三　稳步推进确保改革落地

搭建起有效的在线服务平台为“农民办事不出村”项目的顺利开展提供了硬件保障。然而，如何有序推进这项便民服务工程，使之真正深入每一个村庄，真正惠及大山深处的农民，成为了此时摆在巴东县面前的新难题。对此，巴东县以清理行政审批权力为突破口，积极推进行政审批制度改革，并以此“倒逼”政府服务流程再造。同时，根据不同乡镇、村庄的网络状况、办公场所等基础设施配备情况，通过试点先行的方式进行实践探索，随后分步有序推进直至在全县范围内铺开，真正使这项惠民工程落在实处。

(一)全面厘清服务清单

对于大山深处的农民而言，获得优质便捷的公共服务实属不易，巴东县委书记陈行甲也感叹道:“2013年4月，我到水布垭镇调研，只跑了几个村，就花了一天多时间，可谓是亲身体验到了老百姓到镇里、到县里办事不容易。”可以说，农民办事难，不仅是地处山区的巴东农民所面临的难题，同时也是全国各地农民遇到的一大普遍性难题。这种难不仅体现在行政审批难办理，同样表现在社会保障服务、便民商业服务难享受。因此，明确山区群众需求，制定针对山区农民生产生活实际的涵盖行政审批服务、日常生活服务、商务服务的服务名录清单成为了平台落地运转的关键所在。

首先，对于居住在山大人稀的巴东农民而言，行政审批难一直是阻碍山区农民生产生活的巨大难题。想办一张林业采伐证、开具一张婚育证明往往都要跑到乡镇甚至县里才能办结，一张小小的审批单背后往往是农民大量的时间成本、经济成本的投入。这深刻地反映出山区自然条件对村民生产生活带来的不便，同时也意味着我国现行的行政审批制度存在着亟需改进之处。

针对人民群众行政审批办理难的普遍性问题，近年来，党和国家站在国家战略高度大力推进行政审批制度改革。党的十八大报告提出:“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”党的十八届三中全会更是明确提出要“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”。对此，一段时间以来，全国各地方政府都在积极探索行政审批制度领域的新变革。

可以说，进行行政审批制度改革是加快政府职能转变，建设“服务型政府”的迫切需要。而开展行政审批制度改革，首要任务就是要通过合法途径取消不必要的行政审批项目，这是推进服务型政府建设的重要条件。有学者甚至认为治理行政审批权是转变政府职能、创新社会治理的关键，并且将成为中国行政体制改革的拐点。[1]自1997年深圳经济特区政府开始规范、清理行政审批事项开始，再到2001年国务院对全面改革行政审批制度工作做出部署，行政审批制度改革在全国全面铺开，十余年间，国务院已分7批取消和下放了632项行政审批权，行政审批制度改革中的“简政放权”工作取得一定成效。但与此同时，部分行业领域仍存在行政审批事项过多过滥，审批程序烦琐复杂、审批办理效率低下等问题。与此同时，部分行政审批虽手续得以简化，但审批事项的前置条件却不断增加，使“明规则”变成了“潜规则”，这都不利于行政审批制度改革的有效落实。

对此，巴东县在切实深化行政审批制度改革上走在了全国前列。为使身处大山深处的农民群众能够享受到便捷的、贴近山区农民生产生活实际的行政审批服务，巴东县自2013年1月份开始，在县监察局的组织协调下，开展了针对行政许可、非行政许可、行政处罚、行政征收等15类事项的行政执法依据、主体、职权的清理和确认工作。截止到2013年7月，该项工作初步完成。在此次县级行政权力清理审核过程中，共清理和规范行政权力事项3455项。厘清行政权力为接下来选择适合进驻“农民办事不出村”平台的行政审批事项打下了坚实的基础。

而早在2012年11月份，县政务服务中心在官渡口镇进行调研，在乡镇层级的22个镇直部门中梳理出103项与农民群众息息相关的服务事项，并将其分为审批服务、商务服务、咨询服务和预约服务4大类。在2013 年3月至5月期间，巴东县政务服务中心先后与涉及农民服务事项办理的各县直部门召开会议进行协商，在县委办、县委组织部、县纪委的支持下，督促各部门下放审批服务权限。2013年5月，巴东县制定出可以通过“农民办事不出村”信息化服务平台进行办理的事项名录，在此中，巴东县将与人民群众息息相关的民政、计生、公安、林业、国土等15个单位提供的服务事项划分为审批服务类、预约服务类、咨询服务类和商务服务类4类57项，纳入全县农民办事不出村服务平台进行办理。到2013年底，原有的4大类57项服务内容已增加至4大类76项，其中，审批服务类项目包括农村建房审批、《生育证》审批、流动人口生育证明、独生子女光荣证办理、户口迁移审批、土地流转承包经营权证申报办理、山林权及林木采伐办理、新农合办理、婚姻登记、农村五保、农村低保、特困群众大病救助、税务登记办理、营业执照办理、党组织关系转入转出等与群众生产生活密切相关的事项。其中审批服务类涉及民政、国土、计生、地税、国税、公安、畜牧、农合、工商、林业、人社和党建12个部门可直接由乡镇、村办理的相关事项54项;预约类涉及民政、司法、农业、农合、林业5个部门10项;咨询类涉及农业、畜牧、农合和人社4个部门技术及政策咨询4项。截止到2014年底，可以在“农民办事不出村”服务平台办理的服务事项已增至4大类87项，服务项目不断增加，也让农民获得了更多的便利。

当然，巴东县“农民办事不出村”平台建设的初衷旨在让农民真正足不出村便可享受到便利而优质的公共服务，因此，仅仅建设“农民家门口的政府”以提供行政审批服务是远远不够的，如何更好地整合涉农生活服务、商业服务也是厘清服务清单的重要内容。截至目前，巴东县已将养老保险金、惠农补贴支取，代收电费、水费、气费，代收移动、联通、电信通信费用等生活服务，农资购买、农产品供销及网上购物等商务服务，小额存款、取款、转账等金融服务纳入服务平台。中国农业银行巴东支行每年为7万多农民提供养老金领取服务，为农民节省交通费200多万元。基层农民在该系统至今已完成取款、转账业务6.2万笔，办理电费缴纳、话费充值5.1万笔，受益农户达30万人以上。还有大学生村官依托“农民办事不出村”平台建起了淘宝网店，帮助村民网上购物的同时外销农特产品，让村民能够从中获利。

通过明确行政审批权力目录、厘清涉农服务清单，巴东县形成了一整套贴近农民生产生活需求的“农民办事不出村”服务清单名录。与此同时，巴东县还从方便群众办事的角度出发，出台全县行政审批事项目录及办理流程清单，在全县各村的便民服务中心、乡镇服务大厅放置宣传手册，并通过其他多种形式进行宣传，让更多的老百姓了解这一平台。可以说，“农民办事不出村”信息化服务平台建立后，业务范围从最初单一的政务审批办理逐步拓展到汇集便民生活服务、商务服务、网上购物、网上销售农特产品等业务，真正实现了从1到X的裂变聚合，让“农民办事不出村”信息化服务平台从单一职能走向多元服务，实现了平台容量转变，让群众在家门口便可以享受多样化的便民服务。

(二)着力再造服务流程

涉农服务事项的全面清理，尤其是对涉农行政审批事项的厘清也在不断“倒逼”政府再造服务流程。我国目前的政府组织机构基本上沿用韦伯式的官僚层级制形式，这种官僚制组织结构，横向按专门职能划分部门，纵向采用分等级的层级结构进行管理。在现实中，这种官僚层级制的组织结构导致政府在提供公共服务时存在一定问题，这些问题主要体现在以下三个方面:

首先，上下层级间存在的领导关系导致岗位绩效取决于直接上级，导致部分部门官员工作重点偏离为民服务理念。其次，部门间互动协同较弱导致了跨部门的行政审批流程无人负责。最后，在现有行政审批环节中，政府公职人员为了实现层级控制，将大量行政资源耗费在公文上报和层层签字上，极大影响了行政审批的实效性与便捷性，行政审批服务的办理质量和人民群众的满意程度大打折扣。

因此，深化简政放权不仅需要清理权力并制定明确的权力清单，还需要进一步优化政府服务流程，这就为巴东县提出了新的难题，即怎样进行政府服务的流程再造。在行政管理理论中，政务流程再造是政府为了利用信息技术提高政府管理和社会服务水平，对传统政府行政管理和服务的业务流程进行重新组合和更新改造的过程。[2]可以说，政府流程再造体现了服务型政府以满足公共需求，提供优质服务为导向的核心理念。巴东县也积极顺应这一行政体制改革思路，围绕着服务型政府的建设理念，从“农民办事不出村”平台运行实际出发，积极探索从“大政府小服务”到“小政府大服务”的政府服务流程再造的方案。在优化政府服务流程的过程中，巴东县提出了三项工作原则:

其一是“限时办结，马上就办、办就办好”的原则。在行政审批流程再造过程中，巴东县力图形成办结流程最简、办结时间最短、办结速度最快、办结时效最优的行政审批办理机制。所谓“限时办结”就是每一项办理事项必须公布时限，按照相关规定公开办理时限，并接受公开监督。“马上就办”即意味着在接受群众相关申请后马上启动办事程序，能办好的马上办好，不能办的由业务受理员负责解释清楚，并在规定时限内尽快办结。“办就办好”是指对于办理的各种证件，要通过最便捷的方式尽快送到办理者手中，不能各个环节的审批都通过了，结果村民十天半月还拿不到证件，这样就违背了“农民办事不出村”系统设计的初衷。其二是按照“按需下放、能放则放”的原则，推行“部门审批职能向科室集中、部门审批科室向政府服务中心集中、审批事项向农民办事不出村信息系统集中”的工作办法。政府各职能部门的行政审批都集中到了窗口办理，办理行政审批由原来的“进多门找多人”到现在的“进一门找一人”，审批事项办理便捷程度大大提高。其三是坚持“应进必进、能进则进”的原则，即凡是可以进驻“农民办事不出村”信息化平台的审批事项一律实现在线办理。例如，县卫计局就将涉及农民计划生育的全部12项审批事项全都放到“农民办事不出村”系统中进行办理。

结合这三项工作原则，巴东县将行政审批全流程作出了明确规范。现阶段，普通村民办理行政审批按照规范的5个步骤进行，即村民提交材料、村级业务受理员初审、资料扫描上传、县乡逐级审批、办理证件领取。农民群众提出申请后，由受理员受理申请事项并填写登记簿，根据全县行政审批和服务事项目录，确定申请事项应填写的相关表格，在系统中下载相关表格并指导服务对象填写。对符合办理条件的，由村委会签署意见并盖章，扫描申请办理事项必需的资料和表格并整理填写系统表单，上传电子档案，申请上级部门办理所受理的事项。经审查符合条件的，办理好后，服务对象凭受理通知书在本村便民服务中心领取证件。需要预约审批办理的，由业务受理员整理受理事项纸质档案并传递到相关部门进行预约。对由相关部门审核不合格的申请事项退回至村便民服务中心，告之服务对象进行材料补交等程序进行重新办理。

通过“农民办事不出村”服务平台，巴东县真正实现了政府服务流程、内部支撑流程与管理流程的全方位再造。在服务流程上，巴东县一改原来农民办事进多个门，找多个人，盖多个章的办理流程，现在只要前往村便民服务中心，找到业务受理员，提供相应的申请材料并填写申请表，剩下的便是等待手续办结拿证了，农民办事流程大大简化，行政审批事项办理更加快捷便利。巴东县大支坪镇水谷坝村十组村民袁成彬夫妇二人都在深圳务工，2013年10月夫妇二人准备生育二胎，需办理《二孩准生证》，因孕妇已怀胎6个月坐车回乡不方便，夫妇二人无法回乡办理，于是联系到本村业务受理员樊琼进行办理，樊琼通过查阅《二胎准生证》办理流程，让袁成彬夫妇将所需证件的原件扫描通过在线聊天工具传回了村，当天就帮袁成彬夫妇办好了《二孩准生证》并邮寄了过去。这样的例子在“农民办事不出村”系统建成之后数不胜数，而在这行政审批便捷办理的背后离不开行政审批办理流程的简化、优化。

对于政府内部的支撑流程而言，由于行政审批由“面对面”走向“键对键”，审批事项的网上办理减少了公职人员当面审批与审批文件的逐级呈送环节，行政审批效率得以提高，行政成本大大压缩。而在政府内部管理流程中，通过共用一套审批平台，使得一些涉及不同部门的审批事项得以进行并联审批办理，不同部门的工作人员可以通过这一平台进行工作上的协调交流，也使得政府部门间的工作协同更加有序。

可以说，“农民办事不出村”平台的开发和涉农服务事项的全面清理“倒逼”了政府服务流程的再造，政府部门与群众不需“面对面”接触，既让机关单位减少了行政成本，也使政府公职人员少了官僚习气，杜绝了“看情面办事、见好处办事”的“吃、拿、卡、要”不良现象，从源头上铲除了腐败的温床。群众形象地说:“一个系统软件进了村，群众受惠、机关受‘冷’，上级政府主动办，办事少了中转站。”

(三)积极探索试点先行

在“农民办事不出村”项目规划建设的最初方案中，巴东县提出了“试点先行、全面推开、三年为期、整体覆盖”的建设原则，即自2013年开始，计划用三年时间，实现全县491个村“农民办事不出村”信息化系统全覆盖，其中，计划2013年完成120个村，2014年完成180个村，2015年完成191个村。

为了更加积极稳妥推进“农民办事不出村”项目建设，自项目启动以来，巴东县首先进行了三个阶段的前期准备工作。第一，完成了项目落地、软件研发。第二，完成了审批服务事项清理，2013年内计划推进的120个村的筛选锁定。第三，在野三关镇冉家村、杨家店、石桥坪、麻沙坪、鼓楼山5个村开展试点运行工作。

之所以选择野三关镇的这5个村庄进行试点，是巴东县看中了这5个村庄农村党员服务中心设备设施齐全，网络条件相对较好。而良好的办公场地条件得益于巴东县在2012年开展的农村基层党员服务中心的修缮建设工程。在这项工程中巴东县共投入4458万元，对207个村庄的农村党员服务中心进行了改扩建，使很多村庄的党组织阵地面貌焕然一新，而这5个村庄正是通过修缮之后农村党员服务中心中硬件设施条件较好的典范。

在野三关镇5个村进行试点的一个月内，系统平台共受理群众申请事项31件，办结率达100%，这一系统的投入运行得到了村民的广泛欢迎和好评，试点工作取得了成功。这一试点工作的顺利开展也充分证明了“农民办事不出村”信息化服务项目建设工作具有现实层面的可行性。但与此同时，在试点过程中巴东县也发现了一系列系统平台运行所存在的问题，例如有村民反映林业采伐证和建房许可证的办理程序仍然较为烦琐，能否进行简化。对此，“农民办事不出村”项目组立即联系了这两项审批事项的归口部门，即林业局与国土资源局进行商谈，使其充分研究农民群众提出的意见建议，切实简化办事流程，真正实现让农民足不出村即可进行这两项业务的审批办理。随后，通过有关部门充分调研与反复论证，这两项行政审批业务的办理流程均得到了最大程度的简化，也让农民群众真正受益。

巴东县在2013年完成了125个村“农民办事不出村”平台的建设工作，这125个村庄均是已经通了光纤网络的村庄，系统运行的网络条件相对成熟。而在2014年内，项目组在推进过程中发现，部分村庄由于村民外出务工情况较为显著，常住人口数量大幅下降，甚至出现了一些不足百人的空心村。与此同时，部分位于大山深处的村庄，由于生产生活环境相对恶劣，村民已经逐渐迁往别村居住，村庄人口数量急剧减少。倘若在这些村庄也拉通光缆、搭建系统，既建设成本巨大，服务的有效性也得不到保证。因此，在进行充分调研后，巴东县于2014年进行了全县行政村的合并工作。

此次合村以“村民自愿，合理规划”为主要原则，先由下辖各乡镇提出较为科学合理的合并方案，随后交由各村村民进行审议票决，票决通过后再进行村庄合并的实际工作。截至2014年10月，巴东县已完成了此次合村工作，原有的491个行政村现已合并为322个行政村。行政服务资源得以更加有效配置，在降低公共服务成本的同时，也为基层农民提供了更为高效便捷的服务。现阶段，“农民办事不出村”平台的辐射范围已可形成“一小时便民服务圈”，项目分步有序推进卓有成效。