因缺少宪法基础就无从抓起。所以，从理论上看，不论是从广义上还是狭义上来理解依法治国、依法执政的“法”的含义，都不可能脱离依宪治国、依宪执政。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对依法执政内涵阐释为“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”[341]。这就意味着，依法治国、依宪治国、依法执政和依宪执政相互之间的内涵是有机统一的，都可以用“依法执政”一词加以概括。从实践来看，强调依宪治国、依宪执政在依法治国、依法执政中的突出地位，关键是要正确处理宪法与部门法之间的关系，树立宪法至上的理念，特别是要使每一项立法都符合宪法精神，保证一切法律、法规与宪法相一致，不得与宪法相抵触，确保党在宪法和法律的范围内活动。习近平总书记对此特别强调指出：“我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。”[342]与此同时，还要保证政策与法律的一致性、党规与国法之间的协调性以及法律法规内在的有机统一。“任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”[343]

二 坚持依宪治国关键是要确立宪法在国家治理中的法律权威

宪法作为国家的根本法，具有最高法律效力。坚持依宪治国，关键一点就是要求在国家治理的实践中应当始终不渝地维护宪法作为根本法的法律权威。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中明确指出：“宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示，必须倍加珍惜。我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。”[344]因此，在全面推进依法治国的各项工作中，自觉地维护宪法的权威，是坚持依宪治国的最重要的制度要求。

对于尊重和维护宪法作为根本法的法律权威，习近平总书记在地方从政时就已经高度关注宪法在地方治理和国家治理中的重要地位和作用。早在于河北正定县担任县委书记期间，习近平同志在日常工作中就注重宪法的作用。习近平同志在《共同维护妇女儿童的合法权益》（1983年7月26日）一文中强调指出：“要大力进行法制宣传、教育，认真学习宪法、法律，使人民群众知法、依法，自觉同各种违法行为进行斗争，共同维护国家赋予妇女儿童的权益。”[345]1994年，习近平同志担任福州市委书记时在《发挥人大职能作用 加强地方立法 促进社会主义市场经济体制的建立和完善》一文中指出：“解放思想就是以积极的态度去对待立法中遇到的问题和难点，在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，从本地的实际情况和需要出发，根据邓小平同志提出的‘三个有利于’的标准，只要改革开放和市场经济发展需要，看准了，可以大胆去试验。”[346]以上论述较早地关注了改革与宪法的关系，突出强调了重大改革举措的出台不得与宪法相抵触，为日后形成“凡属重大改革都要于法有据”[347]这一法治原则下的改革理念奠定了合宪性的基础。2001年，习近平同志担任福建省省长时在《使人民群众不断获得切实的经济、政治、文化利益》一文中指出：“使人民群众不断获得切实的政治利益，就是在坚持四项基本原则的前提下，使人民群众充分享有宪法赋予的各项民主权利，在管理国家和社会事务方面发挥更加重要的作用。”“这就要求党在实现、维护和发展人民群众的政治利益时，要兼顾和协调好国家、人民的整体利益与不同阶层、不同团体的具体利益，既保证党和国家的根本政治利益得到维护和发展，又在宪法允许的范围内让不同阶层、团体和个人充分享受应有的政治权利。”[348]从上述论述可以看出，习近平总书记对宪法作用的认识已经从总体上的重视深入到要用宪法来保障人民群众的民主权利和各项政治权利等宪法如何在实践中得到有效实施的具体问题领域。2002年，习近平同志担任浙江省代省长时在《全面贯彻实施宪法 促进社会主义政治文明建设》[349]一文中，从治国理政基本理念的战略高度角度来论述宪法在治国理政中的重要作用，开始形成依宪治理的思想。该文是全国第一篇同时提出“依宪治国”“依宪执政”的文章，也是省部级领导干部文章讲话中第一个提出“依宪执政”“依宪治省”术语的，并指出“依法治国、依法治省，首先要依宪治国、依宪治省”。2004年，习近平同志担任浙江省省委书记时在《巩固执政基础增强执政本领》[350]一文中进一步指出：“结合浙江实际，我们提出了建设法治社会的总体要求，强调要以宪法和法律为依据，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”在该文中，习近平同志把“以宪法为依据”作为建设法治社会的基本要求，进一步明确了宪法实施与法治建设的相互关系，强调了宪法在法治建设中的基础性地位。2005年，习近平同志在《弘扬法治文化建设“法治浙江”——写在“五五”普法启动之际》[351]《弘扬法治文化建设“法治浙江”》[352]等文章中进一步指出：“要突出抓好宪法的学习宣传，形成崇尚宪法、遵守宪法、维护宪法的良好氛围，使宪法在全社会得到普遍遵行。”以上论述已经从一般性地强调宪法在治国理政中的基础性地位逐渐发展到如何通过推进宪法实施来有效地贯彻落实全面依宪治理的思想。2006年4月25日，习近平同志在浙江省委十一届十次全会上所作的报告中，第一次非常明确地把“宪法”视为“治理国家”的核心，他指出：“坚持依法治国，其核心就是要确立和实现以宪法和法律治理国家的最具权威价值的取向。”[353]

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法作为根本法在治国理政中的权威地位和“核心”作用。第一，明确了宪法是党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现，具有最高法律地位。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中明确指出：“我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”[354]第二，宪法作为根本法，是一切法律法规赖以产生的法律依据和前提，宪法在中国特色社会主义法律体系中具有“统帅地位”。习近平总书记指出：“我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。”[355]第三，要采取积极主动措施不断强化宪法权威地位。习近平总书记在阐述党的十八届四中全会《决定》提出的“建立宪法宣誓制度”的意义时指出：“全会决定规定，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。这样做，有利于彰显宪法权威，增强公职人员宪法观念，激励公职人员忠于和维护宪法，也有利于在全社会增强宪法意识、树立宪法权威。”[356]第四，要维护宪法至高无上的法律权威，对于一切违宪行为必须予以追究。习近平总书记强调指出：“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”[357]由此可见，尊重和重视宪法作为根本法在社会主义法治建设和全面推进国家治理体系和治理能力现代化方面的核心地位，通过各种有效的途径和方式来确立宪法的根本法权威，反映了习近平总书记长期在地方工作的从政理念，也是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央治国理政的最重要的法治原则，是全面推进依法治国思想的“精髓”，更是指导法治中国建设的理论前提和制度出发点。

三 宪法的生命和权威在于实施

宪法作为国家的根本法，在国家治理和社会治理的实际生活中要能够发挥其根本法的作用，关键在于宪法的各项规定和宪法原则、精神能否在实践中得到贯彻落实。因此，宪法实施是作为根本法的宪法活的灵魂。早在1954年宪法制定时，违反宪法的问题就引起了制宪者的高度关注。刘少奇同志在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：“我国宪法的颁布，是全国各族人民长期共同奋斗获得了伟大胜利的一个成果，但是这并不是说，宪法颁布以后，宪法所规定的任何条文就都会自然而然地实现起来。不是的。宪法一方面总结了我们过去的奋斗，另一方面给了我们目前的奋斗以根本的法律基础，它在我们国家生活的最重要的问题上，规定了什么样的事是合法的，或者是法定必须执行的，又规定了什么样的事是非法的，必须禁止的。在宪法颁布以后，违反宪法规定的现象并不会自行消灭，但是宪法给了我们一个有力的武器，使我们能够有效地为消灭这些现象而斗争。”[358]1975年宪法和1978年宪法由于规定了将“无产阶级专政下继续革命理论”作为宪法的指导思想，故在实践中，这两部宪法也不可能得到真正的实施。1982年宪法在制定过程中认真总结了前三部宪法在实施方面存在的经验和教训，对宪法实施的重要性高度予以重视。彭真副委员长在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中特别强调了宪法实施对宣传宪法、维护宪法权威所具有的重要意义。他指出：“中国共产党领导中国人民制定了新宪法，中国共产党也将同全国各族人民一道，同各民主党派和各人民团体一道，共同维护宪法尊严和保证宪法实施。宪法通过以后，要采取各种形式广泛地进行宣传，做到家喻户晓。十亿人民养成人人遵守宪法、维护宪法的观念和习惯，同违反和破坏宪法的行为进行斗争，这是一个伟大的力量。体现了人民意志和中国共产党的正确主张的新宪法，又由全体人民和中国共产党的努力来保证它的实施，就一定能够在促进我国社会主义现代化事业的胜利发展中发挥伟大的作用。”[359]

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对宪法实施工作非常重视，把宪法实施的重要意义上升到一个前所未有的高度，并对如何加强宪法实施工作作出了明确和具体的部署，为宪法发挥自身的根本法的作用提供了良好的政策依据和制度环境。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中指出：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。……宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”[360]对于如何推进宪法实施，习近平总书记在该次大会上的讲话中还指出，要注重抓好以下几个方面的工作。

一是坚持正确的政治方向，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。首先，要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人。其次，要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，保证国家机关统一有效组织各项事业。再次，要根据宪法确立的体制和原则，正确处理中央和地方关系，正确处理民族关系，正确处理各方面利益关系，调动一切积极因素，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。

二是落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。

三是坚持人民主体地位，切实保障公民享有权利和履行义务。要在全社会加强宪法宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念，弘扬社会主义法治精神，努力培育社会主义法治文化，让宪法家喻户晓，在全社会形成学法、尊法、守法、用法的良好氛围。

四是坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。”[361]把依宪治国的工作重点放到加强宪法实施上，可以说为习近平总书记关于法治的重要论述在理论上提供了扎实的逻辑基础，在实践中找到了依宪治国各项工作的制度抓手。事实上，当今中国，要发挥宪法的作用、树立宪法的权威，关键还在于如何推进宪法实施，如何把规定在纸面上的宪法原则和宪法规范的要求落实到具体的法治建设工作和实践中。不实施宪法，依宪治国就会沦为一句空话。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以“维护宪法法律权威”为主题，对宪法实施的作用作出了非常明确的肯定。该决定指出：“宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”[362]党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步重申了现行宪法关于保障宪法实施的职责规定，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中进一步重申了要在“宪法实施”上下功夫，他指出：“宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。”[363]

总之，将宪法实施作为推进依宪治国的制度抓手已经成为习近平总书记关于法治的重要论述的最重要的内涵和思想特色，这充分体现了习近平总书记关于法治的重要论述的“重点论”特征，将依法治国与依宪治国、依法执政与依宪执政有机地统一起来，并以宪法为统帅，不断完善中国特色社会主义法律体系，全面统筹依法治国各个领域和方面的法律关系，树立宪法至高无上的法律权威，确保社会主义法制统一性，努力建设中国特色社会主义法治体系，坚持走中国特色社会主义法治道路，不断创新、勇于开拓，全面推进依法治国各项事业健康有序地向前发展。

四 加强宪法实施监督，保证宪法实施顺利进行

宪法实施是宪法作为根本法的生命和权威所在。宪法能否以法律的形式约束人们的行为，能否作为基本法律规范来统一国家法律体系中的各项法律法规，关键在于宪法的各项规定以及宪法原则、宪法精神在实践中能否得到有效“遵循”。从世界各国宪法实施的经验来看，宪法实施工作是否能有效地开展，一方面取决于宪法实施机构和宪法实施者能否依据宪法规定尽心尽责，自觉地履行宪法赋予的权利义务、职权职责；另一方面，对宪法实施工作建立起有效的监督机制可以推动宪法实施，提高宪法实施的效率，维护宪法作为根本法的法律权威。

根据我国现行宪法的规定，全国人大及其常委会作为最高国家权力机关负有监督宪法实施的法定职责。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也强调了要加强宪法实施的监督制度建设，要求：完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。[364]然而，正如习近平总书记指出的那样，当前我国宪法实施工作的状况并不理想，对于各种违宪行为和现象还没有从制度上有效地加以防范和制止，还存在监督宪法实施不到位、不给力的情形。主要表现在：“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在；关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威；公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。对这些问题，我们必须高度重视，切实加以解决。”[365]为此，要将宪法实施上升到一个新高度，必须要针对宪法实施工作建立起有效的监督制度和机制。

习近平总书记在2013年3月17日举行的十二届全国人大一次会议上就向出席会议的所有全国人大代表表明了自己作为全国人大选举产生的中华人民共和国主席带头接受监督的明确立场，为推动宪法实施监督工作做了表率，开了一个好头。习近平主席向出席十二届全国人大一次会议上的全国人大代表宣誓：“我深知，担任国家主席这一崇高职务，使命光荣，责任重大。我将忠实履行宪法赋予的职责，忠于祖国，忠于人民，恪尽职守，夙夜在公，为民服务，为国尽力，自觉接受人民监督，决不辜负各位代表和全国各族人民的信任和重托。”[366]习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议讲话时又进一步指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。他强调，各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。[367]在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中，习近平总书记对加强宪法实施监督的重要性作出了明确的阐述。他指出：“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。”[368]

当前，在宪法实施监督领域要取得扎扎实实的成效，关键是要发挥全国人大及其常委会在监督宪法实施方面的重要作用。十二届全国人大自2013年产生以来，在监督宪法实施方面做出了很多努力，取得了令人瞩目的成绩。张德江委员长在2016年全国人大常委会工作报告中对2015年度全国人大及其常委会履行宪法实施监督职责的情况作出了全面系统的说明。他指出：常委会始终恪守宪法原则，履行宪法监督职责，大力弘扬宪法精神，坚决维护宪法权威，保证宪法全面有效实施。对规范性文件实行备案审查，是维护宪法尊严、保证国家法制统一的重要制度。常委会以贯彻实施修改后的立法法为契机，加强备案审查制度和能力建设。常委会工作机构与有关方面共同建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。经过多年的努力，我国各类法规、规章、司法解释和规范性文件都已纳入备案审查范围；经审查，发现有违反宪法法律的，依法依规予以撤销和纠正，实行有件必备、有备必审、有错必纠。2015年，全国人大常委会工作机构对“一府两院”报备的30多件行政法规、司法解释逐件进行审查，对部分地方性法规开展主动审查，研究各方面提出的200多件审查建议，认真做好备案审查工作。常委会把健全监督工作机制、完善监督工作方式方法，作为加大监督力度、增强监督实效的重要途径，进行了一些新的探索。一是研究提出《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》。2015年6月，常委会听取审议国务院年度审计工作报告，对查出的问题提出整改意见。12月，常委会听取审议了国务院关于审计查出问题整改情况的报告，并结合审议报告进行了专题询问。这在全国人大监督工作方面还是第一次。从整改情况看，对审计工作报告中反映的重点问题，财政部、国家发展和改革委员会等6个部门进行了认真整改，并提出了整改情况报告；对其他问题，47个部门、单位对772个问题进行了认真整改。审计发现的违法违纪问题线索，审计署已经移送有关方面查处。二是研究提出《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，结合审议职业教育法、水污染防治法两个执法检查报告分别开展专题询问，拓宽了专题询问的范围；国务院领导同志在常委会会议上作专项工作报告，参加常委会联组会议，回答询问、听取意见，参加常委会执法检查组会议，充分体现了政府对人大负责、受人大监督和加快建设法治政府的精神。[369]

在宪法实施监督方面特别值得一提的是2016年9月13日下午闭幕的十二届全国人大常委会第二十三次会议中，表决通过了关于辽宁省人大选举产生的部分十二届全国人大代表当选无效的报告，确定45名全国人大代表因拉票贿选当选无效。张德江委员长在就此发表的讲话中，非常明确地表达了以习近平同志为核心的党中央对辽宁省选举全国人大代表“贿选”事件的严正立场，指出：辽宁拉票贿选案是新中国成立以来查处的第一起发生在省级层面、严重违反党纪国法、严重违反政治纪律和政治规矩、严重违反组织纪律和换届纪律、严重破坏人大选举制度的重大案件，是对我国人民代表大会制度的挑战，是对社会主义民主政治的挑战，是对国家法律和党的纪律的挑战，触碰了中国特色社会主义制度底线和中国共产党执政底线。依纪依法彻查和处理辽宁拉票贿选案，充分体现了以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面依法治国、全面从严治党的鲜明态度和坚定决心，维护了人民代表大会制度的权威和尊严，维护了社会主义法治的权威和尊严。[370]

2016年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中进一步强调了遵守宪法、加强宪法实施的重要性。他指出：“要在全社会牢固树立宪法法律权威，弘扬宪法精神，任何组织和个人都必须在宪法法律范围内活动，都不得有超越宪法法律的特权。”[371]2016年10月27日，党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》第5条第二款第（一）项明确规定，党内监督的内容主要是：“遵守党章党规，坚定理想信念，践行党的宗旨，模范遵守宪法法律情况。”[372]由此可见，遵守宪法、加强宪法实施不仅是一切国家机关、社会组织和公民个人的行为准则，也是执政党的党组织和党员的行为要求。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在监督宪法实施方面不仅有非常明确的政策立场，而且还把对宪法实施的各项要求贯彻落实到具体的行动上，抓住一些违反宪法规定或宪法原则、宪法精神的典型事例，及时依法处理，向社会公开这些违反宪法行为的严重危害性，在加强宪法实施监督、推动宪法实施方面做出了许多实实在在、富有成效的实事，维护了宪法的法律权威，用具体行动捍卫了依宪治国、依宪执政的“法治理念”。

五 推进合宪性审查工作

2017年10月18日，习近平总书记在代表十八届中央委员会向党的十九大所作的工作报告中明确指出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”[373]其中，“推进合宪性审查工作”第一次出现在党代会文件中。这是以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国的一项重要制度安排，也是落实“依宪治国”新理念新思想新战略的一项重要举措。按照党的十九大要求“推进合宪性审查工作”，将会带来法治建设领域的深刻变革，能够让法治原则和法治精神真正落到实处，彻底解决束缚法治建设的瓶颈问题，为保障法治统一性、维护宪法权威提供了坚实的政策依据和行动指引。

所谓“合宪性审查”，就是由有关权力机关依据宪法和相关法律的规定，对于可能存在违反宪法规定的法律法规和规范性文件以及国家机关履行宪法职责的行为进行审查，发现违反宪法的问题，并予以纠正，以维护宪法的权威。“合宪性审查”所要解决的问题是违宪问题，目标是维护宪法权威、保证宪法实施，制度功能是推进“依宪治国”价值要求的实现。

党的十九大报告明确指出“推进合宪性审查工作”，从当下的制度安排来看，关键就是要求在实践中将现行《立法法》第99条所规定的“合宪性审查工作”付诸实践，让“合宪性审查”制度“动起来”“活起来”“用起来”，让宪法真正成为判断人们行为对错的是非标准和判断行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是否“合宪”的裁判规则，让宪法自身的法律作用在实践得以体现和充分发挥，让宪法成为约束一切国家机关、社会组织和公民个人的行为标准。2018年3月11日十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》明确将全国人大法律委员会更名为“全国人大宪法和法律委员会”。2018年6月22日十三届全国人大常委会三次会议通过的《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》规定，全国人大宪法和法律委员会承担推进合宪性审查等工作职责。“推进合宪性审查工作”意义重大，它是“深化依法治国实践”的一项制度安排，同时是贯彻落实“依宪治国”各项价值要求的一项重要举措。只要在实践中真正地根据党的十九大要求，依法启动现行《立法法》所规定的合宪性审查制度，就必然会在法治实践中形成新的“亮色”，法律法规和规范性文件不统一、宪法不能作为裁判规则的法治“瓶颈”问题就会迎刃而解，中国特色社会主义法治实践就会走上飞速发展的快车道！[374]