第一章　从部门分割到部门协作：基层治理行政机制的再造

随着政府职能转变和管理服务重心下移，以社区为社会管理和公共服务供给单元的福利国家进入基层社会治理的社区化阶段，各职能通过在社区设立机构、配置工作人员来实现职能转变和公共服务的全覆盖，在完成社区化阶段过程中，伴之而来的是宏观行政管理体制中存在的弊端在基层社区微观领域的规律性反映和连带：业务零碎、结构失衡、功能残缺、资源分散、流程冗杂、重复劳动、职责交叉等问题凸显，政府部门常态的行为模式更多是各自为政而不是部门协作。在官僚制分析框架中，马克斯·韦伯认为，建立自上而下的“金字塔”层级控制体系和在职能专业化的基础上进行社会分工，是提高组织效率、完成组织目标的保障。我国传统行政管理体制是建立在以产品和行业不同为基础的组织框架，具有典型的“官僚制”特征。然而，“几乎所有的现代政治派别都把官僚制作为谴责的对象”。[1]这是因为，“设置不同的职责与部门可以带来专业化的好处，但同时也产生了协调与控制问题，不同的部门都倾向于优先考虑自己的利益，结果只能是局部最优化，即重点在于达到部门的目标而不是整体的目标。各部门的努力被分解了，绩效受到影响。这个问题困扰着政府”。[2]在传统垂直到底的行政管理体制的运行下，每一个政府职能部门都根据自己的利益和偏好开展工作，直接带来这样或那样的问题，在微观社区层面的直接表现则是：部门分割式的行政管理体制机制与水平式的基层行政业务的冲突，导致基层行政效能低下；街道办事处、社区居委会被行政套牢，全能化和行政化趋势难以逆转。