第11章 推进依法行政，建设法治政府

行政是具体执行国家权力的活动，行政的功能在于维护公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益。政府是行使行政管理权的国家机关，负有依法行政的法定职责。现代社会的行政活动都是在法律规定的范围内进行的，因此，“依法行政”是行政最重要的制度内涵和特征。与此同时，行使行政管理权的政府必须要严格“依法行政”，努力建设“法治政府”。习近平总书记对政府应当“依法行政”“严格执法”的重要意义曾经作出非常精辟的论述：“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律，既不能以权压法、以身试法，也不能法外开恩、徇情枉法。”[406]

改革开放40年来，随着我国社会主义法制建设不断发展，国家行政机关的活动也逐渐地纳入法治轨道，依法行政、建设法治政府成为国家行政机关活动的基本原则。特别是近年来，从政策指导，到立法保障；从加强执法，到强化监督；从完善程序，到制度建设等，国家行政机关在推进依法行政、建设法治政府方面做出了巨大成绩。党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法。作为依法治国的重要组成部分，依法行政也取得了明显进展。1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，[407]各级政府及其工作部门加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，依法办事的能力和水平不断提高。为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，根据宪法和有关法律、行政法规，2004年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》[408]（以下简称《纲要》）。《纲要》明确地提出了包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一的依法行政的“六项”基本要求，成为各级国家行政机关依法行政的具体标准。《纲要》还提出要用十年左右的时间“基本建设法治政府”。由于我国政府行政管理的重点在基层，依法行政的重点也在基层。为了切实增强各地区、各部门依法行政的责任感和紧迫感，采取有效措施加快推进市县政府依法行政的进程，国务院于2008年5月12日发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》[409]（以下简称《决定》），明确要求市县政府每年要向本级人大常委会和上一级政府报告本地区推进依法行政的进展情况、主要成效、突出问题和下一步工作安排。

贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，具有划时代的重要意义。自2004年《纲要》实施以来，各级人民政府对依法行政工作高度重视，加强领导、狠抓落实，法治政府建设取得了重要进展。当前，我国经济社会发展进入新阶段，国内外环境更为复杂，挑战增多。转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨，城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平和差距扩大，社会结构和利益格局深刻调整，社会矛盾在部分地区和一些领域有所增加，群体性事件时有发生，一些领域腐败现象仍然易发多发，执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出。解决这些突出问题，要求进一步深化改革，加强制度建设，强化对行政权力运行的监督和制约，推进依法行政，建设法治政府。为了准确把握改革发展稳定的新形势，及时回应人民群众的新期待，切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感，国务院于2010年10月10日发布了《关于加强法治政府建设的意见》[410]（以下简称《意见》）。《意见》明确要求：各地区、各部门要把贯彻落实本意见与深入贯彻《纲要》和《决定》紧密结合起来，根据实际情况制定今后一个时期加强法治政府建设的工作规划，明确工作任务、具体措施、完成时限和责任主体，确定年度工作重点，扎扎实实地推进依法行政工作，务求法治政府建设不断取得新成效，实现新突破。《意见》共从9个方面提出了各级政府依法行政必须努力完成的29项任务。《意见》除继续肯定了《纲要》和《决定》的要求，同时着重强调了要加强和改进制度建设、坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、全面推进政务公开、强化行政监督和问责、依法化解社会矛盾和纠纷、加强组织领导和督促检查，等等。

通过《纲要》《决定》和《意见》的发布，各级政府在依法行政、建设法治政府方面目标明确、措施具体、保障有力，在贯彻落实党的十五大提出的“依法治国、建设社会主义法治国家”治国方略方面，形成一系列可以遵循和实施的依法行政的总体及具体制度和机制，对于推动法治政府的建设起到了非常重要的政策导向作用。

党的十八大报告提出，根据我国经济社会发展实际，要在党的十六大、党的十七大确立的全面建设小康社会目标的基础上努力实现新的要求。其中之一就是到2020年“法治政府基本建成”[411]。从2004年《纲要》提出的十年内“基本建设法治政府”到党的十八大报告强调的到2020年小康社会建成时“法治政府基本建成”，虽然“建设”与“建成”只有“一字之差”，党的十八大报告明显为依法行政，建设法治政府提出了明确的时间表和路线图。

党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一，意义重大、影响深远、任务艰巨。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把依法行政，建设法治政府作为全面推进依法治国各项工作的“重心”来抓，旨在通过“依法行政”促进“依法治国”，并把“法治政府基本建成”作为“法治国家”的最重要的阶段性目标。为深入推进依法行政，加快建设法治政府，如期实现法治政府基本建成的奋斗目标，针对当前法治政府建设实际，2015年11月12日，中央政治局常委会会议审议并原则通过《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》[412]（以下简称《实施纲要》）。该《实施纲要》规定：经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。与此同时，该《实施纲要》还提出了法治政府的“衡量标准”，即：政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。

制定《实施纲要》，确保到2020年法治政府基本建成，是全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神的重大举措，对于全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现全面建成小康社会的奋斗目标，具有十分重大的意义。国务院法制办负责人就《实施纲要》热点问题答记者问时指出：“习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出，国务院和地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关，作为国家行政机关，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，要规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法；在主持十八届中央政治局第四次集体学习时强调，行政机关是实施法律的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序；在党的十八届四中全会上的报告和讲话中指出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，各级政府必须依法全面履行职能，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法；在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中强调，要更加自觉地运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，依法治理经济，依法协调和处理各种利益问题，避免埋钉子、留尾巴。”因此，“全面推进依法治国，迫切要求把党中央、国务院关于法治政府建设的目标具体化、措施系统化，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”[413]。

法治政府基本建成，是全面建成小康社会的目标要求。全面建成小康社会，不仅要实现物质文明的小康，同时也要实现社会公平正义的小康。党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的一项重要目标，党的十八届五中全会又进一步明确了这一目标要求。到2020年这段时间既是全面建成小康社会的决胜阶段，也是加快建设法治政府的关键时期。没有法治政府的基本建成，就难以保障社会公正、促进社会和谐，使人民群众生活得更加幸福、更有尊严。因此，各级政府必须严格按照《实施纲要》的各项要求，严格依法行政，如期建成“法治政府”。

党的十九大报告从法治国家、法治政府和法治社会一体建设的高度，以科学精神为指导，结合到中华人民共和国成立一百年基本实现现代化两个阶段划分的标准，重新确立了基本建成法治政府的时间表和路线图。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“从二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化”，到那时，“法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”[414]。党的十九大报告对基本形成法治政府的时间表和路线图作了符合客观实际的重新部署，为各级政府进一步提升依法行政的水平，扎扎实实地建设法治政府提供了更加明确的方向指引，是法治政府建设的最重要的行动纲领。

一 完善行政依法决策机制

决策是行政行为的起点，规范决策行为是规范行政权力的重点，也是坚持依法行政、加强法治政府建设的前提条件。行政机关能否做到依法决策，是依法行政的先决条件，行政决策法治化程度直接体现着其依法行政水平高低，直接决定着政府职能能否全面正确履行，直接关系到法治政府建设目标的实现。

党的十八大报告指出，“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序”[415]。科学民主依法决策是决策机制和程序的内核。科学决策，就是要坚持从实际出发，运用科学方法，尊重客观规律，保证决策符合经济社会发展的客观实际和需要。民主决策，就是要坚持民主集中制，贯彻群众路线，保障人民群众通过多种途径参与决策，保证决策符合最大多数人的利益。依法决策，就是要坚持各项决策严格遵守宪法和法律规定，保证决策权限合法、程序合法、实体合法。科学决策是目标，民主决策是基础，依法决策是保障。落实科学民主依法决策，更可靠的还是健全依法决策机制，在总结实践经验的基础上建立一整套完善的决策制度，让政府公务员特别是各级党政领导干部在实际工作中学习掌握、正确运用、严格遵循，让科学民主依法决策的理念和要求内固于心、外化于行。在对行政决策提出的各项价值要求中，“依法决策”是基础性工作，是一切行政决策的前提。由于行政决策涉及重大的公共利益，存在着一定的决策风险，因此，坚持依法决策才能最大限度地保证行政决策的科学性和有效性。就此，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中强调指出：“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”[416]

随着我国经济社会的快速发展，社会利益日趋多元，社会矛盾高发频发，社会情绪更加复杂，决策中妥善处理各方利益诉求的挑战和困难明显加大，这就要求党委、政府决策不管是“做蛋糕”，还是“分蛋糕”，都要把维护人民权益和实现公平正义摆在更加突出的位置，保证决策能够得到广大人民群众的普遍认同和支持，保证改革发展成果能够公平惠及人民群众。要做到这一点，必须健全依法决策机制。科学合理的决策制度，能够把政府决策与做好群众工作紧密结合起来，开门让人民群众参与决策，公开决策事项、决策依据、决策过程、决策信息、决策结果，真心实意倾听民意、汇聚民智，实事求是权衡利弊、兼顾各方，保证合理的意见和诉求充分体现到决策之中，真正使人民权益最大化、公平正义法治化。

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”[417]，这是对健全依法决策机制主要内容提出的明确要求。要通过制定重大行政决策程序法律法规，明确规范上述五项程序的重点内容和步骤，把重大行政决策纳入法治化轨道。与此同时，还要做好重大项目和重大利益行政决策风险的第三方评估机制，特别是涉及社会稳定的行政决策，更需要严格按照法律法规规定的程序，在排查各种风险的基础上，保证决策的有效性和可执行性，避免出现重大风险。

依法决策应当抓住领导干部这个“关键少数”。只有切实提高领导干部依法决策的意识和能力，使其能自觉并善于运用法治思维和法治方式谋划改革发展稳定的各项工作，才能防范领导干部“拍脑袋”“拍胸脯”办事，才能更好地发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，保证依法治国基本方略全面落实。习近平总书记也指出：“党的十八届四中全会明确要求，党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。这是推进法治建设的重要组织保证。”[418]“如果领导干部仍然习惯于人治思维、迷恋于以权代法，那十个有十个要栽大跟头。”[419]

二 深化执法体制改革

行政执法是行政机关的基本职能，我国绝大多数法律、地方性法规和几乎所有的行政法规，都是由行政机关执行的。深化行政执法体制改革，直接关系到政府依法全面履行职能，关系到国家治理体系和治理能力现代化，关系到经济社会持续健康发展。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。[420]习近平总书记指出，“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序”[421]。这些年来，随着政治体制改革和民主法治建设的推进，行政机关执行法律、依法行政的状况有了很大改善，但仍然存在不少问题，突出表现是有法不依、执法不严、违法不究甚至执法犯法、贪赃枉法的现象时有发生，有的执法不作为、以罚代刑、降格处理，也有的执法乱作为、变通执法、选择执法、人情执法、钓鱼执法，以及以罚款创收为目的的利益驱动执法，行政执法自由裁量权过大、同事不同罚的情况比较普遍。这些问题的存在，严重影响了法律的公正和权威，严重损害了党和政府的形象，已经成为行政执法领域中群众普遍关注、各方面反映强烈的突出问题。执法者不能严格执法甚至执法犯法，又如何保证大众守法？因此，“正人先正己”，习近平总书记也多次引用古训来强调行政机关带头遵纪守法、严格执法的必要性，即“善禁者，先禁其身而后人；不善禁者，先禁人而后身”[422]。所以，必须深化行政执法体制改革，着力规范职责配置和执法行为，强化权力监督和责任追究，促进严格规范公正文明执法，保证法律有效实施。

当前，深化行政执法体制改革要坚持减少层次、整合队伍、提高效率的原则，要着重解决行政执法体制如何“接地气”和“最后一公里”的问题，为此，应当着力抓好以下重点改革。首先，要加快推进执法重心和执法力量向市县下移，清除多层、多重执法。其次，要大幅减少市县执法队伍种类，推进综合执法，形成监管合力，提高整体执法效能。再次，要加强行政执法队伍建设，坚持高标准严要求，提高执法人员素质。最后，健全行政执法和刑事司法衔接机制，理顺行政强制执行体制，切实维护法律的权威和尊严。

要坚持所有行政监管事项都必须以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用为前提，以法律规定的授权为依据。做到“政府权力法无明文规定不可为”“公民权利法无明文禁止即可为”，要做到“简政放权”，让“市场的归市场”，切实加强政府为行政相对人提供公共服务的能力和水平。习近平总书记对于政府简政放权的问题有过明确的指示，他指出：“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”[423]“要最大限度减少政府对微观事务的管理。对保留的审批事项，要推行权力清单制度，公开审批流程，提高审批透明度，压缩自由裁量权。对审批权力集中的部门和岗位要分解权力、定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”[424]要坚持运用法治思维和法治方式履行行政执法职能，严格依法监管，自觉和善于运用法治方式解决矛盾和问题，这要成为政府履行职能的基本方式。要坚持精简统一效能原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，结合机构改革，完善行政执法体系，提高行政执法机构的相对独立性和权威性。要适应改革和管理需要，抓紧修订完善相关法律法规，具备条件的地方也可授权先行先试，妥善解决改革和管理于法有据的问题。

三 坚持严格规范公正文明执法

坚持严格规范公正文明执法，是全面推进依法治国的基本要求，是依法行政、建设法治政府的必要措施，是维护社会公平正义的重大举措，是提升执法公信力的重要途径。当前，我国仍处于社会主义初级阶段，全面建成小康社会进入决胜期，改革进入攻坚期和深水区，执法工作面临的形势和环境发生了复杂而深刻的变化。形势的发展、环境的变化、事业的开拓、人民的期待，都对执法工作提出了新的更高要求。我们必须从全局的高度，深刻认识坚持严格规范公正文明执法的重大意义。

首先，要把坚持严格规范公正文明执法视为一个有机统一的整体。其中，严格是执法基本要求，规范是执法行为准则，公正是执法价值取向，文明是执法职业素养。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》紧紧围绕坚持严格规范公正文明执法，就依法惩处各类违法行为、完善执法程序、建立健全行政裁量权基准制度、加强行政执法信息化建设和信息共享、全面落实行政执法责任制等重点工作提出了明确要求。习近平总书记对此也明确指出：“严格文明公正执法是一个整体，要全面贯彻，文明执法、公正执法要强调，严格执法也要强调，不能畸轻畸重。如果不严格执法，执法司法公信力也难以建立起来。现实生活中出现的很多问题，往往同执法失之于宽、失之于松有很大关系。涉及群众的问题，要准确把握社会心态和群众情绪，充分考虑执法对象的切身感受，规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，不要搞粗暴执法、‘委托暴力’那一套。但是，不论怎么做，对违法行为一定要严格尺度、依法处理。现在有一种现象，就是在环境保护、食品安全、劳动保障等领域，行政执法和刑事司法存在某些脱节，一些涉嫌犯罪的案件止步于行政执法环节，法律威慑力不够，健康的经济秩序难以真正建立起来。这里面反映的就是执法不严的问题，需要通过加强执法监察、加强行政执法与刑事司法衔接来解决。”[425]

其次，对于行政机关严格规范公正文明执法的行为各级党委要给予支持和配合。习近平总书记对此也有明确的要求：“对执法机关严格执法，只要符合法律和程序的，各级党委和政府都要给予支持和保护，不要认为执法机关给自己找了麻烦，也不要担心会给自己的形象和政绩带来什么不利影响。我们说要敢于担当，严格执法就是很重要的担当。党委和政府不给撑腰，干警怎么做啊？如果都抱着多一事不如少一事的心态，谁还会去严格执法？该严格执法的没有严格执法，该支持和保护严格执法的没有支持和保护，就是失职，那也是要追究责任的。”[426]

再次，执法机关应当自己带头守法，才能保证严格规范公正文明执法。习近平总书记指出：“法律需要人来执行，如果执法的人自己不守法，那法律再好也没用！我们要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决防止和克服执法工作中的利益驱动，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。”[427]

最后，坚持严格规范公正文明执法，确保宪法法律全面准确实施，是一项长期而艰巨的任务。要深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的部署要求，从创新执法理念、完善执法制度、改进执法方式、提高执法素养等方面入手，持续用力、久久为功，切实把严格规范公正文明的执法要求落实到执法实践的全过程。

“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返。”[428]坚持严格规范公正文明执法，是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央在全面推进依法治国各项事业中着重强调的工作重点，执法是政府与老百姓直接面对面的互动活动，是规范政府行为的前哨阵地。只有政府严格执法，依法行政中的“依法”才能得到体现，法治政府中的“政府”才能赢得人民群众信任，才能树立政府公正文明的“法治”形象。

四 强化权力监督制约

“政者，正也。其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”[429]行政权力是宪法和法律赋予行政机关管理经济、文化、社会事务的权力，是国家权力的重要组成部分。掌握行政权力的通常被称为“为政者”，“为政者”能否依法行使自身权力，能否自觉地约束自身的行为，直接关系到“为政”的威信。但自古以来，除了对“为政者”的职业操守进行教化之外，关键还要依靠制度手段，将权力关进制度的笼子。强化对行政权力的制约和监督，保障其依法正确行使，是我们党治国理政必须解决好的大问题。我们要从党和国家事业发展全局和战略的高度，深刻认识强化对行政权力制约和监督的重要性，依法规范行政权力运行，使行政权力永远体现人民意志，永远接受人民监督，永远为人民服务。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在加大对权力监督制度建设方面采取了诸多切实有效的措施，调动各种监督力量，形成对政府依法行政的“监督网络”，确保政府的行政权力“在制度的笼子里运行”。习近平总书记强调指出：“要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效。”[430]这既是强化行政权力制约和监督的部署和要求，也是对我国加强行政权力制约和监督实践的总结和概括。全面推进依法治国、依法行政，建设人民群众可以依靠和信赖的“法治政府”需要全面制约和监督行政权力。[431]

“改革开放以来，经过多年实践发展和制度建设，我国已经形成一套有中国特色且行之有效的行政权力制约和监督制度体系，包括以下八个方面的监督：一是党内监督。中国共产党是我国的执政党，对行政权力的制约和监督负有全面责任。党内监督主要是党组织对行政机关贯彻执行党的重大路线方针、行政权力运行以及党员领导干部个人廉政等情况进行监督检查。二是人大监督。行政机关是国家权力机关的执行机关。人大通过检查行政工作、听取和审议政府工作报告、质询政府工作等，对政府进行监督，并有权对同级政府违法违规的行政人员进行撤换和罢免。三是民主监督。政协通过听取政府工作报告、讨论经济社会发展的方针政策和各项重要工作、视察政府工作、对政府工作提出意见和建议等形式，对行政权力运行和政府工作进行监督。四是行政监督。主要是行政监察机关依法对行政机关的行政行为、行政人员及由国家行政机关任命的国有企事业单位领导干部的职务行为和相关个人行为所实施的监督，上级行政机关对下级行政机关、行政机关对其内设机构依据行政权力隶属关系所实施的监督。五是司法监督。主要是人民法院通过受理行政诉讼、审理行政案件而撤销行政机关作出的违法具体行政行为所实施的监督。六是审计监督。通过审计手段，管住国家的钱，看好行政的权，揭示违法违规行为，可以制约和监督财权、物权。七是社会监督。宪法规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，从而形成监督。八是舆论监督。舆论监督具有行使方式便捷、传播速度快等优势，在行政权力制约和监督体系中发挥着越来越重要的作用，成为社会公众传递信息、参与社会事务管理的重要渠道。”[432]

上述各种力量，分工明确、优势互补，从不同层面、以不同形式对行政权力进行制约和监督，对规范行政权力运行发挥着重要作用，同时也构成中国特色行政监督体系的主体框架。但在实际运行中也存在相关制度不完备、监督力量衔接不够、监督针对性不强、监督流于形式等问题，有的监督还存在侵权和违法现象，且对于舆论监督尚无明确的制度规定，一方面行政权力运行的透明度不高，监督容易流于空泛；另一方面又存在舆论嘈杂现象，干扰行政权力的正常运行。

建立健全权力运行制约和监督体系，是实施对行政权力运行有效监督的重要保证。针对权力运行制约和监督中的种种问题，要努力形成科学有效的行政权力运行制约和监督体系。科学有效，就是不仅要做到组织严密、结构合理、配置科学、制约有力，把权力牢牢关进制度的笼子，而且要做到权责一致、相互协调、运行顺畅，切实增强监督合力和实效。这就需要整合监督资源，把党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等有机结合起来，建立“优势互补、监督有力、富有实效”的监督体系，形成整体监督合力，要在制度实践中彻底解决“监督者谁监督”的监督悖论，通过对行政权力形成的“监督网络”，整合各种监督资源，最大限度地发挥对行政权力所进行的内外部监督机制的“监督合力”。需要明确监督主体的职责权限，完善各项监督制度，避免在监督过程中各自为政、相互推诿扯皮的现象；同时，加强监督主体之间的协调配合，定期总结交流监督工作，研究新情况、解决新问题，采取相应措施，堵塞漏洞，充分发挥整体监督效能。还需要高度重视运用和规范网络舆论，健全舆情收集、研判和处置机制，及时调查和处理人民群众反映的问题，对反映失实的据实及时澄清，对诬告陷害的依法追究责任，不断增强网络监督的正能量。

在加强对政府权力制约和监督的各项工作中，加强对政府内部权力的制约与监督尤为重要。习近平总书记就此明确指出：“加强对政府内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用；完善政府内部层级监督和专门监督；保障依法独立行使审计监督权。”[433]所以，在加强对政府权力的制约和监督各项工作中，首先要从政府内部入手，抓好政府自身的权力监督工作，才能起到事半功倍的监督效果。

2016年底，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。《方案》强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。2017年1月9日，在国新办举行的中央纪委发布会上，监察部副部长肖培首次披露国家监察委的监察范围。国家监察委对所有行使公权力的公职人员实行监察全覆盖，主要包括六大类人员：国家公务员法所规定的国家公职人员；由法律授权或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员；国有企业的管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员；群众、自治组织中的管理人员；其他依法行使公共职务的人员。[434]

正在进行的国家监察体制改革，以反腐败为目标，整合了不同领域的制度监督机制，特别是以行政监察体制为基础，建立了面向所有行使公权力的人员的监督体系，这一重大政治改革措施，必将会对推进依法行政、加强法治政府建设起到非常重要的推动作用。

党的十九大报告在肯定北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点经验的基础上明确提出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施。”[435]为了推动国家监察体制改革的全覆盖，2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），该《决定》要求，在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。“一是在各省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将县级以上地方各级人民政府的监察厅（局）、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。二是监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定；对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。三是在试点工作中，暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》，《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条、第18条、第148条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定，《中华人民共和国人民检察院组织法》第5条第2项，《中华人民共和国检察官法》第6条第3项，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第五项关于县级以上的地方各级人民政府管理本行政区域内的监察工作的规定。其他法律中规定由行政监察机关行使的监察职责，一并调整由监察委员会行使。”该《决定》要求“各地区、各部门要按照改革试点方案的要求，切实加强党的领导，认真组织实施，保证试点工作积极稳妥、依法有序推进”。可以预见，随着国家监察体制改革试点工作的全面推开，对权力的监督将更加有效，正如党的十九大报告所指出的那样，“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。[436]

五 全面推进政务公开

“廉则吏不敢慢，公则民不敢欺；公生明，廉生威。”[437]习近平总书记《在中央政法工作会议上的讲话》等多次引用了上述中国古代为官的“官箴”，教导所有行使国家公权力的公务员要“一心为公、事事出于公心，才能坦荡做人、谨慎用权，才能光明正大、堂堂正正”。[438]对于各级政府及公务员来说，要做到“公”，除了坚守依法办事的作风外，能不能让老百姓知道自己是如何行使权力的，也就是说，让权力在阳光下运行，更符合普通民众对政府行使权力的“公”的要求和期待。

政务公开是伴随我国改革开放历史进程不断完善的一项重要制度。作为现代行政的一项基本制度，政务公开在管理经济社会事务方面发挥着越来越重要的作用。20世纪80年代末，按照中央要求，一些地方开展了政务公开工作试点，进行了有益探索。在总结经验的基础上，党的十五大报告明确指出：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，[439]对乡（镇）政务公开作出部署，对县（市）级以上政务公开提出了要求。2004年3月，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，把行政决策、行政管理和政府信息公开作为推进依法行政的重要内容。2005年1月，中共中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，[440]提出“健全政务公开、厂务公开、村务公开制度”。2007年4月，国务院颁布《中华人民共和国政府信息公开条例》，标志着我国政务公开走上法治化轨道。党的十七大报告进一步强调，“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”。2008年3月，“推进政务公开”写进《国务院工作规则》。[441]党的十八大报告进一步把政务公开与党务公开、司法公开相并列，从权力公开的角度提出了让权力在阳光下运行的政务公开理念。指出：“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”[442]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，从依法行政、强化对行政权力的监督、建设法治政府的高度提出了深化政务公开制度建设的各项要求，为政务公开的制度化、法治化提供了有效的政策指引。习近平总书记强调指出：“要全面推进政务公开，强化对行政权力的制约和监督，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。”[443]

公开透明是法治政府的基本特征。全面推进政务公开，让权力在阳光下运行，对于发展社会主义民主政治，提升国家治理能力，增强政府公信力、执行力，保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视政务公开，作出了一系列重大部署，各级政府认真贯彻落实，政务公开工作取得积极成效。但与人民群众的期待相比，与建设法治政府的要求相比，仍存在公开理念不到位、制度规范不完善、工作力度不够强、公开实效不理想等问题。比如：一些政府工作人员思想认识上还不够重视，信息公开不主动、不及时；面对一些公共事件和群众关切的重大事项，信息发布不充分，难以化解公众质疑；不善于和群众、媒体进行互动交流，削弱了政府信息发布的效果等。这些问题的存在，表明政务公开工作还需要进一步改进。对此，习近平总书记对政务公开的必要性明确地指出：“阳光是最好的防腐剂。权力运行不见阳光，或有选择地见阳光，公信力就无法树立。执法司法越公开，就越有权威和公信力。”[444]2016年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推进政务公开工作的意见》[445]（以下简称《意见》）。该《意见》提出：“到2020年，政务公开工作总体迈上新台阶，依法积极稳妥实行政务公开负面清单制度，公开内容覆盖权力运行全流程、政务服务全过程，公开制度化、标准化、信息化水平显著提升，公众参与度高，用政府更加公开透明赢得人民群众更多理解、信任和支持。”为此，政务公开主要应当做到：“紧紧围绕经济社会发展和人民群众关注关切，以公开促落实，以公开促规范，以公开促服务。依法依规明确政务公开的主体、内容、标准、方式、程序，加快推进权力清单、责任清单、负面清单公开。坚持改革创新，注重精细化、可操作性，务求公开实效，让群众看得到、听得懂、能监督。以社会需求为导向，以新闻媒体为载体，推行‘互联网+政务’，扩大公众参与，促进政府有效施政。”政务公开应当贯彻到依法行政的各个重点环节和领域，包括决策、执行、管理、服务、结果、重点领域信息等方面的公开，坚持以公开为常态、不公开为例外，推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开和重点领域信息公开，推动简政放权、放管结合、优化服务改革，激发市场活力和社会创造力，打造法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。

为了贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》，推进政务公开应着力做好以下几个方面工作。

首先，应加强对全面推进政务公开的组织领导。全面推进政务公开，涉及面广，工作难度大，加强组织领导尤为关键。各地区各部门要按照《意见》要求，把全面推进政务公开摆在各项工作的重要位置，纳入全面深化改革总体规划，统筹考虑、同步推进。加强调查研究，及时掌握群众关注的热点、难点问题，有针对性地制定对策措施。把全面推进政务公开作为党风廉政建设责任制和领导干部年度工作考核的一项重要内容，确保全面推进政务公开各项任务落到实处。

其次，要发挥好全面推进政务公开对预防腐败的重要作用。把全面推进政务公开与行政审批制度改革、干部人事制度改革、工程建设项目招标投标等领域的治本工作紧密结合起来，关口前移，防止权力滥用。把对外公开与对内公开紧密结合起来，围绕干部选拔使用、学习培训、机关内部预决算、政府采购、基建工程、资产状况等干部职工关注的问题，采取适当形式予以公开，维护干部职工合法权益，建设为民、务实、清廉机关，增强干部队伍凝聚力和战斗力。

再次，要强化全面推进政务公开对人民群众切身利益的保障功能。随着中国特色社会主义事业不断推进，人民群众参政议政的积极性和主动性不断提高。要坚定不移地走群众路线，巩固党的群众路线教育实践活动成果，想问题、作决策、干事情都要倾听民意、集中民智、依靠民力，做到公开透明用权、干干净净做事。始终把人民群众普遍关心、涉及人民群众切身利益的事项作为政务公开重点，依法及时向社会公开，引导和保护好群众参与政务公开的积极性。对通过公开发现的问题，要用纠风、惩处的手段坚决纠正、严肃处理，切实维护人民群众的根本利益。

最后，要抓好全面推进政务公开的配套制度建设。制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要抓紧实施全面推进政务公开的各项配套制度建设，进一步规范政务公开各个环节的工作。对经过实践检验确属比较成熟的做法和经验，要在总结完善的基础上及时转化为规章制度。把政务公开的要求融入权力运行全过程，做到权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里，逐步形成比较完善的“监督全覆盖”“透明无死角”的权力运行监督机制。正如习近平总书记所要求的那样：“要强化公开，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，让权力在阳光下运行，让广大干部群众在公开中监督，保证权力正确行使。”[446]