第一节 我国社会保障发展进程的历史考察
在旧中国，根本就不存在全国性社会保障立法，也没有建立国家社会保障机构，社会保障的理论与实践研究完全处于一种空白状态，只有一些介绍西方国家社会保障发展现状的著作与文章，以及对西方国家社会保障事件的分析与评价。即就是有一些社会保险方面的法规或草案，也都是在一些国统区和共产党领导地区颁布的一种内容有限、徒有虚名的地方性法律法规，其保障项目不仅残缺不全，而且也多流于形式，在本质上仅是旧式传统济贫方式的一种延续，并不是真正意义上的与工业化相适应的社会保障制度。
自新中国成立以来，政府开始了有关社会保障方面的立法工作，首先颁布了《救济失业工人暂行办法》及有关军人抚恤待遇和机关工作人员、工人、职员退休、退职方面的全国性行政法规，使得我国社会保障理论与实践研究，开始了新的起步与发展。我国不仅加快了社会保障制度建设的步伐，而且还在战争年代供给制的基础上，建立起了企业职工的劳动保险制度和国家机关人员包括在“福利”之内的现代保险制度。
我国养老保险制度的建立，起步于20世纪50年代初。中央政府为了着手建立新中国的养老保险制度，政务院于1951年2月26日首先颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例（试行）》。此后，中央政府又在1953年1月2日，修正通过了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修改意见的决定》。1953年1月26日，又相继公布了《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》和《国家工作人员退休条例》，对国营企业职工的养老等项社会保险，做出了比较详细的规定。
1955年，国务院又相继颁布了国家机关、事业单位工作人员的养老保险办法，1958年又通过制定一系列政策性文件，基本上统一了企业、事业、国家机关职工的养老保险制度，这样，我国城镇劳动者统一的养老保险制度就基本上在全国范围内建立起来。20世纪50年代，政府相继公布并实施的《劳动保险条例》，使得一个不向企业职工征收任何缴费的综合性劳动保险基金制度初步成形。在政府颁发的《劳动保险条例》规定下，企业或雇主向这个基金以职工工资总额的3％的比例缴纳全部费用，形成职工的劳动保险基金。而企业职工作为这一制度的最终受益者，则不用承担任何缴费义务。
在养老金的支付上，则完全采取规定受益方式，即按照职工退休前的工龄、工种和最后的工资标准为依据，来支付退休金。因为在这个基金中，由于完全没有针对职工个人的缴费积累，所以它是一个典型的现收现付制度，而且表面上由企业，进而实际上由国家对职工个人养老问题承担着最终的全部责任。
职工在这一制度下，所提供的只是按照国家计划安排，从事相应劳动，并以此形成享受养老权益的资格。具体操作是，由企业或雇主按职工工资总额3％，缴费形成的劳动保险基金的70％，留给各基层工会用于支付职工的各种劳动保险待遇，30％则存于全国总工会，由总工会在全国范围内调剂使用。显然，这30％部分的劳动保险基金具有“全国统筹”性质，能有效发挥一定程度的互剂和再分配功能。
我国这一时期的养老保险制度，其覆盖对象主要是城镇机关、事业单位和企业职工，特征就是由国家规定统一的养老待遇，由各类单位包括企业支付全部养老费用，而作为受益人的机关事业单位和企业职工则不承担缴费义务。[1]这实际上是一种享受对象经限定、由国家统一管理并保证养老金发放，由国家承担全部无限养老责任的社会养老体系。
从20世纪50年代初到60年代中后期，是我国养老保险制度的建立时期。这一时期养老保险的特色，从责任的结构上分析，企业进而是国家处于一种绝对主体地位，承担着职工全部养老责任，包括财政责任及各种管理责任。而30％劳保基金的调剂使用，使这一制度在一定程度上具有“全国统筹”性质和功能。而且这一时期的养老制度“有基金、有管理、有监督，基金的收集、管理、监督是分立的”[2]。应该说，在当时人口年龄结构轻且经济发展快的背景下，这一制度还是非常有效的。
然而在改革开放之前，我国社会保障理论与实践研究，还是走过许多弯路，犯了很多路线性错误。表现为在新中国成立初期向苏联模式学习，采取的是国家主义发展方针，忽视了民生发展和社会保障制度的完善。特别是在“文化大革命”期间出现的无政府状态，不仅使刚建立的社会保障遭到严厉批判，被污蔑为“典型的修正主义”，是鼓励懒汉、物质刺激、小病大养，越养越修的资本主义大染缸，而且这种巨大破坏性导致我国社会保障体系几乎崩溃，使得我国综合性劳动保险基金制度基本上名存实亡。尤其是“文化大革命”开始以后，我国工会组织被停止活动，劳动部门被削弱，养老保险工作无人管理，陷于瘫痪状态。
鉴于这种情况，1969年2月财政部下发了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定国有企业停止提取社会保险基金，企业退休费用等社会保险开支改在营业外支出列支，实报实销。此时的“社会统筹”，实际上已经倒退为“企业统筹”。造成社会保障事业发展缓慢与停滞不前这一恶果的直接原因，就是整个社会无视科学决策，仅凭领袖个人意志决策，完全不按客观规律办事，当然也与新中国成立后完全实行苏联计划经济发展模式，强调“一大二公”的所有制理念有关。
在计划经济体制下，受苏联社会保障模式的影响，我国建立了一种与计划经济相适应的、以公有制范围为主导的、具有社会主义特征的国家保险型社会保障模式。这种国家保险型社会保障体系的建立，从一开始就是完全按照苏联“国家保障”模式建立的。其特征主要表现为，国家通过长期实行高就业、低工资及保障与就业挂钩的政策，把社会总产品中用于社会保障的部分，不经过收入分配渠道，直接予以扣除，集中掌握在国家手里，再根据国家的政治、经济目标用于社会保障。特别是劳动者在形式上可以不缴纳社会保险费，而可以享受退休、劳保医疗、社会救助等社会保障待遇。
国家保险型社会保障模式是一种国家社会保障模式，又称为政府统包型社会保障。西方学者把这种在社会主义国家普遍实行的社会保障模式，称为“结构性福利”，并认为在社会主义国家普遍实行的这种“结构性福利”社会保障模式，其基本特征就是将养老保障制度融入社会经济，即劳动结构之中，按劳动者的工作贡献提供退休金。不过在这一点上，主要表现在我国城镇养老体系中，而在广大的农村则并非如此。由此，政府不仅成为了整个养老保险制度的主导者，而且在很大程度上取代了个人成为最主要的财政供给者。其宗旨就是充分满足无劳动能力者的需要，保护劳动者的健康并维持其工作能力。
国家保险型社会保障模式是一种与计划经济与公有制相适应的社会保障，全面实施政府主导的社会管理方法，一般主要把社会保障水平设定为远期保障水平，追求的是一种适度“小口径”社会保障理念，使得社会保障中某些保险待遇的规定，有着许多不切合实际、不够公平合理的地方。1969年2月，财政部在下达的《关于国营企业财务工作中八项制度的改革意见》（草案）中，又有了一些新的规定，要求国营企业一律停止提取劳动保险金，企业职工的退休金、长期病休职工的劳保工资，以及其他劳动保险开支都改在企业营业外项目列支。这项规定使新我国的社会保险制度发生了一些重要变化，从“国家保险”向“企业保险”转变，这种转变改变了劳动保险基金统筹调剂使用的制度，因而这种保险制度，是一个以企业为风险分散单位的代际转移制度。这一制度在人口年龄结构年轻时，即使在计划经济体制下，也是一个非常有效的运行制度。
从以上的情况可以看出，新中国成立的具有浓厚计划经济特征，以及具有深刻公有制痕迹的国家保险型社会保障模式，概括起来主要表现为以下几个特点：
其一，受保人一般不用缴纳任何社会保险费用，主要由国家出资，由单位进行管理；其二，所享受的社会保险待遇不与所缴纳费用的多少相联系，而只与劳动贡献的大小相挂钩；其三，社会福利待遇偏高，退休金一般在原工资的70％以上。
严重阻碍我国社会进步的“文化大革命”结束以来，随着社会的转型，在计划经济体制下形成的社会保障体系，日益暴露出弊端。其一，实施范围非常狭窄，主要局限于国有单位，根本不适应市场经济条件下多种经济成分共同发展的需要，不利于劳动者在不同所有制单位间自由流动，更不利于国有企业同其他经济类型的企业平等进行竞争。其二，社会保障的层次单一，特别是由于其费用全部由国家和单位承担，而职工根本不用投保，所以使职工缺乏一种自我保障意识，造成社会保障资源严重浪费。其三，社会保障管理与服务工作主要由单位承担，形成了单位办社会的社会保障发展模式。不过在市场经济体制下，当单位转变成为自负盈亏、自主经营的市场主体时，特别是当单位严重亏损时，根本无法保证职工的基本保障待遇。其四，社会保障项目不全，如在计划经济体制下由于人们不承认失业，因而整个社会根本没有设立失业保险。但是在市场经济体制下，长期积累的企业冗员呈显性化，出现了大量下岗职工，失业率逐年上升，导致养老保险、医疗保险和社会救济等方面的问题日益突出。
为了全面推动关系到国家、企业和职工三者利益调整的社会保障制度改革，1984年10月，中共中央十二届三中全会发布了《中共中央关于经济体制改革的决定》，围绕着搞活国有企业这一中心环节，进行了一系列社会保障制度的配套改革。之后，国有企业展开了全面改革，这一改革不仅要求企业独立核算、自负盈亏，而且把社会保障也列入到了企业改革的配套措施中，使得我国所举行的社会改革，不仅对国有企业体制的变化产生了巨大影响，而且对我国社会保障体制的建立也产生了巨大影响，逐步建立起资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的完整社会保障体系。
为了在我国建立科学完善的社会保障制度，对社会保障一些基本概念和原则的界定有一个统一认识，在1985年，我国学界第一次明确提出了“社会保障”的概念，并将社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚等制度统一纳入了我国社会保障体系，从而为我国社会保障法律体系的形成奠定了相应基础。党的第十五次全国代表大会又进一步指出，“建立社会保障体系，实行失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障”，为我国社会保障法制化建设的发展指明了前进方向。
20世纪90年代中期以来，为了加强各项社会保障制度的统一规划，以及社会保障基金的有效管理和监督，我国对社会保障管理体制进行了一系列改革，把过去由多个行政部门分别管理社会保险，转变为由劳动和社会保障行政部门统一管理，各级劳动和社会保障行政部门也建立了相应的社会保险经办机构，承担社会保险具体事务的管理工作。过去主要由企业承担的社会保险事务，逐步转变成由社会机构管理，即社会保险待遇实行社会化发放，社会保险对象实行社区管理。特别是政府为了加强对社会保险基金的行政管理和社会监督工作，把社会保险基金完全纳入了财政专户，实行收支两条线管理，做到专款专用。各级劳动和社会保障行政部门，也专门设立了社会保险基金监督机构，负责对社会保险基金的征缴、管理和支付，进行检查与监督，对违法违规问题进行查处。
另外，我国还通过强化基金征缴，提高社会保障支出在财政支出的比重等措施，努力拓宽社会保障资金来源。为此，我国专门成立了全国社会保障基金理事会，负责通过减持国有股所获资金、中央财政投入的资金，及其他各种方式筹集的社会保障资金的运营和管理。1998年以来，我国采取了“两个确保”措施。一是确保国有企业下岗职工的基本生活，二是确保离退休人员的基本生活，保证按时足额发放基本养老金。“两个确保”的实施，为维护下岗职工、离退休人员合法权益和社会稳定发挥了重大作用。
目前我国正在实行社会保险改革，主要是对养老保险、医疗保险和失业保险这三大板块的内容进行改革，其中更为强调养老保险和医疗保险改革。改革的结果就是要使“企业保险”向“社会保险”转变，完成“企业自我保障”向“社会互济”的转变。相对于我国国情而言，这些改革都是非常具有社会进步意义的。但是这些改革之后，仍然会有许多重要问题需要进一步探讨与解决。如农村社会保障供给严重不足问题，城镇社会保障可持续发展问题，转制成本问题，以及改革之后行为主体多元化造成的道德风险等问题，都值得在理论上与实践中去认真进行研究与探讨。