第一节 国家性与社会性

国家权力是统治阶级运用国家机器进行统治和管理的特殊力量，具有支配性、约束性和强制性。按照我国现行《宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民（《中华人民共和国宪法》第2条），但实际上不可能人人都能实际的掌握和行使国家权力，国家权力必须通过一定的形式由一定的组织和人来行使。因此国家权力的拥有主体与国家权力的行使主体并不一致。这种合理的分离表现在官员身上，就是官员的国家性和社会性问题。

一 官员权力的国家性

理论上讲官员是受全体人民的委托来管理公共事务的国家工作人员，官员行使权力的合法性基础就是全体社会成员的认可，所以国家性是官员最本质的特征。在现代社会，国家权力源于人民的让渡，人民是国家权力的主体。历史上诸多思想家都有关于主权在民的表达。霍布斯认为人的本性就是利己自私、趋利避害，人们为了自身的安全和保护自己的权利和利益，“那就只有一条道路：把大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意志化为一个意志的多人组成的集体……这就不仅是同意或协调，而是全体真正统一于唯一人格之中；这一人格是大家人人相互订立信约而形成的，其方式就好像是人人都向每一个其他的人说：我承认这个人或这个集体，并放弃我管理自己的权利，把它授予这人或这个集体，但条件是你也把自己的权利拿出来授予他，并以同样的方式承认他的一切行为。这一点办到之后，像这样统一在一个人格之中的一群人就称为国家……国家的本质就存在于他身上。用一个定义来说，这就是一大群人相互订立信约、每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”^[2]洛克认为统治者作为缔结社会契约的一方，不能违约或侵犯人们不可转让的权利，而且“如果任何一个人或更多的人未经人民的委派而擅自制定法律，他们制定的法律是并无权威的，因而人民没有服从的义务；他们因此又摆脱从属状态，可以随意为自己组成一个新的立法机关，可以完全自由地反抗那些越权地强迫他们接受某种约束的人们所施用的强力”。^[3]卢梭认为，在以契约为基础建立的社会中，“社会契约能以全部共同的力量来护卫和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由。这一契约的条款乃是这样地被订约的性质所决定，以至于就连最微小的一点修改也会使它们变成空洞无效的；从而，尽管这些条款也许从来就不曾正式被人宣告过，然而它们在普天之下都是同样的，在普天之下都是为人所默认或者公认的。这个社会公约一旦遭到破坏，每个人就立刻恢复了他原来的权利，并在丧失约定的自由时，就又重新获得了他为了约定的自由而放弃的自己的天然的自由。这些条款无疑地也可以全部归结为一句话，那就是：每个结合者及其自身的一切权利全部都转让给整个的集体”。^[4]马克思从历史唯物主义的基本原理出发，阐述了人民应该成为国家权力的所属主体：“在君主制中，整体，即人民，从属于他们的一种存在方式，即政治制度。在民主制中，国家制度本身只表现为一种规定，即人民的自我规定。在君主制中是国家制度的人民；在民主制中则是人民的国家制度。”^[5]并且未来社会不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度。马克思指出了民主制的真正价值在于“在民主制中，国家制度、法律、国家本身，就国家是政治制度来说，都只是人民的自我规定和人民的特定内容”。^[6]在实践中不论是资本主义国家，还是社会主义国家，都在宪法上把国家权力属于人民确立为普遍的和首要的原则。而权力属于人民的表现形式就是权力的国家性，国家是人民的集合体，国家权力就是人民的权力，人民主权以国家的形式存在，而官员的权力来自于国家授权，国家性是官员权力的首要属性。

二 官员权力的社会性

官员权力除了国家性之外，还具有社会性。在现代社会，国家权力来源于人民，但人民数量众多、结构松散，不可能每个国家权力的所有者都去行使国家权力。于是，国家权力的所有者便把权力委托给部分代表去行使，国家权力的所有者与行使者发生了分离。而国家权力的行使者便是以政府为核心的公共组织里的各级各类官员以及公务员，因此官员，特别是高级官员就成为国家权力的实际控制者和执行者。

官员作为国家权力的行使主体，必然掌握一定的国家权力，但实际情况是一方面官员作为“公共人”行使国家权力，另一方面，每个官员又是独立的个体，是“理性经济人”，具有社会性。官员的这种社会性决定其在行使权力时，也要从自身利益最大化出发，不可能完全做到公私分明。虽然政府官员的权力是为公众服务的，但是权力一旦形成和被掌握之后，就很可能异化为公共利益的对立物，成为官员谋取各种私利的手段。

人作为利益主体，为求生存和发展，离不开各种生产资料和生活资料。获取生产和生活资料以及追求财富是人的权利，每个人都有追求财富的自由，但作为政府官员的个人与作为普通人的个人，他们追求和获取财富的方式和机会并不相同，所受到的限制也并不一致。

官员行使国家公共权力，就必须为社会提供公共产品（Public Goods）和公共服务（Public Service）。但在提供公共产品和公共服务的过程中，官员作为“公共人”和“理性经纪人”的双重角色不可避免地会发生冲突，产生以权牟私或是因私废公。而权力与生俱来就有不受控制的本性，一旦失去控制，它就会表现出放纵、极端的本来面目，导致权力异化。权力异化的显性表现就是官员的财产状况、生活水平以及消费层次，当上述指标明显超出了官员的法定收入时，人们便有理由在逻辑上，甚至在事实上相信他在滥用权力。权力被滥用就无法保证公共利益的顺利实现，无法维持社会的稳定、公平与公正，从而也违背了设立国家权力的目的。当官员权力的国家性与社会性发生冲突时，其解决办法就是公共利益优先，公共利益优先是防止和消除官员权力异化的必由之路。