一　现代技术牵引政府转型

自新中国成立伊始到改革开放前，由于过多主导和管理手段上的“大包大揽”，我国各级政府角色定位更多地是做全能型政府，由此也衍生出了特殊时期内的“全能主义政治”。[2]经济改革之后，国门的全面打开也在一定程度上为政府全方位深入经济领域提供了阶段合理性，政府致力于打造“积极”的管理模式，但也因此管了很多“管不了”“管不好”的事。2003年，在不断变化的新形势下，建立服务型政府被提上日程，政府开始进行有选择性地退出，就此开启了新的政府管理模式。当前，党的十八届三中全会最新提出了全面正确履行政府职能、改进社会治理方式的战略部署，而深化行政体制改革也同样必须紧抓住改进政府职能定位这一核心。巴东县从信息技术入手助推政府转型，实现了政府治理从理念、方式、过程乃至治理能力上的全面提升，推动了传统行政审批型政府向现代公共服务型政府的转变，巴东县也因此成为地方政府自我变革的成功范本。湖北省政协副主席刘善桥对此评价称，巴东县的改革对当地的政治生态人际关系做了一个调整，成为“政治生态上的一场革命”。

(一)理念转变，治理机制健全完善

变革起步于思维理念的转变。然而，理念转变也恰恰是变革过程中最困难的一环。历史上，任何一次大大小小的改革，往往都因为牵涉到原有利益格局的重新排列组合而增加了许多难度。就巴东县来说，“农民办事不出村”信息服务项目的推进，则首先是在思想上取得了统一，这里面包括各级党政部门领导、县乡部门工作人员，以及村干部等在内的诸多主体的理念转变问题。据巴东县卫生与计划生育局工作人员反映，在信息服务项目推进初期，部门对向下授权都是抱着想办法尽量少放的态度，选择比较简单的、危害少的先进行尝试，等办好了再进一步下放，而像需要到县里进行审批的那些权力的下放工作，还是要有一个过程。

然而，正是基于转变思维为先的行动，巴东县保障了信息服务项目的顺利开展，当前，县卫生与计划生育局更是实现了权力的100%下放。而这一过程推进下来，巴东县也同时形成了带有突破性和先进性的治理理念，取得了极大成效。一是服务型治理理念。现代政府的建立要求必须转变过去简单拿权力进行管理的狭隘观念。对此，在利益分配上，巴东县要求政府不能再成为唯一的“裁判”，也不能再唱“独角戏”，而必须将权力下放，更多的是扮演“搭台人”的角色。二是现代技术理念。现代信息技术往往被认为只有在经济发达、人口素质高的地区才能落地生根，但巴东县却大胆突破思维定势，将现代技术运用到了居住最偏远、经济最贫困的山区农民身上，其本质上也是政府权力观念的转变，因为现代信息技术形成了对基层干部转变治理方式在某种程度上的“倒逼”。三是法治治理理念。信息技术进入村庄，让农民办事成为“打开天窗说亮话”的事，巴东县这一理念的树立，使政府处事更加公开透明，农民办事也从“依理”转向了“依法”。巴东县大支坪镇党委书记周和平同样提道:“‘农民办事不出村’不仅应该是一个平台，还应该是一个理念，一个制度层面的考虑，那些不为农民带来实际利益的，都是乱做。”

理念是行为的先导。正是在治理理念转型的牵引下，在“农民办事不出村”信息服务项目的推进过程中，巴东县成功建立了一整套完善的治理持续推进保障机制，进一步带动了这一民生工程的发展。更重要的是，这也极大地推动了当地服务型治理的有效实现。

一是形成了部门协同的治理格局。为顺利推进信息服务项目，巴东县建立了由县委办负责统筹，县纪委监察局负责督查，县委组织部负责推动，县政务服务中心负责实施，乡镇党委负责落实，以及县直相关单位参与的工作推进机制。在这一工作机制中，巴东县利用“农民办事不出村”信息服务系统，进一步将多元主体吸纳进来，通过纵向上的互动和横向上的互联，形成了政府部门协同治理的良性局面。一方面，县、乡(镇)、村三级形成互联，村便民服务室受理事项后可直接在线传输到镇一级办事部门直接办理;对于乡镇不能代办的事项，则进一步上传到县里，通过三级协作让数据代农民“跑”起了路。另一方面，对于牵涉到需要多个部门共同审批才能办理的事项，巴东县则在三级互联的基础上开拓出同级部门“并联审批”的机制。如村民建房许可证的办理，往往就要涉及到交通、林业、电力、公路等多个部门、多道程序的审批工作，在这种情况下，国土资源部门就牵起了头，将关联到的各个部门负责人召集在一起开联席会议，以此实现了“集中式”审批，免去了原来由农民奔波于各个部门的办事流程。

二是形成了规范的运行管理模式。巴东县在“农民办事不出村”信息服务项目的推进过程中，研究建立了一套明确的长效管理机制，对县直各部门、乡镇党委、村支两委和县、乡镇、村级业务办理员和受理员的工作职责、待遇、绩效等方面内容进行了重新分类梳理。其中，明确规定了“农民办事不出村”工作的考核原则、考核对象和考核方法等内容，同时要求成立由县委办、县纪委、县委组织部、县政务服务中心管理办公室相关人员组成的考核领导小组，具体负责组织实施和落实“农民办事不出村”的绩效考核工作。在巴东县政府文件中可以看到，里面具体要求村业务受理员要从在线运行、业务受理两个方面进行考核;乡镇业务办理员从在线运行、业务办结两个方面来考核;乡镇系统管理员从在线运行、办件考核、项目实施、设备维护四个方面考核;县直部门系统管理员从在线运行、业务办结、培训指导、流程优化四个方面进行考核等内容。[3]完善的运行管理机制，在一定程度上促进了巴东县各级政府自我治理方式的规范化，成为当地政府变革的重大转型和突破，而这些最终无疑是极大地便利了广大农村群众。

三是形成了严格的监督奖惩机制。为保障项目实施的顺利开展，巴东县将便民服务工作纳入到了各级部门基层党建的考评工作，定期开展实地暗访、电话抽样、群众座谈等形式的督查和审核，并进一步加大对违纪违规行为的查处力度。其中，县党风政风室坚持每季度一次的现场督查，对事关“农民办事不出村”事项办理的档案等纸质材料进行核实;对于周一、周四不在线办公的业务员则直接通知所在乡镇的负责人进行督办。现场考核与系统在线监督相互配合补充，使办件的数量和质量都有了保障。而在年度考核上，巴东县进一步设计出“组织领导、阵地建设、运行管理、基本保障、制度管理”这五大考核指标，将“农民办事不出村”纳入到了政府的日常工作范畴，保障监督更为高效。仅在2013年，巴东县纪委监察局会同相关部门就一共开展专项督办检查8次，明察暗访12次，对检查时发现项目建设滞后的4个乡镇、事项办理不理想的8个职能部门以及9名工作人员在全县范围内进行了通报批评，约谈了单位负责人5次，其中还对1名工作人员的违纪行为进行了查处。此外，通过系统的在线监督、及时反馈等功能，也同时增加了基层干部权力行使的时效性，克服了“庸政懒政”，农民的待办事项能够得到实时办理，可以不用再为着急办理的事情被无故拖延、被反复推脱而担忧。

县政务服务中心管理办公室主任熊学红曾反映称，在“农民办事不出村”项目开始推行后，确实存在着“走样”“变通”等现象，使这一惠民服务项目在执行上打了折扣。他认为，干部作风不实、衙门习气重、执行政策变样，是导致“肠梗阻”的主要原因，而“归根结底，还是有些干部放不下架子、俯不下身子”。无疑，巴东县通过“线上”和“线下”的双线作业，使监督奖惩机制得以“落地”，大大疏通了干部心理上的障碍，成为基层政府的一次内部“革命”。县委书记陈行甲也表示:“以往，因为没有良好的监督机制，‘百姓事，马上办’的口号往往流于形式。现在，通过信息技术，我们就可以马上知道到底有没有‘马上办’。”

(二)手段革新，治理方式创新优化

一直以来，我国基层政府管理多为依靠人事，并将“增人增事”作为充实管理内容和提高管理效率的主要方式，结果往往是增大了政府行政成本，而管理成效却不尽如人意。在巴东县，长期存在着政府服务层级延伸不到村庄、服务事项覆盖不了农民的突出难题，这对政府的有效治理提出了更高要求和严峻挑战。然而，正是借助于“农民办事不出村”信息服务平台，巴东县找到了解决这些问题的新手段，现代信息技术的运用为巴东县的政府治理方式创新挖掘出了宝贵资源。

“农民办事不出村”系统在设计之初，就以让农民不出村庄能够方便办成事为目标，为此，服务系统主要开发出了在线传输、同步审核、结果反馈、实时提醒、监察统计及流程跟踪六大功能。在这一信息系统支撑的条件下，巴东县成功实现了三个“集中”:即部门审批职能向一个科室集中;部门审批科室向政务服务中心集中;审批事项向信息化服务平台集中，以此来全方位地保障农民将事情“多、快、好、省”地办好。

以现代技术助推手段革新，巴东县在政府治理方式上实现了创新优化，并进一步探索出了一套有效的治理模式。其一，标准化治理，使农民办事不再被“随意”。巴东县政府牵头统一编制了一套系统的服务标准化手册，对县乡村各级就农民事情如何办、由谁办、办多久提出了规范化的要求，避免了为民办事的随意性。县政务服务中心管理办公室主任熊学红讲道:“农民只需按照手册上的规定提交相应材料，其他工作网络就‘自动’办好了。”其二，流程化治理，使农民得到“一条龙”服务。通过设置网上审核环节，巴东县将每一项服务事项的办事程序均细化梳理了出来。一般而言，农民只需要到村里便民服务室提交材料，并由村干部上传至统一的信息服务系统内部，之后再由乡镇、县一级逐层审批，办理结果便通过系统自动反馈到村业务受理员和办事农民那里了。也就是说，与过去的农民“跑断腿”所不同，现在，仅仅是群众动嘴，由干部服务、数据跑腿，农民的事情就办好了，山区农民获得了极大的便利。其三，制度化治理，使农民享受均等化待遇。治理方式的创新离不开有效的制度化机制的保障。巴东县要求每一项业务事项必须对应一定的办理制度，尽量降低人为的主观意愿因素对办事效果的负面影响，工作人员要根据审批制度来进行核实审批，依靠技术而不是人情来治理，这就保障了农民办事过程的客观性和公正性，农民享受均等化的服务待遇也找到了“抓手”。

“农民办事不出村”信息服务平台开通后，通过一台电脑、一台打印复印扫描一体机，就使原来仅能依靠网络由上向下的传输变为了上、下的双向互动。新增了办事渠道后，农民也由原来的跑腿变成了现在的数据“跑路”，真正实现了办事“足不出村”。而即使是身在他乡的务工农民也同样省去了来回奔波之难，农民只需电话联系自己所在村的业务受理员，通过网络、传真、邮寄等方式提交相关资料即可办好事。等办妥后，村干部或业务受理员再帮忙将证件邮寄过去，轻轻松松就完成了办理。群众动嘴、干部动手、数据跑腿，可以说，“农民办事不出村”信息服务平台优化了政府的治理方式，将“机关门”搬到了农民的“家门口”，成为巴东县山区农村一件群众喜闻乐见的大事。

巴东县大支坪镇水洞坪村三组村民夏青春，每当回忆起两次帮大女儿办《准生证》的经历就激动得不得了。2009年，夏青春替大女儿办理第一胎的《准生证》，但是直到女儿快生了，准生证还是没有办下来。夏青春和老伴前后往镇里跑了六七趟，都找不到人。由于不认识镇里的工作人员，有时，办手续的人从他们身边走过去，他们也难辨认出来，而且即使是好不容易找到了办事人员，“他说这儿需要审批，那儿需要审批，这就是说要让你耐心等待”。结果，等夏青春大女儿的孩子马上要出生了，《准生证》才办下来，而这一等就是几个月，每每想到这里，夏青春不由得都要出一身汗。

然而，就在去年，帮大女儿办《二胎准生证》的夏青春，第三天就拿到了准生证，回忆起那时候的情景，夏青春还印象深刻。当时，看到贴在村委会大门上的“农民办事不出村”宣传页后，她自己也是半信半疑地不敢相信，想到自己又不懂电脑，怕办不好事。那时候，夏青春就抱着试试看的心态来到村里的便民服务室，找到了村干部，让她没有想到的是，准生证竟一下子就办好了。她回忆起那天，自己把大女儿生第一胎时候的《准生证》和头胎孩子的《出生证》、身份证交到了村里的便民服务室，村干部当时就告诉她，最多三天就可以拿到证了，让她还多少感到有些惊讶和意外。而就在第三天，真的拿到大女儿《二胎准生证》的夏青春感叹道:“现在的政策太好了，帮老百姓解决了很多麻烦。现在当农民还是蛮舒服的事情。”

巴东县政府治理方式一转型，带给山区农民的是极大的欢喜。据县政务服务中心管理办公室主任熊学红介绍，在2013年5月最先推行“农民办事不出村”信息服务系统时，县里首先在125个村进行了项目示范; 2014年，计划建立信息化服务平台的村庄会达到180个，全县62%的村庄都可以囊括在内;到2015年，巴东县将计划实现全县322个(2014年合村后，由491个村庄合并为322个)村(社区)的全覆盖，惠民范围将进一步扩大。

(三)简政放权，治理过程规范透明

政府的社会治理成效，不仅体现在治理结果上，同时体现在对治理过程的推进上。党的十八届三中全会提出要进一步简政放权，深化行政审批制度改革，以最大限度地减少中央政府对微观事务的管理;同时要求市场机制能够有效调解的经济活动一律取消审批，对保留下来的行政审批事项要规范管理、提高效率;直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，则要一律下放到地方和基层管理。对于基层地方政府来说，真正做到简政放权无疑成为转变政府职能的重要突破口，这也直接关系着整个政府的治理过程是否能够公开、透明和规范，而不再是将政绩仅停留在口头的“汇报”上，更重要的是让基层群众办事时心里“有底”。

巴东县要求政务服务中心牵头，将各个部门的审批事项统一进行细化梳理，能纳入网上办理的事项全部进入系统，特别是与老百姓日常生产生活密切相关的审批事项，要求必须能够通过“农民办事不出村”信息服务平台来实现办理。县委书记陈行甲在2013年5月的“农民办事不出村”信息化项目建设推进会上也说道:“各个部门的审批事项进入这个系统后，要服从这个系统的统一规划，你不要又唱京剧又唱越剧。”也正因如此，巴东县借助于简政放权，进一步理顺了政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，改变了原来完全的“政府配餐”管理模式，将部分行政审批权下沉到了乡镇与村庄。这一方面促进了政府的高效协调运转;另一方面也进一步激发了乡镇、村庄的参与动力与活力。在此基础上，巴东县成功打造出了三项工作管理模式，力保政府治理过程的规范化与透明化。

首先，源头管理，让事项明确。截至2014年9月底，巴东县共调整和取消了项目行政审批服务事项174项，“农民办事不出村”信息化服务平台的受理事项优化增加到了21个部门87项。在此条件下，巴东县通过网络、纸质媒体、宣传标语等各种方式来“示权”，让山区农民都清楚知道自己在村里、在家门口能够通过“农民办事不出村”信息服务系统办成什么事，这也在一定程度上“倒逼”政府用权更加规范。其次，痕迹管理，让过程可控。从本质上讲，痕迹管理注重的是实时考察各级政府部门包括村便民服务室等关口在办理事件过程中的进展情况。通过对县乡级政府日常办公实行时限判别、异常处理、分析预警等，实现了事前、事中和事后的全过程考核;同时，系统的实时提醒、监察统计、流程跟踪等功能，对业务受理员在网上的操作能够进行全记录，甚至精确到了分和秒，这也让办事更加公开。最后，考核管理，让效果可量。“农民办事不出村”信息系统设置了从村到乡镇再到县的循环互动模式，可保证相互交流不留“死角”，而每一个办理细节和流程，都体现着“流水式”作业的严密性，这样也就实现了不管在任何一环出差错都能够马上追责到个人，让农民办起事情来心里也更“踏实”。巴东县纪委书记黄光辉对此表示:“材料到了哪个部门、谁在审批，系统记录得清清楚楚，一旦出现问题纪委便能准确地问责相应部门。”

此外，信息服务平台提供的事项办结数、办结率、出勤率、群众满意率等的统计数据，更是为监督取证的精细化、客观化提供了依据，在更大程度上规范了权力监督的操作手段和程序。这样，巴东县就打破了传统的依靠人事监督造成的“主体单一、标准模糊、方式低效、内容空转”的死循环，实现了“多主体、全过程、客观化”的管理监督，进一步理清了权力边界，避免了办事过程中的拖延和地方“微”腐败。大支坪镇党委书记周和平同样反应道:“过去办事都是‘蒙着搞’，干部可以推脱不干事，或者慢点干事，而现在就拉开了权力的‘帘子’。”

(四)技术助力，治理能力有效提升

在巴东县偏远山区，山高路远、山大人稀成为长期困扰地方政府有效治理的一块“心病”，不仅政府治理一直“下不去”“管不到”，就是农民简单地进一次城都可以用“折腾”来形容。“农民办事不出村”信息服务项目的建设，将技术送到了山区深处，使山区治理能力的提升找到了“指挥棒”，巴东县也实现了在山区治理创新上的“领先一步”。

首先，政府治理“手臂”得以延伸。过去，巴东县的基层治理往往是“捉襟见肘”，大山成为阻隔服务进村的重要障碍，而如今的“农民办事不出村”信息服务系统，则为延伸政府治理手臂带来了“福音”。县乡政府的部门审批事项，可以通过网络传输直接在线办理，信息技术成了“输送带”，这直接破解了政府治理下不到偏远山区农村的难题。其次，治理资源得以充实。以往，政府的管理都是依靠大量的人动口、跑腿来进行，特别对于偏远山区来说，自然环境条件限制和物质的匮乏，导致政府治理资源极为单一，进而不得不依靠增加大量的人事来管理。那么，技术下沉则无疑极大地丰富了治理资源，其一方面节省了政府的治理成本，增人增事不再成为唯一的治理手段;另一方面也提高了政府的治理效率，数据“跑路”代替人力“跑腿”，便捷而有效，与过去相比，通过“农民办事不出村”信息服务系统，巴东县行政审批事项的办理时限缩短了近1/3。最后，干部能力得以提高。过去，巴东县山区的多数村干部文化水平不高，在村民心中就是个“泥腿子”“大老粗”，更多地也只是做个“传声筒”，接听电话、上传下达，在群众心目中“能力平平”。自从信息化项目启动建设以来，巴东县累计强化培训了县乡系统管理员、业务审核办理员以及村级业务受理员达到1200人次，既提高了基层干部的业务素质和办事能力，又让其在回应和满足老百姓诉求的主观意愿和服务态度方面有了大的转变和提升。

大支坪镇耀英坪村是巴东县“农民办事不出村”信息化项目首批启动的125个村之一，但在最初的时候，用电脑、网络等现代信息技术在“家门口”为老百姓办事，却让以往习惯靠一双腿、一张嘴，用老办法、找老关系给群众办事的村干部们感到十分“迷茫”。为了使用好信息服务系统，很多村干部不得不被“逼”着学起了业务、政策和电脑。2013年，47岁的村计生专干吕奎因工作责任心强被推荐为村里的业务受理员，她本人也成为大支坪镇首批“农民办事不出村”业务受理员中年龄最大的一位女同志。在接手工作之初，她面对电脑束手无策，只能试着用“一指禅”的方式敲打键盘，也正因如此，在县里进行业务集中培训时，她非常“上心”，除了正常的学习时间外，她还充分利用午休和晚上的时间来练习，像一位备考的学生。功夫不负有心人，如今，吕奎不仅学会了基本的电脑操作，还开通了个人微信，建立了微信群，接受村民的政策咨询和预约办事，而通过微信发送各种办证所需的证明、照片等，更是大大提高了村干部的办事效率。之后，她还利用网络微信，建立了名为“孕龄妇女心连心”的微信聊天室，通过该渠道与孕龄妇女进行交流。吕奎还将自己村庄里的新婚夫妇、二胎夫妇、流动人口等都加为微信好友，并按时把各种计生信息发到微信群里，让服务对象及时了解和掌握育龄妇女不同阶段应该保持的状态，她本人成了村民知心、能干的“大姐大”。

十二岭村村主任兼业务受理员刘宇兰，同样是通过微信经常和村里在外务工的村民、政府机关干部进行交流联系。村里要组织学习、开会、活动等她也可以通过QQ、微信来通知，这样既节省了时间，又节约了话费，更方便了老百姓随时掌握村里的工作和活动动态。更重要的是，一批业务受理员在服务群众的过程中增长了技能和才干，成为村里带头致富、带领群众过好日子的经济或政治能人，同时也为村级后备干部队伍注入了新鲜血液，其治理能力得到极大提升。