10 上海：在全国率先推进特大型城市分级管理体制

1996年，上海率先进行了“两级政府、三级管理”改革试验。“两级政府、三级管理”是针对我国计划经济时代沿袭下来的条块分割、职责同构的城市管理体制的弊端所提出的新的城市管理模式创新，其主要作用是划清了市与区之间的职能，并将街道作为一级准政府而纳入城市管理体制中。“两级政府、三级管理”实行以来，市、区两级政府简政放权，城市管理重心下移，社区事业蓬勃发展，城市行政管理体制发生了重要的变化。

一、历史沿革

改革开放前，上海基本上实行的是计划经济背景下高度集中的城市管理模式。改革开放以后，经济体制改革所带来的各种社会性问题下移与城市管理体制不协调之间的矛盾愈来愈突出。在这种背景下，上海逐步提出改革城市管理体制，从发展轨迹考察，上海城市“两级政府、三级管理”体制的形成可以大致划分为三个阶段，即先后经历了从“两级政府、一级管理”到“两级政府、两级管理”再到“两级政府、三级管理”的转变过程。

（一）“两级政府、一级管理”阶段（党的十一届三中全会—1990年）

这一阶段，处于城市管理体制改革探索期。为了打破传统的集中型管理模式，市级部门向区级下放了部分财权和管理权，建立了市和区两级财政。但是，这次的改革力度是有限的，并未真正触及以条线为主的管理体制，城市管理权力仍然高度集中在市政府手中，区政府的权力十分有限，仅在部分事权有所扩大，可以办一些与市民紧密相关的实事，区级政府作为一级政府的职能发挥有限。

（二）“两级政府、两级管理”阶段（1990—1995年）

随着改革开放的逐步推进，在简政放权的大背景下，上海提出了建设国际化大都市的目标。但城市基础设施落后，需要依靠区县承担一部分旧区改造、市政设施建设任务。鉴于此，市政府为了集中力量加快城市建设步伐。提出了“两级政府、两级管理”的改革思路，1992年市政府批准市建委《关于向区县简政放权的若干意见》，扩大区县政府在利用外资、土地批租、项目审批、城市规划、资金融通、国资管理、财政税收等方面的权限，并下放了部分财权，强化区县政府在发展经济、城市建设和城市管理的权限。在实践中，这些举措逐步完善和规范，形成统一领导、分级实施、分类指导的“两级政府、两级管理”体系，即在市区是市、区两级政府和两级管理。在郊县是市、县两级政府和两级管理。至此，“两级政府、两级管理”行政体制模式真正开始运行。“两级政府、两级管理”改革调动了区县政府积极性。在重大基础设施建设的动迂安置中发挥了积极的作用，城市经济社会发展和城市建设面貌发生了显著变化。

（三）“两级政府、三级管理”阶段（1996年至今）

在城市面貌发生巨大变化的同时，改革的新矛盾、新问题不断涌现。大都市建没和管理的任务日益繁重，原有的行政体制重心偏向于上层，市区两级政府及职能部门的权力过于集中，而处于基层的街道社区管理机构则缺少权限，难以顺利地开展工作。1996年3月27日，市委市政府召开上海市城区工作会议，提出了“两级政府、三级管理”新体制，围绕上海“一个龙头、三个中心”的建设要求，城建领域管理事权进一步下放，形成市区“两级政府、三级管理”、郊区（县）“三级政府、三级管理”的城市管理新格局。

所谓两级政府是指市级政府和区级政府，街道办事处是区级政府的派出机关，内含于“两级政府”之中，它既是政府各项政策的具体执行者，又是调节社区社会、经济、文化等活动的中枢；三级管理是指市级政府、区级政府、街道办事处三者自上而下的管理模式。街道办事处管理着居民委员会，并通过它来处理大部分具体的社区事务。其特点是将权力重心下移至街道，强化街道办事处的权限和职能，旨在充实、强化街道办事处的管理职能，减轻市、区级政府的城市管理任务。此后，街道办事处被授予部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等4项权限，并采取了清理“条”“块”关系、建立综合执法队、扩充街道和居民委员会编制、完善财力机制等一系列措施，并对这些权限进行落实。实施“两级政府、三级管理”体制后，街道办事处的管理权限得到强化，解决了诸多社会管理的问题，促进了市、区政府抓大放小，把更多精力放到研究制定公共政策、统筹协调管理上。

二、发展现状

“两级政府、三级管理”体制的创新点，是以“三放三抓”为工作方针，即放一般项目，抓大项目；放审批权，抓监督权、否决权；放一般事务权，抓帮助、指导权，强调完善体制、建立机制，发挥和调动市、区（县）两个积极性，紧紧依靠区县自身的发展解放和发展生产力。

（一）市政府向区、县政府放权

1996年3月，按照上海市委的要求，市政府决定在“九五”计划期间，进一步增强区政府在经济发展、城市建设、城市管理等方面的责任，进一步向各区、县下放权力。具体做法：

1．财随事转

从1996年开始，市财政对全市投资在500万美元以上的“三资”企业交纳的25%增值税和所得税，超过1995年基数的30%，通过转移支付返还给各区、县。从1996年起，将市级土地使用税超过1995年基数的增量集中50%，参照上海市平均土地级差标准因素，通过转移支付分配给各区、县，以鼓励各区、县。

2．费随事转

根据市对区县分税制财政体制的规定，将公用事业附加收入超过5.5亿元基数部分的30%，按照人口导入因素，通过转移支付返还给各区、县；将5.5亿元基数的50%，通过转移支付返还给各区、县，由各区县包干使用，专项用于各区、县的城市维护。

3．扩大各区融资权

各区努力培育若干具有较强融资和投资功能的公司，充分发挥区域各商业银行分支机构的作用，扩大各区融资能力。在保证养老保险基金保值增值的前提下，可借用部分养老保险基金投入市与区共建的重大基础设施项目建设，市借用部分由市政府负责偿还，各区借用部分由区政府负责偿还。

4．下放规划事权

采取一事一议的方式，将原来由市政府或者市规划部门行使的部分规划管理权委托区政府和区规划部门行使。

5．加快市区危棚简屋改造

对危棚简屋改造项目，各区、县可按规划管理规定适当提高容积率，但不得总体降低环境质量。

6．下放有关审批权限

由市国资委将各区、县的国有资产统一、综合授权给区、县国有资产管理部门管理，并实行重大事项报告制度。

（二）市与区、县政府向街道、乡镇和社区放权

主要做法：

1．按照精干、高效的原则，街道办事处下设社会发展、市政管理、社会保障、财务经济等方面的序列性科室。

2．确保公建配套与住宅建设同步进行，公建配套接收要体现“两级政府、两级管理”原则，改变过去由系统分别接收的方式。

3．完成工商所、房产办事处与街道办事处的对应设置。

4．对街道、居委会兴办的公益性、福利性社区服务项目，在公用设施增容费和使用费方面给予优惠。

5．城区街道孤老去世后腾退的公用房屋，其产权无偿划拨给街道办事处，用于发展公益福利事业。

（三）积极构建第三级管理框架

为了理顺条块关系，实现第三级管理目标，上海主要在以下4个方面作了探索和实践：

1．提供必要条件，加强社区组织体制建设

在市有关部门的统一部署下，大规模调整居委会干部，从纺织轻工等系统招聘了一批年龄较轻、文化程度较高、能力较强的干部，充实到居委会担任主要领导，保证了居委会工作再上新台阶，并且加强了对居委会干部的培训。在街道内部实行干部竞聘上岗制度，优化了机关干部结构。通过实行税收返还、小税种下放政策以及提高办公经费标准等，提供有力的财力保证三级管理的职能逐步增强，相应的财权也逐步到位。

2．理顺各方关系，实行政事、政企、政社分离

（1）街道办事处的内部机构按照市区体制建立市政委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政委员会等条块协调组织。委员会成员主要由街道干部、区职能部门派出机构负责人组成，主任一般由街道办事处分管主任或科长担任。委员会将原来的街道办事处的科室改为内设科室，而条上各机构并入委员会，负责专业工作。内设科室负责日常协调工作。这实际上是将第三级的条线专业机构融入块的组织之中，这种“以块为主，融条于块”的组织创新，克服了原有的条块分割、各自为政的弊端。

（2）完成派出机构的对应设置。大部分街道都建立了警署、工商所、房管办、环卫所等对应机构，有的街道还建立了税务所、司法所、检察室以及法庭等。这些机构的设置使第三级专业管理的力量得到进一步充实。

（3）实行对派出机构的双重领导。在部分街道中，实现对派出机构的负责人的任免会签制度。一些派出机构，例如环卫所等还被纳入街道办事处直接管理，个别区还对部分派出机构的考核、奖惩、任免实行“一票否决”制。

（4）第二级的区级行政部门的权力部分向第三级的街道和专业派出机构转移。各个区的城区管理体制改革相应扩大街道和派出机构的权限，并制定相应的政策下移人、财、物权限。各个街道还普遍建立以原来的市容监察队为主体，社区其他相关执法部门派员参加的城市管理监察队，在街道办事处统一领导下开展执法和整治活动。

在理顺条块关系的前提下，街道还实现了政企职能分离。在城市管理和社区服务机制方面走上市场化、专业化道路。

（1）建立各类专业性服务公司，如保洁公司、家电维修公司、物业公司等，逐步承接了由街道科室或所属事业单位分离出的部分社区服务性职能。

（2）对街道所属企业进行改制。大部分试点街道对所属企业进行全面的清产核资，部分行政性管理公司与街道脱钩后都转变为资产经营性公司。

（3）环卫部门逐步将环卫所改制为专业公司，管理职能转移给街道市政科。此外，各试点街道普遍实行居委会与自办“三产”经营脱钩，在所有权和收益权保持不变的前提下，将经营权划归街道经济部门统一管理。

在理顺政企关系的同时，各街道还将部分半行政化的管理和服务职能转移到社区事业单位。

（1）成立专业服务管理所，新成立的这类机构由街道提供部分经费，承接原来由街道有关科室承办的社区服务、社区文化、劳动就业、社会保障等事业性管理职能，组织开展有偿服务和无偿服务相结合的各项便民服务。通过收费或开展自主经营，逐步做到自负盈亏。

（2）培育区域性的行业协会，如物业管理联合会由街道、房管办和各物业公司共同参加，成为协助政府指导、规范物业管理的新生力量。

（3）规范行政事务的受理方式。如五里桥街道由街道牵头，会同社区内各行使政府管理职能的工作部门和办事机构建立“社区行政事务受理中心”，实行“一门式”服务，推进行政机构改革。

3．完善工作制度，提高办事效率

普遍推行政务公开，完善行政执法机构。各街道都在街道和居委会两个层面实现公开办事制度，通过政务内容公布、印制政务公开手册以及亮证上岗等方式，大大方便居民。而行政执法主要是，根据有关法律，建立街道监察队，并完善相关法律。各街道相继成立司法所，加大对行政部门的法律咨询和行政执法行为的监督。引进适度竞争的作业机制。各街道通过政府扶持，成立各类专业性的服务公司，使其具备参与市场竞争的能力。相继在作业中引进招投标制度，由街道办事处统一发标，打破单位和部门的垄断经营，降低管理成本。完善物业管理市场化机制，通过调整居委会、业主委员会和物业公司三者之间的工作关系，形成有利于社区管理的工作体系。完善社会监督网络机制。除了政府自身的廉政工作汇报制度和定期评议制度外，大多数街道积极发挥社区内各级人大代表、政协委员作用的同时，普遍建立党风政纪监督队伍，街道定期向监督员发放意见征询单，规范街道干部行为。建立居民投诉渠道，如监督电话、党风政风联系信箱和社区信访联合接待室等。

4．广泛动员社会力量共同参与社区建设和管理

不少地方成立社区事务协商和议事机构，如社区党建联席会、社区精神文明共建委员会、街道和居委会议事会等，邀请地区和居民代表参加，定期召开会议，协商社区事务。部分街道在党工委内部建立基层工作指导科，发挥“指导、调研、协调、服务”的功能，加强对居民区党建工作和居委会工作的指导和联系，进一步理顺街道办事处和居委会两者之间的工作关系，进一步加强对居委会的工作指导。同时，积极培育群众性社会团体，不少街道建立了社区志愿者协会，开展居民自助、互助和他助活动。

三、积极效应

上海通过实施城市分级管理体制改革，极大地调动了区县、街镇和社区的积极性，加快推进了城市现代化建设和改造，城市面貌、经济结构、生态环境与人民生活都出现了历史性的大变样。同时，党的建设、精神文明建设和政法工作规划落实到基层，街镇和社区管理得到切实加强，精神文明和物质文明建设相互促进，改革、发展、稳定相互协调，为上海的大发展打下了坚实基础。

（一）区、县政府自主管理社会的能力得到了增强

随着“两级政府、三级管理”体制的实施与深化，区县政府的综合功能日益增强，对改革的承受力和对稳定的支撑度不断提高。上海自20世纪90年代以来陆续推出一系列重大改革措施，如公用事业改革，住房制度改革，搞活房地产二、三级市场，市属小企业划转区县以及下岗职工再就业工程等，各区县都承担了相当多的责任，使这些重大改革的顺利实施成为可能。

（二）市政府有关职能部门的宏观管理有所加强

实行市和区县分工、事权下放以后市政府有关部门逐步摆脱具体的业务工作，转向宏观政策的研究和运用法规、政策进行间接管理，加强了督促检查和协调。如市园林局在部分事权下放以后，腾出力量加强了对全市园林绿化专业规划和有关发展、保护园林绿化的法规与政策的研究，起草了《上海市绿化管理条例（草案）》，并积极开展对各区园林绿化业务的指导。

（三）推动了区县经济的快速发展，特别是利用外资速度明显加快

市向区县下放部分外商投资项目审批权以后，各区县主动招商引资，简化审批程序，增强服务意识，提高服务效率，利用外资大幅度增加。市和区县明责分权后，也促进了第三产业迅速发展，商业网点的改造大大加快，在市的统一规划下，一大批颇具规模、富有特色的商业街（区）已经形成，豫园商城、淮海路商业街、徐家汇商业中心、新客站“不夜城”和四川北路商业街等很多项目都是以区为主组织进行改造和建设的。

（四）中心城区基本形成条块结合、以块为主的社区管理新格局

相当一部分城市管理职能逐步从市、区（县）政府中分离出来，向街道集聚，城市管理的重心下移，促进了社区建设，改进了社区管理。随着硬件设施的改善，文明小区、文明社区的建设得到加强，创建环境整洁优美、社会秩序安定、社区服务全面、邻里关系和睦、文化生活丰富的文明小区已成为广大群众和各级干部的共识。2000年，全市建成市级文明社区57个，建成市级文明小区1201个，2/3的市民生活在市、区两级文明小区。

（五）城市建设和旧区改造速度加快

由于向区县下放了部分土地批租审批权以及实行市与区县的分税制财政管理体制，区县的经济实力增强，调动了各区县改造旧城区的积极性。20世纪90年代初，上海提出了全面改造“365万平方米危棚简屋”的目标，历经10年努力，至2000年底如期完成。

应该说，具有上海特色的“两级政府，三级管理”体制，体现了以政府为主导、全社会广泛参与的原则，从原来的垂直管理、专业管理、单一手段的管理，向分级管理、全社会管理、多种形式管理的方向转变。它成为探索具有中国特色、时代特征、上海特大型城市发展新路的重要组成部分，为加快上海改革开放和现代化建设提供了强有力的制度保障。这是20世纪90年代上海加快发展的最基本的经验之一。同时，也对全国其他城市的管理体制改革创新起到了重要的借鉴作用。