二　公共服务惠及山区农民

福利共享既是政府的责任，也是群众的生存权利。改革开放三十多年来的发展经验表明，一味强调发展而不重视让群众共享成果的道路已经走不通了。惠及民生、保障民利，切实促进人民群众共享社会改革发展的成果，成为各级政府一切工作的出发点和落脚点。在十二届全国人大一次会议上，习近平总书记特别指出:“生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国人民，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享受同祖国和时代一起成长与进步的机会。”然而，在我国当下工业化和城镇化进程仍占据主导地位的背景下，市场经济下的社会竞争机制往往追求机会均等而忽视了结果平等，所以虽然国强了但是部分群众还没有真正富裕起来，对于偏远山区的农民来说尤为如此。

服务均等化作为福利成果共享的有效途径，其中包括了共享主体的全覆盖和共享层次的同待遇两个主要方面。巴东县作为偏远山区里的一个贫困县，率先引进了现代信息技术，通过技术牵引促使服务层级的延伸、服务内容的丰富以及基层干部服务群众态度的转变，达到了服务均等化的目标，让山区农民切实享受到了多样化的公共服务，实现了“证件村里办、信息村里查、补贴村里领、矛盾村里调”的便民服务目标，巴东县打造出一项真正的惠民工程。

(一)服务层级延伸，农民便享服务

因境内大巴山、巫山、武陵山三山盘踞，并且有长江、清江两江分割，巴东县方圆800多里内分布着3000多个山头。同时，由于县域内地势狭长，西高东低，南北最大纵距达400余公里，海拔高差2900多米，地表崎岖、山峦起伏，交通也极为不便。特别是在夏季和冬季，下雨下雪后山高路滑，走在弯度极大的山路上得时刻提防危险的路况和自身安全。巴东县最偏远的金果坪乡距离县城单程长达200公里，且不说地形地势，就是简单安全地出行，来回的时间和花费都是“老大难”，农民到县城、乡镇办事难上加难。巴东县沿渡河镇界河村村民向永浩在2007年时帮同乡张志国办理户口迁移手续，但是一说起那次办事经历，他就一直用“跑断腿”来形容，“我前后到县城去了5次，花了500多元钱”。

2005年以前，巴东县还没有开通从界河村去县城的汽车，农民从村里到县城得全靠腿走，早上7点多钟出发，傍晚5点多钟才能到，而2005年通车后，单程仍需要3—5个小时。2007年8月份，向永浩第一次到县城帮同乡办户口迁移手续，但被告知要返回村里重新准备材料，因为政策规定，户口迁移可以随父母，但是不能随兄弟，而同乡委托办理的户口迁移正是想随自家兄弟，所以违背了政策导致不能办理。一个月后，他选择第二次去县城，这次材料是没有问题了，但是同乡张志国的名字被迁出地派出所打错了一个字。原来，张志国所在的巫山县派出所将名字里的“志”打成了“治”，造成两证不相符，因此也不能办理。一字之差，向永浩又白跑了140多公里的“冤枉路”。对此，他有一肚子的“苦水”:“我自己晕车晕得没有办法，有时候站都站不起来，所以这个手续当时就不想办了，因为太远了，感到很烦恼。”而在2007年10月和2008年年初，向永浩又前后两次去县城，但分别因为放州庆假无人办公和县房管局改名为住房和城乡建设局导致没找到地方耽误了时间，而最终均无功而返。已经反复“折腾”了4次，3个多月以后，向永浩不得不第5次进县城，这次总算是把事情办成了。只是“找到领导把字签好了，还要在国土资源局这些单位去签字，签下来的时候因为你不熟悉，走到这个单位那个单位又下班了，等到第二天早晨才拿到这个东西”。就是这样一件小事，却使向永浩5次进县城，2次夜宿旅馆，往返了700多公里的山路，一共花费500多块钱，而前后办成事就用了8个月零28天。

像向永浩这种办个小事“跑断腿”的经历，巴东县山区的很多农民都遇到过。因为山高路远，生活中的很多简单事，在大山里却成了农民的“拦路虎”，交个电费要跑几十公里的山路;领55块钱的养老金，要花60元的路费;给手机充个值，要求爷爷、告奶奶地找人帮忙代办。村民丁世雄也反映说:“我取一趟养老金还不如车费贵。”在巴东县山区，农民要办一件小事也显得“没那么简单”。

这样的情况，直接导致了巴东县在政府公共服务提供上的难题。一是不能提供。受限于恶劣的自然环境条件，巴东县公共服务的提供长期以来都是“鞭长莫及”，山高路远使服务很难延伸到村庄，或者延伸到村庄的行政成本要远远超出政府的预算。二是不愿提供。正因为服务成本高，也很容易使政府提供服务的主动性和积极性受损，基层干部对待公共服务的提供也是“能免则免”“能少则少”。由于村集体可提供的资源非常有限，而上级政府又难以提供，对于山区农民来说，其在提升公共福利方面往往采取“等、靠、要”的被动方式，自我满足的能力很差。然而，“农民办事不出村”信息服务项目的到来，却为之前的种种不利状况找到了“解药”，通过将公共服务的层级往下延伸，为农民搬来了“救星”。

巴东县通过自上而下的方式，在县、乡(镇)、村建立三级便民服务大厅，成功延伸了公共服务的层级，打造出“外网受理、内网办理、外网反馈”的行政审批新模式，使审批业务可以在网上直接办理，彻底打通了农民享受政府服务的“绿色通道”。首先是村级受理。巴东县将与农民联系紧密的行政审批事项授权给村级便民服务大厅来直接受理，农民办事只需要到服务室提交资料、填写表格，再由村业务受理员负责初审并上传相关材料的电子附件到乡镇一级即可。像林木采伐证的办理，在过去，办证农民本人得先在村里写好申请，由村委会盖章后，接下来还需要自己跑路到镇林业站、乡政府管理部门等地去盖章。在“农民办事不出村”信息服务系统开通后，现在农民办证只需要将材料交到村里的便民服务室，由业务受理员直接审核上传就可以了，既便利又快捷。其次是乡镇办理。按照“应进必进、能进则进、进必授权”的原则，巴东县要求凡与“农民办事不出村”信息服务项目有关的单位一律进入乡(镇)服务大厅进行业务代理。通过“人员进中心、公章进中心、分管领导进中心、所有手续进中心”的调度和安排，实现了各个部门办理事项均在服务大厅内的“一窗式办结”。农民在村里上传的相关材料，首先在乡镇服务中心按照管理权限进行审核后，对于可办理的事项直接在乡这一级就可以办理，随即便进行结果反馈，而村业务员只用告诉申请人办理结果即可。最后是对于乡镇一级不能一步到位办理的事项，则继续上传，由县进一步审核处理，等手续全部完成后，再由上到下，从县将结果反馈到乡镇最后到村，整个纵向过程就协调完成了农民所需事项的办理任务。

这样一来，通过技术来延伸公共服务层级，就改变了过去农民办手续要逐层逐级找干部而且各种困难百出的状况。现在，通过信息服务平台，农民只需要跑到村里的便民服务室，一切事情便不用再“劳心”。金果坪乡村民田金阶对此深有感触:“同样是审批业务，放在过去往县里跑、乡镇跑，时间非得个把月，跑路费没有四五千元钱办不下来。现在借助村里的服务平台，省钱、省力更省心。”而且，像向永浩之前那种“跑断腿”的经历也“一去不复返”了。2013年7月，向永浩的嫂子去世，哥哥让他代办死亡注销和领取新农保发放的安葬费。然而，就在那一年年初，巴东县在125个村试点建立了“农民办事不出村”信息服务大厅，而向永浩所在村的办事大厅离他家不到200米，于是决定试一下。他也没有想到，借助这一平台，领取安葬费的手续二十几分钟就办好了，真的是政府亲自将服务送到了农民的手中，把政府“搬到”了农民的家门口。仅巴东县民政局，目前已下放了15项服务项目的受理与审批权限，2013年一共办件2200件，办结率达到了90%，极大方便了山区的办事群众。

(二)服务内容丰富，农民多享服务

对于山区农民来说，与其利益密切相关的事项也许不仅仅是办理行政审批事务这样的“大事”，也牵涉到更多的生产生活中的“小事”，可能是交个电费、话费，领个养老保险金，买个车票等。但即使是这些与他们的日常生活密切相关的小事，对于巴东县的农民来说，实现起来也极为不方便，往往是“抓了芝麻丢了西瓜”，办事成本反而比原来的收益还要大。但农民的小事在其自身看来却往往是最重要的事。“农民办事不出村”信息服务项目的建设，则让农民除了能够不出村便享受到政府行政审批服务外，在一定程度上也实现了让更为多样化的公共服务类型进入村庄，农民享受到的不仅仅是党务、政务服务，还有进一步开拓出的社会化、市场化等其他多元服务，社会服务和市场服务等同党务、政务、事务服务一道被送到了农民手上，让农民生活“变了个样儿”。

例如，“农民办事不出村”信息服务系统将与农民生产生活密切相关的农行、建行、邮政、电信、人寿保险等社会服务和市场服务，与政府行政审批服务一起引进服务平台，农民在村里同时可以实现交话费、交电费、领取养老保险金等，这样“快而省”的各类型公共服务使农民更加安心、舒心和放心。具体来看:

其一，县政府引导先行，让服务进了村。巴东县政府最开始主动联系了当地的多家银行企业，鼓励它们借助“农民办事不出村”信息服务平台把服务送入农村市场，将自己的市场服务引进到信息服务系统内，这样就可以让农民在村里也享受到诸多市场服务。当然，在刚入驻系统时，一些企业的经济收益并不明显，有些项目可能还存在着“亏本”的情况。像电信部门，巴东县政府每年支付其60万元的支持资金，但仅在2013年系统最先运行时，电信部门便投入了2000万元的建设资金，远远超出了补贴。但县农业银行行长赵万华也同时讲到，他们更多地是承担着社会责任，县里很信任，他们工作一直做得比较好，所以他们也愿意让利于民，首先让农民获得实惠。正是在政府的引导下，更多的银行、企业等单位加入进来，目前，进驻平台的银行包括了农行、建行、中行和邮政储蓄银行等，已经逐步覆盖县域内的所有银行单位。

其二，多方面打好基础，让服务有了条件。同样以银行为例。决定入驻“农民办事不出村”信息服务平台后的多个银行，首先免费为数百个村庄安装了机具，并主要开通了农民办理新农保、电费、话费的支付业务和银行转账、小规模的取款等项目，银行还同时负责机具的后期维修。赵万华表示:“虽然农业银行不属于行政审批范畴，但它是‘农民办事不出村’服务系统外的一个补充。现在，我们有7.4万户享受领取55元的业务。”无疑，这不仅方便了山区农民，对于银行自身也是个激励，赵行长还专门算了笔账:假如一个村有100位老年人的话，按照当地的养老金标准(55元/月/人)，那么一个人一年就需要领660元的新农保补助。如果这些人都选择在农行领取，银行按照千分之五的比例来提利润，也将是一笔不小的利润收益，可以说是个双赢的结果。当然，对于广大农民来说，银行等单位的积极性被调动，从另一方面也极大地保障了他们享受社会化和市场化服务的连续性。

其三，多领域拓展功能，让服务多了内容。农民享受服务的连续性一定程度上要建立在服务业务功能不断丰富的基础上。各企业单位进入信息服务系统后，他们也进一步开动了脑筋，把拓展服务项目作为第一位目标。如巴东县邮政储蓄银行计划增加代购火车票、飞机票、彩票以及代收包裹等业务，以进一步方便百姓。又如，在实施“农民办事不出村”信息服务项目的过程中，大支坪镇耀英坪村大学生村官官向伟发现老百姓家中自产的土豆粉、干洋芋等农特产品存在大量闲置情况，为了让这些富有农家特色的产品发挥经济效益，官向伟主动发起并组织全镇大学生村官积极参与，借助“农民办事不出村”信息服务系统，在淘宝网上建起了“巴东县大学生村官农特产品代售店”，实现了在网上代销农特产品。可以说，耀英坪村便民服务室目前已经成为服务农村、惠及农民的“农村综合服务大超市”。

而在巴东县野三关镇杨家店村，“农民办事不出村”信息化项目拓展出的网络商务服务平台，同样为村内的“辣椒户”带来了“山旮旯里的幸福”。杨家店村距离巴东县第一大镇野三关18公里，平均海拔1200米，不仅交通相对便利，而且土地肥沃、资源丰富，是典型的高山村，村民多种植辣椒、核桃、板栗等经济作物。但是，村支部书记祝正明介绍说，过去，虽然农产品年年增产，但是因为销路不畅，大大影响了种植户的积极性，“每年辣椒能产15万公斤，但最少有5万公斤因没售出而烂在了田里”。正由于此，村内的辣椒种植户都是依靠二道贩子进村收购来卖辣椒，而每公斤辣椒仅2.4元，价钱压得很低。直到2013年，杨家店村作为野三关镇最早一批启动“农民办事不出村”服务项目的村庄，率先在信息系统上拓展业务，建立了网络商务平台，借助于“农民办事不出村”服务系统，在网上发布起了村民的农产品信息。就在当年的7月份，武汉吉祥天食品有限公司的负责人恰好在网上看到了杨家店村发布的辣椒销售信息，就直接进村收购了村民8万公斤的辣椒，单价达到了3.6元/公斤，远远超过之前的价格。“去年种植了2.2亩辣椒，才卖了2500元，简直是浪费了土地。”谈起去年的收成，杨家店村4组村民祝正楚直摇脑袋。对种植辣椒丧失了信心的他，今年减少了一亩地种植面积，但没想到，就是今年这1.2亩的辣椒竟然卖出了1.1万元的“天价”。村书记祝正明算了一笔账，通过“农民办事不出村”信息项目拓展的商务服务，2013年，全村15万公斤的辣椒全部售完，仅此一项便为村里增加收入50多万元，村民更是高兴得“合不拢嘴”了。

当前，“农村办事不出村”信息服务平台已经整合进金融、邮政、卫生、供销、通信、电力等数家单位的多类服务项目，并在服务平台上开设出电子邮政商易通、金穗支付通、供销裕农网、电信空中充值机等电子商务终端，创办了“连锁商务网店”，实行惠农补贴领取、电费收缴、话费充值、网上购物、汇款转账、信息咨询和车票代购等综合性的服务，真正实现了党务、政务、村务、事务、商务的“五务合一”。[4]

对于广大的山区农民来说，如今，银行进了村，服务到了家，幸福指数也得到了提升。老百姓觉得，现在农村群众的幸福指数不单单是收入增加、环境变美，还有一种叫办事公开平等，方便快捷。据初步统计，巴东县目前有5.7万农村老人和低保户依托信息平台进行现金支取;全县完成取款、转账业务6.2万笔;办理电费缴纳、话费充值业务5.1万笔;网上产品交易额超过了1540万元; 2013年，总计为农民节约办事成本达470余万元。巴东县绿葱坡镇北界村村民缪光青直言网上办事“很实在”。

(三)服务态度转变，农民乐享服务

过去，就巴东县山区农民来说，他们难以享受到政府提供的公共服务，除了自然条件限制导致服务难下村之外，在一定程度上也因为部分干部不愿提供，干部缺乏提供服务的动力和热情，对待农民的态度也是不冷不热。特别是对于距离农民生产生活最近的村干部而言，其的一言一行、愿不愿行、行优行劣都直接关系到农民享受服务的数量和质量，如果这一环节处理不好，将在很大程度上影响到农民群众对基层干部的印象，干群也容易从“鱼水关系”转化为“油水关系”。

但不得不说，自“农民办事不出村”信息服务平台建设和运行以来，巴东县山区农民很快从原来的黑脸“等”服务变成了笑脸“享”服务，而这在很大程度上要得益于各级干部为民服务态度的转变。

针对“农民办事不出村”信息系统的服务功能，巴东县特别设置了村级便民服务室业务受理员周一、周四的坐班制，其中规定村干部或村庄业务员要在一周内集中于周一和周四这两天办公。那么，相对应的，对于乡镇和县级便民服务中心的工作人员来说，他们就特别需要注意在周一和周四这两天接收来自村一级的待办事务。同时，正如前面所提及，针对县、乡(镇)两级的业务办理人员，巴东县设立了专门的管理和监督制度，对于他们可能存在的在职不在线、在线不作为等状况，都设立有专门的奖惩措施，这也就保障了农民急办的事情不会再被无故拖延。相比较而言，巴东县对村干部的工作也有专门性的考核和量化标准，即用基本工资保障村业务受理员的物质基础;同时又设立绩效工资标准，通过将受理的事项分为行政审批类(50%)、商务类(30%)、预约类(10%)和咨询类(10%)四种类别，根据办件类型的差异赋予不同的绩效奖励值，使村内的业务员每办理一件事情就可以得到相应的绩效补助金，进一步调动了他们的工作积极性。官渡口镇火烽村业务受理员向春，从2013年7月份接手信息服务平台的工作，截至目前，经他个人办理的事项达到了1158件，其中商务业务办理了889件，而每办理一件千元的取款服务，他便可以得到5元钱的补助，对他本人也形成了不小的激励。

更重要的是，通过“农民办事不出村”信息服务平台，干部们的态度和观念大变了样，农民再想到要办事都是“乐呵呵”的。首先，网上办理，同等受益。通过网上办事、系统受理的程序，改变了原来靠人来监督的管理方式，技术监察统计减少了办事过程中的人情世故，减少了农民“看脸色”“说好话”才能办成事的现象，所有人都被同等看待，农民不用再“有苦无处说”。其次，及时处理，保障效率。巴东县的党务、政务、村务、事务和商务这“五务”都一律在网上办理，系统的监督功能让农民的所有要办事项都分时、分秒地显示在网上，这就要求各级受理员必须在第一时间进行办理，原来无故拖延、慢时低效的办事诟病逐渐得到了削减。茶店子镇洞坪村村民高映旗讲，过去到城里办事，自己不认识字，人多的时候挤都挤不进去，办事人员还经常不耐烦。但是，“现在在村里办事就像买东西一样方便。去年我换户口簿5天就办好了”。最后，热情处理，实时回应。通过信息系统设立的村干部周一、周四坐班制，让农民集中在这两天办事，农民足不出户、通过电话咨询村干部就可以清楚掌握到自己要办事项的经办人和办理状态等信息。即使是在周一和周四外的其他时间，村民只要电话联系村干部和业务受理员，农民要办的事仍然能够得到及时处理。长此以往，村干部得到村民的信任和依赖，其向心力和凝聚力自然而然地受到强化，这也进一步增强了村干部的责任心和成就感，遇到农民要来办事，也更加热情和有动力。可以看到，利用“农民办事不出村”信息服务平台实现了村内办事以后，农民很大一个感受就是干部们的态度变好了。野三关镇石桥坪村村支部书记邓习爱评价说:“千言万语一句话，党的政策好，各级干部转作风……这是各级干部为老百姓办的一件大实事。”