第10章 推进科学立法，构建良法体系

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”[375]

立法是法治建设的基础性工作，立法是否科学、合理，是否符合改革开放和社会主义现代化建设的要求，这是全面依法治国的首要环节。党的十一届三中全会从拨乱反正的高度提出了要保证“有法可依”，扭转了因为10年“文化大革命”破坏法制导致无法可依的混乱局面。经过40年立法工作的努力，我国已经于2010年底基本形成了中国特色社会主义法律体系，基本上解决了法治建设中无法可依的问题。在基本形成中国特色社会主义法律体系之后，立法工作的主要任务就发生了转变，由过去只重视数量、“宜粗不宜细”转向更多关注立法质量。党的十八大因循立法工作的新要求，适时提出了“科学立法”的主张。党的十九大报告更是重视立法工作在全面依法治国各项法治工作中的重要性，提出“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”[376]。所以，认真贯彻落实党的十九大报告关于科学立法、民主立法和依法立法的要求，必须要从立法质量上下功夫，正确处理立法与改革的关系，使得立法能够为中国特色社会主义法治建设提供强有力的法律基础和制度保障。

科学立法就是指秉持科学精神、采用科学方法、遵循科学规律的立法过程和立法结果。民主立法就是保障和实现人民民主，把人民的利益诉求和意志主张在民主法治的框架下充分表达出来，有效汇集起来，通过立法程序上升为国家意志，表现为法律规范的过程。依法立法就是要求立法机关也要依据法定程序立法，立法的内容要符合宪法和法律的要求，立法机关制定的不同性质的法律规范在形式、效力、内容、目标等方面要保持统一性。“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”[377]推进科学立法，坚持依法立法，实现民主立法，必须扎根于社会实践。社会实践是法律的基础，法律是实践经验的总结、提炼。社会实践永无止境，法律体系也要与时俱进。建设中国特色社会主义是一项长期的历史任务，完善中国特色社会主义法律体系同样是一项长期而又艰巨的任务，必须随着中国特色社会主义实践的发展不断向前推进。[378]

一 立法领域面临的突出问题

中华人民共和国成立以来特别是改革开放以来，经过长期努力，我国形成了中国特色社会主义法律体系，[379]国家生活和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是一个了不起的重大成就。同时，我们也要看到，实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系的任务依然很重。但是，也应当看到，“我们在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一”[380]。存在部分法律法规制定出台后不能用、不管用、难执行、难适用、难遵守，个别法律法规甚至徒有其名、形同虚设。

导致这些现象的原因在于：一是重立法数量轻立法质量、重立法效率轻立法民主、重立法形式轻立法实效，甚至将立法当作政绩工程，只管立法不管法律是否能够有效实施。二是存在行政部门主导立法、特殊利益群体牵制立法、国外大公司财团渗透立法等现象，在一定程度上影响了立法的公正性、权威性和公信力。立法过程中“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益合法化”的问题依然存在，一些明显带有部门或特殊集团利益痕迹的立法，把畸形的利益格局或权力关系合法化。三是公民和立法利害关系人参与立法的体制、机制、程序，及其多样性、有效性、常态化等与民主立法的要求还有相当差距，立法参与、立法争论、立法博弈、立法妥协等不够充分，公民大众和社会组织在立法过程中常常成为“立法弱势群体”，导致有些立法难以充分反映和体现民意。四是存在“消极立法”“被动立法”“和稀泥立法”“避重就轻立法”等现象，立法者不敢、不会、不愿用立法重器在问题矛盾的难点或焦点上“砍一刀”，以致给严格执法、公正司法和全民守法留下瑕疵和隐患。五是立法观念、立法体制、立法规划、立法程序、立法方式、立法技术、法律体系等的科学性需要进一步加强，立法决策与改革发展重大决策的紧密结合需要进一步加强，完善法律体系与强化法律实效的紧密结合需要进一步加强。六是近年来人大代表在选举、构成、素质能力、行为方式、利益诉求、政治伦理等方面出现的新变化、新情况，使某些地方立法在坚持立法为民、体现党的主张与人民意志相统一等方面呈现复杂情况，“立法腐败”的苗头值得警惕。[381]七是立法备案、裁决、审查制度运转不理想，立法监督机制不健全，立法冲突现象比较普遍，影响法律适用与立法权威。

推进民主科学立法，必须着力解决这些问题。党的十八届四中全会明确要求，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立、改、废、释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。

二 完善立法体制

立法体制是由一个国家关于立法权设立、立法权限划分、立法权运行等方面的体系和制度所构成的有机整体，是产生法律法规的“工作车间和生产机器”。根据我国宪法和2015年修改的新《立法法》，我国实行的是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法体制，即全国人大及其常委会有权制定法律，国务院有权制定行政法规，省级地方人大及其常委会、较大市的人大及其常委会、省会市的人大及其常委会、设区的市的人大及其常委会有权制定地方性法规，深圳市、珠海市、汕头市、厦门市以及海南省的人大及其常委会有权制定经济特区法规，民族自治地方的人民代表大会有权制定民族自治条例和单行条例。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。实现良法善治，必须进一步完善我国的立法体制，不断提高立法质量。习近平总书记指出：“不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。这些话是有道理的。我们要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”[382]党的十八届四中全会对进一步完善我国立法体制，提出了以下四个方面的改革和建设任务。

（一）加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序

在立法领域坚持党的领导，是全面依法治国的一项基本要求。党的十八届四中全会指出：要“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面”，“只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现……必须坚持党领导立法……把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志……善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”。[383]

为了贯彻落实上述要求，全国人大及其常委会行使国家立法权，应当坚持：凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定；党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改；法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。

（二）健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用

通过科学立法来配置资源、分配利益、调整关系，必然会涉及各种矛盾和利益冲突，而坚持人大主导立法，就是要从制度设计上充分保障和代表人民根本利益和整体意志，从职权立场上超越部门利益、地方利益和局部利益，为国家和人民制定“良法”。

党的十八届四中全会《决定》提出，要建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案的制度。增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。发挥人大主导立法的作用，要抓住以下三个环节：第一，把握对立法决策的主导。立法决策是人大主导立法的前提。应当抓好立法项目论证，对各方面提出的立法项目进行通盘考虑、总体设计、科学选择。必须始终坚持党对立法工作的领导，对于重大立法事项，应当及时由人大常委会党组向中央或地方党委请示汇报。第二，把握对立法起草的主导。立法起草是人大主导立法的关键。在我国，涉及综合性、全局性等重大事项的法律法规案，应当由人大有关专门委员会和常委会工作机构组织起草。对专业性较强的法律法规案，可以委托有关专业单位研究起草。对其他方面组织起草的法律法规案，人大有关专门委员会、常委会法制工作机构要加大起草督促力度，提前介入调研起草工作，加强立法协调协商。建立制定配套法规时限制度，努力推动配套法规与法律同步起草、同步出台、同步实施。第三，充分发挥人大代表在立法中的作用。人大代表积极参与立法是人大主导立法的基础。应当建立健全人大代表议案、建议与制定立法规划和立法工作计划、制定和修改法律法规衔接机制，认真研究采纳代表议案提出的相关建议，拓宽代表参与立法工作渠道，更多吸收人大代表参与调研、审议等立法活动，探索人大代表跨级、多层参与立法工作制度化，增加代表大会审议通过法律法规案的数量，充分发挥人民代表大会的立法职能。与此同时，要充分调动各方面的立法积极性，建立健全立法事项征询社会公众意见制度，完善公民、社会团体、企业事业组织直接提出立法建议机制，以及社会公众意见采纳情况反馈机制，提高公民参与立法实效。[384]

（三）加强和改进政府立法制度建设

完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。就是说，我国的立法，不仅包括有立法权的人大及其常委会实施的立法机关的立法，也包括享有行政法规和政府规章制定权的行政机关的行政立法。必须把行政立法纳入法治轨道，遵循坚持科学立法和民主立法原则推进行政立法，防止行政机关内部的“部门保护主义”，按照全面依法治国的要求不断提高行政立法的公正性和权威性。

（四）明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化

对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。新《立法法》第72条明确规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当做出处理决定。”新《立法法》实施前全国设区的市有284个，按照现行立法法规定，享有地方立法权的有49个（包括27个省、自治区的人民政府所在地的市，4个经济特区所在地的市和18个经国务院批准的较大的市），尚没有地方立法权的235个。[385]根据新《立法法》的规定，我国将新增200多个享有地方性法规制定权的人民代表大会及其常务委员会。这将大大增强地方立法的力量，加快地方立法的速度，较好平衡中央与地方立法的权力关系。

三 提高立法质量

习近平总书记明确指出：“要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”[386]

党的十八届四中全会《决定》指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观……要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。”[387]推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。

党的十八届四中全会提出了当前提高立法质量的七项改革任务：（1）加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。（2）健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律的作用。（3）完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。（4）探索委托第三方起草法律法规草案。（5）健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。（6）拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。（7）完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。[388]

四 加强重点领域的立法

习近平总书记明确指出：“现在，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就。同时，我们也要看到，实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。转变经济发展方式，扩大社会主义民主，推进行政体制改革，保障和改善民生，加强和创新社会管理，保护生态环境，都会对立法提出新的要求。”[389]党的十八大和十八届四中全会都要求，在中国特色社会主义法律体系如期形成后，要加强重点领域立法，不断完善我国法律体系。

一要加强人权保障的立法。依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利和自由等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。制定刑事被害人救助法、社区矫正法、看守所法、适当生活水准权法、国家补偿法、个人信息保护法等，尽快批准联合国《公民权利和政治权利国际公约》。

二要加强市场经济的立法。社会主义市场经济本质上是法治经济。党的十八届四中全会明确提出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。健全以公平为核心原则的产权保护制度[390]，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款。创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度，加强对国有、集体资产所有权、经营权和各类企业法人财产权的保护。国家保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏，企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。加强企业社会责任立法。完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度和促进科技成果转化的体制机制。加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。依法加强和改善宏观调控、市场监管，反对垄断，促进合理竞争，维护公平竞争的市场秩序。加强军民融合深度发展法治保障。[391]

三要加强文化领域立法。党的十八届四中全会明确提出，要建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度。制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标准化、均等化。制定文化产业促进法，把行之有效的文化经济政策法定化，健全促进社会效益和经济效益有机统一的制度规范。加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。[392]

四要加强贯彻落实“五大发展理念”的立法。党的十八届五中全会明确提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。贯彻落实“五大发展理念”，对立法工作提出了新目标新要求。立法工作应当紧紧围绕“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局，加快形成完备的法律规范体系，充分发挥立法的引领、推动和促进作用。主要任务是：在推动创新发展方面，应当加快编纂民法典，制定增值税法、资源税法、房地产税法、耕地占用税法等，修改土地管理法、专利法、著作权法、税收征收管理法等；在推动协调发展方面，应当制定发展规划法、能源法、文化产业促进法、粮食法、电信法、核安全法、电子商务法、期货法、基础设施和公用事业特许经营法、航空法，修改农民专业合作社法、农村土地承包法、证券法、标准化法、铁路法、中小企业促进法、反不正当竞争法、中国人民银行法等；在推动绿色发展方面，应当制定土壤污染防治法，修改水污染防治法、循环经济促进法、森林法、草原法、矿产资源法等；在推动开放发展方面，应当制定关税法、船舶吨税法、国际刑事司法协助法；在推动共享发展方面，应当制定基本医疗卫生法、农村扶贫开发法，修改职业教育法、矿山安全法等。[393]

五要加快推进反腐败国家立法。完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由“财物”扩大为“财物和其他财产性利益”。[394]制定国际刑事司法协助法，制定国家监察法，研究起草反腐败法、公职人员财产申报法、政务公开法、国家机关编制法、重大决策程序法、行政组织法等法律。

六要加强保障民生的立法。加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。制定社区矫正法。[395]

七要加强国家安全的立法。贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系，制定国家安全法、陆地国界法、能源法、原子能法、航空法，等等。

八要加强国防和军队建设的立法。党的十八届四中全会明确提出，要深入推进依法治军从严治军，紧紧围绕党在新形势下的强军目标，着眼全面加强军队革命化现代化正规化建设，创新发展依法治军理论和实践，构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平。为此，必须进一步加强国防和军队现代化建设的立法，健全适应现代军队建设和作战要求的军事法规制度体系，严格规范军事法规制度的制定权限和程序，将所有军事规范性文件纳入审查范围，完善审查制度，增强军事法规制度科学性、针对性、适用性。

五 处理好改革与法治（立法）的关系

（一）妥善处理改革与法治（立法）的关系意义重大

处理好改革与立法的关系，必须放在改革与法治关系的大框架和时代背景中来把握和理解。妥善处理改革与法治（立法）的关系，是历史新起点上协调推进全面深化改革与全面依法治国的必然要求，是加强依宪治国和推进依宪执政的关键环节。习近平总书记指出：“当前，我们要着力处理好改革和法治的关系。改革和法治相辅相成、相伴而生。我国历史上的历次变法，都是改革和法治紧密结合，变旧法、立新法，从战国时期商鞅变法、宋代王安石变法到明代张居正变法，莫不如此。我国改革进入了攻坚期和深水区，改革和法治的关系需要破解一些新难题，也亟待纠正一些认识上的误区。一种观点认为，改革就是要冲破法律的禁区，现在法律的条条框框妨碍和迟滞了改革，改革要上路、法律要让路。另一种观点则认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革。这两种看法都是不全面的。在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。”[396]

改革开放40年来，我们将理论创新与实践探索相结合，在正确处理改革与法治的关系方面，取得了巨大成就，积累了成功经验，达成了诸多共识，为全面深化改革，加快建设法治中国，创造了有利条件，奠定了良好基础。

在建设法治中国的现阶段，在建设和发展中国特色社会主义的伟大实践中，相对于完成经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的战略任务而言，相对于到2020年实现全面建成小康社会的战略目标而言，相对于到2049年实现国家富强、人民幸福、中华民族伟大复兴的中国梦而言，改革与法治都是手段、方法、举措和过程，两者的价值特征、本质属性和目的追求都是一致的，没有根本的内在矛盾和冲突。那些认为“改革与法治两者是相互对立排斥的”，“要改革创新就不能讲法治”，“改革要上，法律就要让”，“要发展就要突破法治”等错误观念和认识，[397]都是有违法治思维和法治原则的，对于深化改革与推进法治来说都是有害无益的。

在中国特色社会主义理论、制度、道路和文化自信的基础上，在我国现行宪法和法律体系内在和谐统一的体制下，改革与法治之间是一种内在统一、相辅相成的关系。改革须臾离不开法治的引领和保障，否则就可能天下大乱；法治必须紧跟改革的进程和步伐，否则就可能被废弃淘汰。但是，也毋庸讳言，在我国宪法和法治统一的现实条件下，在我国单一制国家政权组织形式的基础上，作为国家和社会运行发展的具体手段、方法、举措和过程，改革与法治又不可能不存在某些区别、不同甚至冲突。其中最重要的区别在于，法治作为国之重器，以守持和维护既有秩序为己任，具有较强的稳定性、规范性和保守性；而改革作为一种创新发展手段，往往以突破现有法律、制度和政策为先导，具有较强的变动性、挑战性和激进性，因此，改革的“破”与法治的“守”这两者之间，必然存在某种张力，在一定条件下两者还可能发生抵触、冲突或者矛盾。甚至可以说，任何现代国家和社会的全面深化改革，或早或晚、或多或少都必然会遭遇法治意义上的合法性、合宪性问题。改革与法治的运行指向和内在张力，决定了两者的“遭遇战”是客观的必然存在。决策者需要做的，不是自欺欺人地否认、漠视或者放任这种存在，而应当采取积极态度与正确方法去认识、把握和妥善处理两者遭遇时产生的具体矛盾和问题。在推进法治中国建设的时代背景下，习近平总书记强调指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[398]坚持“重大改革要于法有据”，既是社会主义法治文明的改革观，是运用法治思维和法治方式全面深化改革的改革观，也是正确处理改革与法治关系的指导思想和基本原则。

（二）努力用法治（立法）凝聚改革最大共识

习近平总书记在主持中共中央政治局第四次集体学习时指出，要“努力以法治凝聚改革共识”[399]。这既是在贯彻落实党的十八大精神的新形势下，对深化改革开放、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐的新要求；也是在全面推进依法治国、加快建设法治中国的新起点上，对各级领导机关和领导干部提高运用法治思维和法治方式能力的新要求。1978年以来的改革开放，是实现国家强盛、民族复兴和人民幸福的必由之路，是为实践证明了的全国人民的最大共识之一。目前，中国的改革步入“深水区”，改革面临的问题之多、困难之大、矛盾之复杂、认识之不统一，前所未有。如何深化改革，尤其是深化重要领域、难点环节、重大利益调整等方面的体制改革，既是对执政党的领导能力、执政能力、治国理政能力的严峻挑战，也是对中华民族的政治勇气、政治智慧以及中国人民当家作主能力的重大考验。这就需要我们以法治（立法）最大限度地凝聚改革的思想共识、价值共识、制度共识和行为共识，为深化改革奠定良好的法治基础、提供重要的法治保障。为此，我们应当更加重视发挥立法的引导功能和教化作用，在法治的框架下求大同、存小异，努力达成改革共识，依法实现利益的最大化；更加重视发挥立法“分配正义”的作用，通过民主科学立法对各种利益作出合法、公正、公平、合理的分配和处置，在立法的基础上真正达成改革认同，凝聚改革共识；更加重视发挥程序立法的“游戏规则”作用，通过程序立法等游戏规则，把利益的冲突或者失衡控制在公平正义的范围内，使多元利益的结构实现有序化，努力达成程序共识；更加注重培养各级领导机关和领导干部运用法治思维和法治方式的能力，努力掌握以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐的执政本领，带头依法办事，带头遵守法律，带头以法治思维和法治方式、通过法治程序去凝聚全社会、全民族的改革共识，为深化改革、扩大开放、促进发展提供良好的法治环境和有力的法治保障。

（三）把发展改革决策同立法决策结合起来

我们党早在20世纪90年代初期就提出了“改革决策要与立法决策紧密结合”的基本方针，[400]全国人大随后也提出了“立法决策与改革决策要紧密结合”的立法原则，这是党领导立法的一条基本经验。但在当时，我国立法与改革发展紧密结合也面临某些内在矛盾难以解决：法律应当具有统一性和协调性，但我国改革发展的不平衡性特征，使改革时期的立法在有些方面难以统一和协调；法律应当具有明确性、规范性和可操作性，但我国改革发展的渐进性特征，使改革时期的立法在整体上难以做到准确、规范和可操作；法律应当具有稳定性，但我国改革发展措施的探索性和试验性特征，使改革时期的立法不仅难以固定不变，而且不得不经常修改甚至废止；法律应当具有国家强制性，但我国改革发展的一些复杂情况使立法难以相应作出强制规定。

在历史新起点上，我们坚持全面依法治国，推进民主科学立法，完全有条件把国家的立法决策、立法规划、立法项目、立法草案等与执政党的改革决策紧密结合起来，通过立法把党的重大决策及时合理地法律化、规范化和国家意志化。对于执政党的改革决策来说，应当按照依法执政和领导立法的要求，把党有关改革的决策与立法决策紧密结合，在决策过程和决策阶段就贯彻政治与法治相统一、改革决策与立法决策相结合的原则，把改革决策全盘纳入法治化轨道。

习近平总书记指出：“我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。”[401]充分发挥立法对于改革的引导、推动、规范和保障作用。

为此，应当坚持凡属重大改革要于法有据的原则，需要修改法律的应当先修改法律，先立后改；可以通过解释法律来解决问题的应当及时解释法律，先释后改；需要废止法律的要坚决废止法律，先废后改，以保证各项改革依法有序进行。习近平总书记在讲到政府职能转变的行政体制改革与法治建设的关系时明确指出：“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。”[402]

应当坚持在现行宪法和法律框架内进行改革，充分利用宪法和法律预留的改革空间和制度条件，大胆探索，勇于创新。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，如果改革决策关涉宪法规定时，应当维护宪法的权威和尊严，必须杜绝“违宪改革”现象的发生。对确实需要突破现行宪法和法律规定的改革试点，如果通过解释宪法，通过法律的立、改、废、释等措施不能解决问题，也可以采取立法授权试点改革的方式，经有权机关依法授权批准，为改革试点工作提供合法依据，应当坚决避免“违法改革”的发生。习近平总书记指出：“对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律。对部门间争议较大的重要立法事项，要加快推动和协调，不能久拖不决。对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序做出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’。”[403]

全国人大及其常委会负有监督宪法实施的职责，地方人大及其常委会负有监督和保证法律、法规和地方性法规实施的义务，因此，各级人大及其常委会应当把改革决策与立法决策是否紧密结合、改革与法治是否统一、改革措施与法律规定是否冲突等情况，纳入人大监督的范畴，一经发现问题即依法提出处置意见、建议或者采取相关措施。

六 以良法促进发展，保障善治

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”[404]这是在充分和正确认识党的十一届三中全会以来立法在改革开放和社会主义现代化建设事业中所发挥的作用基础上得出的重要结论。党的十一届三中全会在拨乱反正的基础上提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”新时期社会主义法制建设的“十六字方针”，其中“有法可依”最为重要。因为在拨乱反正初期法制建设的最重要任务就是要恢复被十年“文化大革命”所破坏了的基本法制秩序，特别是要改变无法可依的局面。在这种历史背景下，立法工作得到了很大的发展，一大批适应改革开放要求的法律法规相继出台，为改革开放和社会主义现代化建设事业提供了基本的法律依据。但也要看到，随着社会主义法制建设的不断完善，法制建设对立法工作的要求也在不断提高。2000年出台的《立法法》其根本的宗旨就是要建立必要的立法秩序，防止立法中的部门主义和地方保护主义，为“立法”而立法，用法律来关注立法行为。1997年党的十五大提出了到2010年底基本形成中国特色社会主义法律体系的目标。2011年3月，全国人大常委会如期宣布中国特色社会主义法律体系基本形成。在中国特色社会主义法律体系基本形成之后，立法工作的中心任务也发生了深刻的变化，立法不能再像过去那样只重视数量，不关注质量。立法也不能层次不清、效力不明、规范冲突打架，而是要保证有“良法”。有“良法”才能使得各项工作事半功倍，无“良法”就可能因为法律规范自身价值秩序的混乱而导致国家治理的无序。无“良法”也会导致人们对法律缺少必要的信任，法律很多，但缺少权威，很难付诸实施。在法律规范不能很好地反映现实需要的前提下，根本不可能实现“善治”，甚至可能出现法律作恶的现象。对此，习近平总书记语重心长地指出：“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作……部门、行业等局部利益再大也是小。彭真同志说立法就是在矛盾的焦点上‘砍一刀’，实际上就是要统筹协调利益关系。如果有关方面都在相关立法中掣肘，都抱着自己那些所谓利益不放，或者都想避重就轻、拈易怕难，不仅实践需要的法律不能及时制定和修改，就是弄出来了，也可能不那么科学适用，还可能造成相互推诿扯皮甚至‘依法打架’。这个问题要引起我们高度重视。”[405]为此，党的十九大从实现“善治”的目标出发来呼吁制定“良法”，无疑为下一步通过合宪性审查工作来保证法律法规之间的一致性和国家法制的统一性打下了良好的政策基础，为科学立法、民主立法、依法立法提供了行为指引。