第一节　海关概述

一　我国海关发展史

我国是世界四大文明古国之一，历史文明源远流长。我国海关的历史要追溯到公元前11世纪的周朝。[1]当时出现的“关卡”即是中国海关管理机构的雏形。后来逐步由内陆边关、边境关向沿海关（市舶司）发展，历经了3000多年的历史，到清朝才出现了专门管理对外贸易事务的海关机构。

（一）西周时期的“关”

西周时期奴隶主实力强盛，国家机构和行政管理制度较为完善，这种强大的奴隶主统治网络和完善的行政制度的建立，是海关设立的必要条件。所以，公元前11世纪，史书上出现了“关”字，还记载着“关市之战”、“司关”、“官人”等资料。对“关”字的含义、关所在的位置和性质，古书中也有不少解释，多为“关，要塞也”，“关，界上门”等。商品交换的发展，促使统治阶级运用政权力量，设立关卡，征收“关市之赋”，获取更多的财源。

周代关卡的责任：第一，明确规定司关要监督管理进出关卡的货物；第二，管辖要惩罚进出境的犯禁行为；第三，查禁走私；第四，负责管理各诸侯国进出境人员。这说明中国的海关和海关管理制度的雏形，在周代已经形成，并对以后历代王朝制定边境陆关和沿海海关的政策、管理制度都产生了重大影响。

（二）秦汉之南北朝的陆地边关

秦朝是我国历史上第一个统一的中央集权的封建国家，撤销、拆毁了各国边邻地区的堡垒、关塞，但是一些陆路边关仍旧存在着。负责边关事务的人员称为“关都尉”，管理进出境人员、货物，但其职责主要是负责防御外敌入侵。

汉代是我国第二个在结束了长期战乱纷争局面后实现统一的王朝，即撤销了关卡，开放了关境，免收关税。张骞曾两次出使西域，开辟了一条从河西走廊、西域到达中亚、欧洲的贸易通道，史称“丝绸之路”。由于“丝绸之路”的开辟，我国陆路贸易快速发展。为管理对外贸易事务，汉代的中央政府在长安设立了相应官职负责接待外宾，同时，开放了武威、张掖、酒泉、敦煌四郡，在敦煌设立了玉门关和阳关，监管与西域、西方各国的贸易。随着经贸活动的开展，我国汉代发展成为当时东方的国际贸易中心。

（三）唐朝的海上贸易发展，“市舶司”的出现

唐朝经济繁荣，国势强盛，国际交流密切，都城长安被誉为国际性的大都，是世界的贸易中心。“安史之乱”之后，唐朝在甘肃河西一带设立了“互市监”，管理陆路贸易事务。唐朝后期，由于政局动荡、国势衰败，吐蕃频繁骚扰边关，为了防御外族的入侵，中央政府颁布了禁令，实行闭关的政策。唐朝与外国的陆路贸易受阻，海上贸易开始发展，中国对外贸易的中心也由内地转移到了沿海，管理对外贸易的机构由边境关、内陆关发展到了沿海关，产生了中国海关历史上的新事物——市舶司。

（四）宋、元两朝的“市舶司”

宋朝，对外海上贸易进一步得到发展，外贸商品种类增加，港口景象繁荣，市舶司的财政收入成为中央政府的重要财源，受到中央政府的重视，从而建立起一整套的管理对外贸易的规章制度。

元朝贸易发达，但却实施海上贸易垄断，禁止私人下海，对汉人限制更严。分别在泉州、上海、宁波、杭州、广州等地设立市舶司，管理海上贸易。公元1293年，元朝公布了《市舶抽分则例》，比较周详地规定了输出输入货物的征税、船舶监管、走私违章处理等管理办法，这是我国古代最为完整的一部海关法规。

（五）清朝封建时期独立自主的海关沦为半殖民地的海关

清初实行严厉的海禁政策，后来虽然解除海禁，设立海关，开放对外贸易，但采取了严格的限制政策，实际上是一种“闭关政策”。清朝第一次出现了以“海关”命名的海上对外贸易的管理结构。1840年第一次鸦片战争后，落败的清政府与英国签订《南京条约》，中国丧失了关税的自主权。第二次鸦片战争后《天津条约》签订，“邀请英入帮办税务”。英国人依此条约为根据，开始夺取中国的各地海关的行政管理权。28岁的英国人赫德担任大清海关总税务司，掌权长达45年。海关成为清政府中最早被外国侵略势力控制的半殖民地行政机构。

（六）国民党南京政府统治时期的海关

1928年，蒋介石在南京建立了国民党政府。尽管国民党政府高举“废除不平等条约”、“关税自主”等革命旗号，但南京政府并没有实现关税自主，海关的本质仍然是为帝国主义利益服务的工具。在抗日战争前后，我国各地尤其是东北三省的海关为日本所控制，完全沦为殖民地海关，而中国国民政府管辖的海关越来越少，给中国的政治和经济带来极大的负面影响。

（七）新中国独立自主的社会主义海关

1948年底至1949年底，随着解放战争的胜利进展，中国共产党先后接管了国民党统治区的海关机构。1949年5月25日，上海解放，中国共产党接管了上海总税务司和海关，宣布终止旧总税务司署对全国各地海关的管辖，确立了中国共产党和人民政府对海关的领导权。1949年10月25日，海关总署在北京正式成立，统一领导全国海关机构和业务。

知识链接

刘少奇与中国海关关徽

海关关徽是中华人民共和国海关的专用标志，由商神手杖与金色钥匙交叉组成。其中带有翅膀的两蛇相缠商神杖源于古希腊神话，是商神赫尔墨斯手持之物，这手杖便被世人视为商业及国际贸易的象征。金黄色钥匙来由是：1950年，刘少奇同志在庆祝“五一”国际劳动节的大会上庄严宣告：“我们已把中国大门的钥匙放在自己的袋子里，而不是如过去一样放在帝国主义及其走狗的袋子里。”从此，“金钥匙”便被视为海关关员守卫国家大门、维护国家主权的象征。（陈运富：《刘少奇与中国海关关徽》，《党史文汇》1995年9月15日）钥匙上的三个齿，分别代表了海关的监管、征税、查私三大任务。（注：1987年7月1日实施的《中华人民共和国海关法》确定海关有四大任务——监管、征税、查私、统计。）

二　海关的概念

《海关法》第二条规定：“中华人民共和国海关是国家的进出关境监督管理机关。海关依照本法和其他有关法律、行政法规，监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品，征收关税和其他税、费，查缉走私，并编制海关统计和办理其他海关业务。”海关概念可以从以下三个方面来理解。

（一）海关是国家行政机关

海关是国家的行政机关之一，从属于国家行政管理体制，是我国最高国家行政机关国务院的直属机构。海关对内对外代表国家依法独立行使行政管理权。

（二）海关是国家进出境监督管理机关

海关履行国家行政制度的监督职能，是国家宏观管理的一个重要组成部分。海关依照有关法律、行政法规并通过法律赋予的权力，制定具体的行政规章和行政措施，对特定领域的活动开展监督管理，以保证其按国家的法律规范进行。海关实施监督管理的范围是进出关境及与之有关的活动，监督管理的对象是所有进出关境的运输工具、货物、物品。

（三）海关的监督管理是国家行政执法活动

海关的监督管理是保证国家的有关法律法规实施的行政活动。海关执法的依据是《中华人民共和国海关法》和其他有关法律、行政法规。海关通过法律赋予的权力，对特定范围内的社会经济活动进行监督管理，并对违法行为依法实施行政处罚，以保证这些社会经济活动按照国家的法律规范进行。

三　海关任务

《海关法》明确规定海关有四项基本任务，即监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品（以下简称监管），征收关税和其他税费（以下简称征税），查缉走私（以下简称缉私），以及编制海关统计（以下简称统计）。除此以外，海关还承担办理其他海关业务的职责，如知识产权海关保护是近年来不断加强的重要海关业务。

（一）监管

海关监管是指海关运用国家赋予的权力，通过一系列管理制度与管理程序，依法对进出境运输工具、货物、物品的进出境活动所实施的一种行政管理。海关监管是一项国家职能，其目的在于保证一切进出境活动符合国家政策和法律的规范，维护国家主权和利益。海关监管不是海关监督管理的简称，海关监督管理是海关全部行政执法活动的统称。监管是海关最基本的任务，是各项任务的基础。根据监管对象的不同，海关监管分为运输工具监管、货物监管和物品监管三大体系，每个体系都有一整套规范的管理程序与方法。

（二）征税

代表国家征收关税和其他税费是海关的另一项重要任务。关税是由海关代表国家，按照《海关法》和《中华人民共和国进出口关税条例》以及其他有关法律、行政法规，对准许进出口的货物、进出境物品征收的一种税。其他税费是海关在货物进出境环节，按照关税征收程序征收的其他税费，包括增值税、消费税、船舶吨税、海关监管手续费等。其他税费由海关代征的原因是节省征税人力，简化征税手续，严密管理。

（三）缉私

《海关法》第五条：“国家实行联合缉私、统一处理、综合治理的缉私体制。海关负责组织、协调、管理查缉走私工作。”这一规定从法律上明确了海关打击走私的主导地位以及与有关部门的执法协调。海关是打击走私的主管机关，查缉走私是海关的一项重要任务。根据我国的缉私体制，除了海关以外，公安、工商、税务、烟草专卖等部门也有查缉走私的权力，但这些部门查获的走私案件，必须按照法律规定，统一处理。各有关行政部门查获的走私案件，应当给予行政处罚的，移送海关依法处理；涉嫌犯罪的，应当移送海关侦查走私犯罪公安机构或地方公安机关依据案件管辖分工和法定程序办理。

查缉走私是海关为保证顺利完成监管和征税等任务而采取的保障措施。

（四）统计

海关统计以实际进出口货物作为统计和分析的对象，通过搜集、整理、加工处理进出口货物报关单或经海关核准的其他申报单证，对进出口货物的品种、数（重）量、价格、国别（地区）、经营单位、境内目的地、境内货源地、贸易方式、运输方式、关别等项目分别进行统计和综合分析，全面、准确地反映对外贸易的运行态势，及时提供统计信息和咨询，实施有效的统计监督，开展国际贸易统计的交流与合作，促进对外贸易的发展。我国海关的统计制度规定，实际进出境并引起境内物质存量增加或者减少的货物，列入海关统计；进出境物品超过自用、合理数量的，列入海关统计。对于部分不列入海关统计的货物和物品，则根据我国对外贸易管理和海关管理的需要，实施单项统计。

以上是我国海关的四项基本任务，这四项基本任务是一个统一的有机联系的整体。监管工作通过监管进出境运输工具、货物、物品的合法进出，保证国家有关进出口政策、法律、行政法规的贯彻实施，是海关四项基本任务的基础。征税工作所需的数据、资料等是在海关监管的基础上获取的，征税与监管有着十分密切的关系。缉私工作则是监管、征税两项基本任务的延伸，对在监管、征税工作中发现的逃避监管和偷漏税款的行为，必须运用法律手段予以制止和打击。统计工作是在监管、征税工作的基础上完成的，它为国家宏观经济调控提供准确、及时的信息，同时又对监管、征税等业务环节的工作质量起到检验把关的作用。

四　海关的法律体系

法律体系一般指一个国家的全部现行法律规范按不同部门、层次所组成的有机整体。海关法作为我国现行法律的一个分支，具有相对的独立性和完整性。海关法不仅综合性强、数量多、内容繁杂，而且具有分支清楚、层次明显和相互协调、联系密切的特点。各分支、各层次的海关法既相互区分又相互联系，构成了独立、完整、严密的海关法律体系。由于我国海关管理任务艰巨，日常管理事务庞杂，涉及面广，管理手段多样，管理技术性强，而海关管理又要求把一切管理活动均纳入法制轨道，因而必须制定一系列的海关法律规范。这些法律规范仅靠国家最高权力机关立法较难符合实际需要。所以，按照《中华人民共和国立法法》的规定，我国海关法采取了全国人民代表大会、国务院和海关总署三级立法的体制。这种海关法律体系在结构上形成了以全国人民代表大会制定的《海关法》为母法，以国务院制定的行政法规和海关总署制定的部门规章为补充的三级海关法律体系。

（一）法律

《海关法》于1987年1月22日由第六届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，同年7月1日起实施。为了适应形势发展的需要，2000年7月8日第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国海关法〉的决定》，对《海关法》进行了较大范围的修改，修正后的《海关法》于2001年1月1日起实施。根据2013年12月28日第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议《关于修改〈中华人民共和国海洋环境保护法〉等七部法律的决定》修改了《海关法》，自2014年3月1日起施行。《海关法》是我国现行法律体系的一个重要组成部分，是管理海关事务的基本法律规范。

（二）行政法规

国务院根据《中华人民共和国宪法》和法律，制定行政法规，以国务院令的形式颁布实施。

（三）海关规章

海关规章是海关总署根据海关行使职权、履行职责的需要，依据《中华人民共和国立法法》的规定单独或会同有关部门制定的，是海关日常工作中引用数量最多、内容最广、操作性最强的法律依据，其效力等级低于法律和行政法规。

（四）规范性文件

规范性文件，是指海关总署及各直属海关按照规定程序制定的对行政管理相对人权利、义务具有普遍约束力的文件。海关总署制定的规范性文件要求行政管理相对人遵守或执行的，应当以海关总署公告形式对外发布。规范性文件不得设定对行政管理相对人的行政处罚。直属海关在限定范围内制定的关于本关区某一方面行政管理关系的涉及行政管理相对人权利义务的规范，应当以公告形式对外发布。

（五）我国签订或缔结的海关国际公约和与我国签订海关行政互助协议的国家或地区

海关国际公约是指世界海关组织（WCO）成员方缔结的多边协议，如《京都公约》、《伊斯坦布尔公约》，以及世界贸易组织（WTO）的有关公约，如《估价协议》等。海关行政互助协议是两国之间订立的双边协议，截至2007年，中国政府已经与世界30多个国家和地区签订了双边海关的行政互助协议，其中与中欧海关协定适用于25个欧盟国家。

五　海关的机构设置

海关机构的设置为海关总署、直属海关和隶属海关三级。海关总署是中华人民共和国国务院下属的正部级直属机构，统一管理全国海关。海关总署现有17个内设部门、6个直属事业单位、管理4个社会团体（海关学会、报关协会、口岸协会、保税区出口加工区协会），并在欧盟、俄罗斯、美国等派驻海关机构。中央纪委、监察部在海关总署派驻纪检组、监察局。全国海关目前共有46个直属海关单位（广东分署，天津、上海特派办，41个直属海关，2所海关院校），600个隶属海关和办事处，通关监管点近4000个。中国海关组织机构如图2-1所示。

案例　走私76件盔犀鸟头骨获刑5年

2013年1月19日，入境旅客俞某携带行李箱经珠海拱北口岸旅检现场过关，无书面向海关申报。拱北海关下属的闸口海关关员发现行李可疑，经开箱检查，俞某携带的行李箱中有疑似盔犀鸟头骨76件，净重7.7公斤。后经华南野生动物物种鉴定中心鉴定，上述物品为盔犀鸟头骨及头盖骨。该案当事人俞某被法院以“走私珍贵动物制品罪”一审判决有期徒刑5年，并处罚金人民币2万元。

盔犀鸟也被称为“鹤顶红”，其头骨像头盔，正面呈淡黄至黄色，侧面呈淡红至深红色。盔犀鸟种群数量极为稀少，被列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）附录I，是我国国家二级保护动物。

（资料来源：《一旅客走私76件盔犀鸟头骨获刑5年》，中国新闻网，2013年7月）