第二节　转型期中国财政再分配制度

一　中国转型时期财政体制特征

在整个社会转型时期，中国的财税管理体制也在不断调整和完善。从计划经济时期的中央“统收统支”，到转型初期的“划分收支、分级包干”，再到转型突破期的“划分税种、核定收支、分级包干”，进入经济体制转轨以及之后的转型深化和发展时期，则主要是在1994年分税制财政管理框架下的进一步完善和调整。同时，在整个阶段中，与转型期的社会经济特征相对应，中国财政体制也呈现出几个重要特征：

（一）财权向上集中的分税格局

在政府间财政关系的不断调整和完善过程中，特别是分税制改革之后，中央政府通过调整中央与省区之间的财政关系，在消费税、关税等其他专享税种之外，进一步将增值税、所得税等几大分享税种中的绝大部分向上集中，这奠定了中央在与地方财政关系中占据绝大税收份额的基本格局。与此同时，在各省区与所辖市县，以及地市与辖区和县的省以下分税过程中，一些收入稳定、征收难度较小的税种以及一些大的共享性税收收入中更多部分被上级政府所保留。这些表明中国现行分税制格局是一种向上集中的分税模式，同时这也直接导致地方政府，特别是基层政府，由于事权大于财权而出现财政困难。

（二）强调保护既得利益和地方配套的政府间转移支付体制

在这种财权向上集中而事权层层下放的分税格局下，中国政府间财政纵向转移支付关系显得尤为重要。现行政府间转移支付主要包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三类，其中税收返还体现的是对既有地区财政利益的一种保护，主要通过增量比例返还形式来实现；一般性转移支付则强调弥补地方财力缺口和解决基层政府在供给公共服务过程中的财政困难问题；而专项性转移支付旨在强调根据上级政府的要求和标准来提供公共服务，同时要求下级政府提供相应的财政配套资金。因此，从性质上看，税收返还在于强调保护既得利益，要求配套资金的专项转移支付则更有可能被经济和财力状况相对更好的地方政府所获得，而一般性转移支付具有解决基层财政困难的作用。

从相对比重上看，一般转移支付和专项性转移支付大致相当，构成政府间纵向财政转移支付过程中最重要的两类转移支付项目；而税收返还在分税制初期占有相当比重，伴随着改革的推进其所占的相对比重逐渐降低。

（三）间接税为主体税种的税制结构

从税制结构上看，增值税、消费税以及营业税等间接税在政府税收总收入中占据相当大比重，特别是增值税在税制结构中属于第一大税种；在各类间接税之外，企业所得税和个人所得税等所得税也在税收收入中占一定比重，它与间接税一起构成现行税制中最重要的两类税种。同时，以间接税为主体税种的税制结构，由于强调在商品和服务流通的各个环节中征收，有利于政府组织财政收入、掌握市场和生产活动状况。

（四）“一品两制”的公共服务供给模式

转型期中国在政府公共服务提供方面，在城市和农村实施着“一种公共服务，两种供给制度”，而中国要全面实现基本公共服务均等化将会是一个中长期的目标，或者说是一种趋势，其在短期内不可能实现（卢洪友等，2010；刘尚希，2007）。教育、医疗卫生、社会保障、生活设施、环境等各种公共服务，包括基本公共服务的提供模式和成本分摊方面，中国城市和农村地区实施着两种完全不同的差别化政策。在城市地区，各类主要公共服务的生产和提供成本均由政府通过财政资金垫付来提供，同时其在可获得的公共服务数量、质量以及方便可及性程度等各个方面都要强于农村；而在农村地区，各类公共服务提供的数量和质量十分有限，而且绝大部分成本需要通过农村居民自行出资支付。

这种城乡公共服务的差别化政策在户籍制度的约束下进一步得到强化。政府通过户籍等制度将居民人身束缚于户籍所在地，这一方面控制了由于差别化政策所带来的人口地区间迁移；另一方面也导致城市外来人员由于得不到平等的公共服务机会而成为潜在的低收入群体。

二　财政再分配的主要政策工具

政府进行再分配的财政工具主要包括收入政策和支出政策两大类。从收入方面来看，税收构成一级政府的主要收入来源，同时政府通过税制调整能够很好地实现再分配目标；政府间财政转移支付在中国式财政分权体制下同样具有重要意义，它是平衡和调节地区之间财政能力的重要手段。政府财政支出政策可以按照性质划分为两类：带有无偿性质的转移支付式支出，主要用于救助和扶持低收入群体；近似于购买性质的公共服务提供，这一部分支出的实质在于通过居民的税收成本来为其提供各类公共服务。下面将进一步对这四类政策工具进行具体分析：

（一）税收政策的再分配功能

通过设计和调整税制结构，按照税收公平原则或累进税性质在不同的社会群体之间分担税收负担，将改善社会收入分配状况，增进收入公平。因此，税收政策的再分配作用主要通过两种基本途径来实现：

其一，在不改变税制设计本身的前提下，通过边际减少特定的一些更多地被低收入群体承担的税收负担（如农业税，显然是一种更多地被农民所承担）的方式，使低收入群体相对于高收入群体更多地从边际减税政策中受益，这将相对地缩小收入分配差距，改善社会收入分配状况，这一种途径通过诸如降低税种的税率，或者通过减少低收入群体征税范围等微调措施来实现。

其二，对税制本身进行调整和再设计，如通过将比例税率调整为累进税率形式等，这一政策途径主要通过税种的纵向调整来实现，保证针对高收入群体相对地征收更高的税负，进而实现收入再分配目标。

然而，由于对税制本身进行大幅度的调整将面临着较高的政策成本，同时在中国税收收入多年来年年大幅超经济增长的背景下，边际减税政策的再分配空间相对更加宽阔，也更加容易得到民众的支持，因此“结构性减税”政策已经日益引起社会的关注。

（二）政府间财政转移支付的再分配功能

由于不同省区之间经济发展水平存在较大差异，同时各个省级行政单位省以下分税状况也不尽相同，中国各市县政府在可支配财政收入方面差别巨大，在这一背景下，旨在平衡地区间财政能力的政府间财政转移支付发挥着重要功能，并且日益成为影响地方收入分配格局的重要政策工具。

作为基层政府重要来源的政府间财政转移支付更多的是通过增强地方财政能力，进而通过地方政府来调节收入分配差距的间接渠道来改善本地区收入分配状况；并主要借助于政府支出手段来实现最终目标。与此同时，由于制度设计特点以及政策目标的不同，不同类型的财政转移支付资金在再分配过程中所发挥的实际效果也将不尽相同。

（三）救助性转移支付支出的再分配功能

作为一种直接和专门针对低收入和贫困群体的政策，政府无偿性转移支付救助支出在减贫和收入再分配方面的功能和重要性是不言而喻的。它强调通过直接扶持和救济贫困群体，或给予其他政策上的支持和倾斜的方式，来帮助低收入群体摆脱贫困和低收入困境，从而改善社会收入分配状况。

实践层面上由于缺乏完全信息，识别和贫困群体瞄准问题变得十分困难，同时也影响着资金的使用效率。此外，政府的扶贫模式等政策实施过程和方式也都会对资金的实际再分配效果产生影响。

（四）供给公共服务支出的再分配功能

在政府的各项政策中，公共服务政策的再分配功能一直被学界、政府部门以及社会大众所低估。实际上，作为政府支出活动中的最大部分，政府提供公共服务的生产活动无疑将对社会分配格局产生重要影响。这主要在于，政府公共服务构成居民生活和消费过程中私人性服务的重要补充，数量更多、质量更好、方便可及性程度更佳的公共服务提供能够在相当程度上节省居民的生活成本和支出，进而对收入公平和再分配发挥作用。

特别重要的是，诸如义务教育、公共卫生以及社会保障等各类民生性的基本公共服务对低收入群体以及底层民众改善其社会经济状况，甚至是对其生存权，都具有不可替代的作用。因此，公共服务的再分配效应不仅仅体现在直接生活成本上的影响，更为重要的是体现在人力资本积累和流动机会上的意义。

三　转型期财政再分配制度障碍

政府财税政策对于调节居民间收入分配差距，增进社会公平具有重要意义，然而，在转型期背景下，制度环境因素对中国财税再分配的政策效果产生影响。主要体现在以下几个方面：

（一）分割社会结构下财政政策的偏向性，不利于再分配

中国转型期中存在的城乡分割结构带来财税政策的城市倾向性。城市地区相对于农村地区在诸如公共服务、政府间转移支付资源等方面能够获得更多的政策支持。从不同地区来看，转型期的分权格局导致省区之间贸易保护主义盛行，地区分割严重，与此同时，地区之间经济发展水平及财政能力存在较大差异，这些因素导致中国各地区之间在各项财政政策方面也存在相当大的差距。

因此，转型期中国分割的社会结构下，更多、更优质的财政政策向城市地区以及经济和财政能力更强的地区所倾斜，这不利于政策再分配功能的发挥，同时极容易进一步拉大城乡之间以及不同地区之间的收入差距。

（二）非正式合约制度下财政资源配置不公，效率低下

转型期的中国，由于法制及规则型治理合约模式尚未健全，非正式合约制度依然在财政资源配置过程中扮演重要角色。在这一过程中，权势资本、社会资本等关系型合约不论是对政府间，抑或政府对个人或群体的财政转移支付性资金的流向具有重要影响；最终导致政府财政资源流入特定的非目标群体，而不能配置到真正需要的地区和个体。

这一过程不仅将影响到政府的公信力，同时容易滋生腐败，而且将极大地导致财政资金的浪费和配置的低效率，不利于地区之间的财力收支平衡和救助扶贫工作的有效开展。

（三）强调经济效率和财政收入的间接税主体税制体系，再分配空间有限

在稳定和增加政府财政收入以及强调经济增长的政策目标下，转型期中国的税制结构方面，以易于征收和效率优先的“间接税”为主体的税制体系占据主导地位。以增值税为代表的各类流转税并不按能力原则进行税收课征，而以流转额为课征对象；同时具有累进性和再分配功能的所得税及其他税种所占比重相对较小。

这一税制体系更加强调税收中性和不损害效率原则，但是无疑降低了税收政策在收入再分配中发挥作用的空间。伴随着中国税制改革的不断推进，现行的以间接税为主体的税制结构已经不再有利于政府通过税收政策调节居民收入分配差距的政策目标，建立以所得税为主体的税制体系将能够更好地发挥再分配功能。