总论

任何一项研究工作，既需要说明研究的问题是什么、研究的理论关怀是什么、研究的目标是什么，也需要说明开展此项研究所需要的理论资源有哪些，还需要说明开展研究的基本思路是什么、逻辑结构是什么、基本观点是什么。

一　问题提出

本书是基于社区调查所发现的基层社会问题而引发的思考。当前，我国基层社会治理主要存在“四个脱节”问题：一是政府部门纵向渗透与横向协调脱节，即重视政府部门纵向渗透而忽视政府部门横向协调，出现部门冲突、“条块冲突”问题；二是基层政权组织建设与社区社会组织建设脱节，即重视社区党组织建设、社区居委会建设而忽视社区社会组织的培育，出现社会共同体缺失、社会原子化问题；三是政府行动与社会行动脱节，即过多依赖行政组织推动而忽视社会组织参与，出现社会参与不足、治理效益低下问题；四是城乡经济一体化与城乡社会一体化脱节，即城乡经济融合遭遇城乡社会排斥，出现城乡社区公共服务差距大、农民流入城市却不能融入城市的问题。

本书关注的问题是具体的，主要讨论基层社会结构变迁中的问题、基层社会治理结构转型中的问题，以前一个问题为研究的起点，以后一个问题为研究的重点。本书表达的核心观点是明确的，既要重视解决基层社会结构变迁中的问题，更要重视解决基层社会治理结构转型中的问题；只有解决好基层社会治理结构转型中的问题，才能有效解决基层社会结构变迁中的问题。本书的研究目标是重要的，推动基层社会治理结构转型，建立新型的基层社会治理体制，有效化解基层社会问题，实现基层社会的和谐稳定。

本书的理论关怀是有价值的，通过基层社会结构变迁及其问题辨析，解释改革开放以来中国社会内部发生了哪些变化；通过基层社会治理结构转型及其问题辨析，解释改革开放以来国家内部关系、国家与社会关系发生了哪些变化；在面临行动者知识、资源、能力、信息始终有限的困境下，各个行动者是如何建构自身并与其他的组织、个人开展互动，共同建构国家和建构社会的；以及在推动社会结构变迁和社会治理过程转换中各个行动者的“合理性”、“正当性”的角色和功能是什么。

（一）基层社会两个结构性变化

改革开放以来，中国基层社会发生了两个结构性变化：基层社会内部的结构性变化、基层社会治理的结构性变化。前者是指基层社会内部关系发生了什么变化，诸如个体与个体之间利益关系、群体与群体之间利益关系、组织与组织之间利益关系等发生了什么变化；后者是指国家内部关系、国家与社会关系发生了什么变化，诸如政府组织与社会组织权力关系、政府部门间的权力关系、不同层级政府之间的权力关系等发生了什么变化；尽管后者也涉及利益关系，但前者不涉及权力关系，这是两者之间的根本区别。

我们把基层社会内部的结构性变化称为基层社会结构变迁，诸如思想观念的变革、人口流动的变快、利益群体的变动、组织结构的变化等。基层社会结构最大的变化体现在社区组织结构的变化上。单位制向社区制转变，执行多种职能的单一组织（单位）被执行专一职能的多种组织结构所替代，社区组织结构走向多元化。按照社区组织功能的不同，它们可分为五类：一是基层政权组织，它主要是社区党组织、社区居委会，两者职能重叠、成员交叉，同属于国家基层政权建设的一部分，社区党组织体现着党在基层社会的领导地位，社区居委会既整合个体支持国家又为基层政府与民众之间提供制度化的联系，将不同的社会需求纳入体制的掌控中。[1]二是专业服务组织，如社区物业服务企业、社区家政服务公司、社区医疗服务机构、社区养老服务机构等，它们利用知识和技能为社区居民提供专业化服务。三是维权组织，如业主委员会，它表达和维护业主权益，尽管社区居委会也具有居民权益表达功能，但业主委员会却没有政治职能，社区居委会的政治地位高于业主委员会，正因为如此，中办国办2010年印发的《关于进一步加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，明确规定社区居委会对业主委员会具有指导和监督权。四是兴趣组织，如健身队、合唱队、腰鼓队、宠物协会等，它是社区居民处于某种兴趣或需要而自发成立的组织。五是社区志愿者组织，组织成员处于一种志愿，为了他人的社会公益事业、非营利事业，努力将他人与自己的共同体生活结合在一起。按照这些组织与行政体系的关系看，社区党组织和社区居委会属于行政系统内的组织，而维权组织、专业服务组织、兴趣组织、社区志愿者组织属于行政权边界外的自组织。行政权边界外的社区组织是改革开放过程中新生的组织，它们之间因社会分工而存在功能依赖关系，它们之间也因各自关注的目标不同而可能出现矛盾、冲突。

我们把基层社会治理的结构性变化称为基层社会治理结构转型。计划经济时期，“单位是国家与社会相互作用的重要载体，成为控制公民行为和疏导其作用力的主要工具”[2]。“单位制是纵向连接、横向分割的结构，是行政（管制）与政治（利益传输）合一的机制。”[3]国家通过单位将社会成员分割开来（社会成员在城乡间分割、区域间分割、单位间分割），并整合进国家体制，并承担国家下达的经济生产、行政管理、社会服务等职能。农村的单位是人民公社[4]，城市的单位是机关、工厂、学校、医院、人民团体、居委会等。改革开放前，尽管居委会管理对象是“无单位人”，但其功能与工厂、学校等一样，对所属成员进行总体性管理，并无实质性区别，居委会通过举办经济实体（俗称“居办企业”），组织社会成员开展生产自救和生活自救，控制社会成员的行为，向街道办事处传输社会成员的利益需求。改革开放以来，国家内部关系、国家与社会关系正在发生深刻变化：一是搞活经济需要调动各级政府的积极性，推动了中央与地方分权，也推动了地方各层级分权，各级政府有了更多的自主权、获得了更多的自主性。城市政府管理结构出现了由“两级政府、一级管理”（区政府没有自主权）到“两级政府、两级管理”（区政府获得自主权）再到“两级政府、三级管理”（街道办事处获得自主权）的变化。二是国家与社会关系发生了深刻变化，产权制度改革是企业获得自主权，市场经济培育了公民的自由意识、独立意志和自主行为，社会组织与政府组织开始分享部分事务、部分活动的管理权。尽管今天的社区居委会与过去的单位一样也是国家的末梢，是国家与居民发生联系的纽带和桥梁，在目前居委会行政化的情况，有的学者称为社区自治组织、社区权力关系的“内卷化”。[5]事实上“内卷化”只是一种表面现象，但容易误导认知而忽视深层次的变化。但对于城市居民来说，今天的社区居委会与过去的单位是根本不同的，人们不可能像以前终身依附单位一样而终身依附社区居委会，今天的社区居委会苦于权力和资源的有限，缺乏对居民的约束力，更多的是主动与民间精英（居民代表、居民小组长、社会名流等）保持良好关系来处理社区事务。对于新生的社区组织来说，它们处于国家体系外，与基层政府和社区党组织、社区居委会没有行政隶属关系，保持着较大的独立性，国家不可能再将它们收编为自己的下属机构。它们的目标与国家的目标具有一定的差异性，它们与国家也可能存在矛盾、冲突。基层社会治理结构正在发生根本性变化，将出现“双层制度安排”：纵向按等级分配权力的制度、横向按资源和能力分配权力的制度。社区党组织、社区居委会依然会按照行政等级与政府部门、街道办事处分享权力；同时，社区党组织、社区居委会与新生的社区组织会按照资源和能力分享权力。基层社会治理结构将由“国家—单位—个人”纵向一体而横向分割的控制结构转变为“国家—社区—个人”上下贯通而横向协作的治理结构；它通过社区居委会与国家体制贯通，适应基层政权建设的需要；它通过社区组织间的横向协作，适应社会自组织的需要。

（二）基层社会两类结构性问题

与基层社会两类结构性变化相联系，基层社会也出现了两类结构性问题：基层社会结构变迁中的问题、基层社会治理结构转型中的问题。

社会变迁与社会冲突是一种双向互动关系。社会冲突是由社会变迁引起的，全球化、市场化、工业化、城市化带来巨大的社会变迁，社会变迁带来复杂的社会问题、引发诸多的社会冲突，并向下扩散至社区。更重要的是，社会问题和社会冲突只有在进一步的社会变迁中得以解决。社会变迁总是伴随社会问题，社会冲突是社会问题的表露机制，使隐藏的社会问题显性化。本书采用广义的社会冲突概念，它是指个体之间、群体之间、组织之间所出现的紧张关系，导致关系紧张的因素是多种多样的，诸如风俗习惯不同、价值观念不同、利益需求不同、组织目标不同、权力和资源分配不公平等。社会冲突既包括对抗性的冲突（狭义的社会冲突），也包括非对抗性的冲突。达伦多夫将广义的社会冲突表述为“有明显抵触社会力量之间的争夺、竞争、争执和紧张状态”[6]。科塞把广义的社会冲突表述为“是相关价值、对稀缺地位的要求、权力和资源的斗争”[7]。毛泽东在《论十大关系》和《正确处理人民内部矛盾的问题》中认为社会主义社会主要存在两类矛盾：“一是人民内部矛盾，是人民根本利益一致基础上的矛盾，是非对抗性的矛盾，如工人阶级内部的矛盾、农民阶级内部的矛盾、工农两个阶级的矛盾、工人农民知识分子之间的矛盾等；另一类是敌我矛盾，是指人民群众同一切反对社会主义革命和敌视、破坏社会主义建设的社会势力和社会集团之间的矛盾，是对抗性的矛盾。”[8]非对抗性的矛盾引起非对抗性冲突，对抗性矛盾引起对抗性冲突。人类社会矛盾是无时不有、无处不在，人类社会的冲突是多种多样的，如果仅仅将社会冲突理解为对抗性冲突，实际上是对人类社会复杂性关系的简约化，无助于我们全景式地认识和解决社会问题，还会增加非对抗性矛盾演变为对抗性矛盾的可能性，导致人类社会处于失控状态。

基层社会结构变迁中的冲突表露了社区内部关系变化中的问题。要对基层社会结构变迁中的冲突进行分类不是一件容易的事。按照冲突主体的不同，社区冲突可以分为以下几类：一是个体与个体的冲突，诸如楼道堆放杂物、房屋装修的噪声和建筑垃圾的乱放、玩麻将的噪声、宠物的粪便、乱丢生活垃圾、商家占道经营、流动商贩大声叫卖、餐馆和烧烤点的油烟等引发争执。这是发达国家社区生活中少见的。但在中国社区生活中，这类冲突却是普遍的、多样的，往往成为社区民间调解的主要对象，占用了社区组织不少的时间和精力。这类冲突并没有引起学者的注意。多数学者偏重于关注群体之间的（如劳资之间的）、组织之间的（如政府组织与社区组织之间的、社区党组织与社区居委会之间的、业主委员会与物业公司之间的、社区居委会与业主委员会之间的）冲突。其原因：一方面，受西方社会冲突理论的影响。西方社会是一个相对成熟的社会，社会已高度的组织化（不同群体都加入不同的组织），因而西方社会冲突理论主要是研究组织（团体）之间的冲突；但我国尚处于转型期，市场经济催生了个体意识但并不必然带来公共意识，公共意识需要社会组织来培育，在社会组织化程度低的情况下，会出现个人意识膨胀与公共意识缺失的矛盾，个体收益最大化的市场准则会侵蚀公共利益至上的社会生活准则。原子化个体之间的冲突在我国城市社区生活中不是一种个案现象而是一种普遍现象，它正是基层社会变迁中的个体意识膨胀与公共意识缺失的真实写照。只有对这类冲突予以重视，我们才能正确辨别基层社会内部到底发生了哪些变化，也才能充分认识到推进居民自组织化的重要性和紧迫性，邻里纠纷才可能通过社会自治方式来化解冲突。现实生活中，人们常常批评政府管得过多，但一遇见麻烦事，人们首先想到的不是通过社会自治方式来解决，而首先想到的还是通过政府来解决。这说明问题不是出在政府身上，而是出在社会身上，出在社会自我调节能力低下，如果所有的冲突都要政府来处理，那么“强国家、弱社会”的结构不会发生根本变化。另一方面，缺乏区分基层社会结构变迁中的问题与基层社会治理结构转型中的问题。没有对两类问题的区分，我们的认识会出现偏差，关注国家与社会关系变化中的冲突而忽视社会关系内部变化中的冲突，关注街道办事处与社区居委会的冲突而忽视政府部门之间的冲突、政府部门与街道办事处之间的冲突；只有将两类问题区别开来，我们才能准确认知基层社会内部关系的变化、国家内部关系的变化、国家与社会关系的变化。二是群体和群体的冲突。城市是利益群体异质性强的社会，人们因性别、年龄、职业、收入、声望、观念、习俗、兴趣等形成不同的利益群体，这些利益群体会产生多种冲突。如劳资双方因利益分配不公而产生冲突、外来移民与原住民因文化差异而产生冲突、不同的兴趣群体因争夺场地而产生冲突等。三是社会组织之间的冲突。新生的社区组织由于各自目标的不一致，彼此之间的矛盾和冲突开始出现，组织之间的冲突在较发达地区表现更为明显。如物业管理公司间因争夺市场发生冲突，家政服务公司间因争夺市场而发生冲突，业主委员会与开发商、物业管理公司因公共用地商业化、物业收费、物业服务质量等问题发生冲突，居委会、业主委员会、物业管理公司之间因办公活动场所使用权而发生冲突。

基层社会治理结构转型中的冲突表露了国家内部关系、国家与社会关系变化中的问题。我国的国家体制是建立在计划经济体制的基础之上的。美国学者李侃如认为，中国的国家体制（国家内部关系）是一种“分散的集权主义”模式，“尽管中国的政治体制具有高度的集权性质，但在多数情况下，实际上的权力却是分散的，”“中国已产生出世界史上最大的组织机构”，形成纵横交错的“条”、“块”以及复杂的“条块关系”，“在这个政治体制的各个层次上，中国都是陷入了一个复杂的组织矩阵中的高度个人化的体制”，“使得某个人阻扰重要政策的采纳或成功实施变得相对容易了，特别是由于同级单位（和官员）不能彼此发布有约束力的命令。这种体制是混乱的，因此，它在自身复杂的组织体系中很容易陷入困境”[9]。改革开放以来，尽管国家体制在结构上保持不变，但经济效率和社会稳定的双重压力，都需要国家体制更有效率、更具活力，它进一步推动权力在纵向机构（“条”）的分散、在横向机构（“块”）的分散，使得“条”的自主性增强，“块”的自主性也增强。自主性不仅体现为权力主体双方偏好一致所采取的一致行为，也体现为权力主体双方偏好不一致时所采取的冲突行为。权力分散和权力自主性既带来国家体制的效率、活力，也伴随着国家内部的冲突。越往基层，国家体制内部的冲突也越明显。我国的基层社会治理是通过社区建设来实现的。中国的社区建设采取的是中央政府推动、地方政府实施、部门（“条条”）介入、区域（“块块”）包干的运作机制。据华中师范大学湖北城市社区建设研究中心调查，在政府职能社区化过程中大约有25个区政府部门介入社区建设。目前，社区建设和基层社会治理结构转型面临的突出问题就是部门主义，部门对自身权力和责任的自由裁量权过大，没有积极性来约束自己的特权，也就没有积极性照章办事，对部门有利的，自然不愿放弃，对部门不利的，千方百计推诿。一方面，同级的区政府部门之间既缺乏制约，又缺乏协调，出现争权夺利、职责交叉却不协作、遇事推诿而不承接的问题；另一方面，上级的区政府部门与下级的街道办事处之间因权力和资源分配不合理、责任界定不明晰而产生冲突。基层官员经常抱怨“问题在社区，根子在体制”。政府职能社区化过程推进了基层社会治理结构转型，如果不解决部门主义，基层社会治理会陷入部门争利的体制陷阱，危及基层社会的和谐稳定。

当前，我国基层社会及其治理的阶段性特征：基层社会结构快速变迁，基层社会内部关系正在发生深刻变化，但基层社会自我调节机制不完善、自我调节能力不足，引发诸多利益冲突；基层社会治理结构缓慢转型，国家内部权力关系不顺、国家与社会权力关系不顺，引发诸多权力冲突。基层社会中的利益冲突、基层社会治理中的权力冲突常常在社区“老大难”问题或社区突发性事件中暴露出来。我们在调查中发现，社区中存在不少的“老大难”问题，诸如油烟扰民问题，餐馆经营者缺乏社会责任感，以牺牲邻居利益为代价来获取自身收益的最大化，社区内部无法通过协商方式加以解决，只好要求政府执法。工商部门可以因经营者没有办理营业执照采取执法行为，卫生部门可以因经营者未办理卫生许可证采取执法行为，环保部门可以因经营者破坏城市环境采取执法行为，城管部门可以因占道经营采取执法行为，但就是没有哪一个部门愿意单方出面解决问题。正是因为社会内部缺乏自组织调节机制、部门权责划分不清带来部门推诿，才使这些问题成为社区“老大难”问题。更重要的是基层社会结构变迁过程与基层社会治理结构转型过程不是同步的，基层社会结构变迁在先，基层社会治理结构转型在后，这种过程的非同步性，增加了基层社会问题的复杂性、易变性、扩散性。构建基层社会的和谐稳定，不仅需要关注基层社会内部的结构性变迁、重视解决基层社会结构变迁中的问题，还需要关注基层社会治理的结构性变革、重视解决基层社会治理结构转型中的问题。

二　国内外研究现状

推进学术研究首先需要高效利用学术资源。适应研究的需要，论文主要从分析范式角度对已有的研究进行梳理，以获取优良的学术资源。目前，学界研究中国问题主要采用国家与社会关系的分析范式。中国的体制改革、社会转型正好与20世纪中期以来全球复兴的国家与社会关系分析范式合拍，激发了学界应用和修正这一分析范式的热情，学界试图从中国社会转型来分析中国的国家与社会关系的变革与重构。

国家与社会的关系一直是政治哲学和社会哲学讨论的中心问题。对于国家与社会的关系，学界讨论的焦点不是要不要国家的问题，而是国家与社会谁更重要、谁决定谁，并以此来分析国家的作用范围、国家的责任、国家的权力等问题。近代以来，国家与社会关系的分析范式出现了四种不同的理论模型。

（一）四种分析范式

第一，洛克的“市民社会先于国家或外在于国家”的理论。他把市民社会界定为非政治的领域，市民社会意味着个体自由、社会自主。市民社会决定国家，国家服从市民社会。市民社会透过其自身“先于国家”或“外在于国家”的身份规定，抵御国家对自身的侵吞。国家只是保障个人自由、社会自主的工具。洛克的理论成为社会中心主义的理论渊源，社会中心主义声张社会的自主性、国家的服从性，国家是不同利益集团角逐的舞台。社会中心主义肯定市民社会对国家建构的积极作用，而否认国家对市民社会建构的积极作用。

第二，黑格尔的“国家高于市民社会”的理论。黑格尔把市民社会看成是自私自利的领域，而把国家看成是代表普遍利益（公共利益）的领域。不同于洛克，他认为市民社会有赖于国家权威的确立和维护，国家赋予市民社会以道德性和统一性，市民社会有待于上升到国家以实现更大程度的普遍性，国家应保护市民社会的自由和自主。黑格尔不仅提出了国家中立性和自主性观点，也肯定了国家对市民社会建构的积极作用。它为后来的国家中心主义提供了理论基础。如“梯利将西欧民族国家的形成过程概括为：政权的官僚化与合理化，为军事和民政而扩大财源，乡村社会为反对政权侵入和财政榨取而不断斗争，国家为巩固权力与新的精英结为联盟”[10]。

第三，孟德斯鸠的“市民社会与国家平衡”的理论。与洛克相同，孟德斯鸠反对专制主义；而与洛克不同，他认为市民社会的重要性并不在于构成一个非政治性领域，而在于它构成了政治权力分立的社会基础，主张通过国家与市民社会的平衡来防止政治生活中的专制主义。它是后来学界分析国家民主的社会基础的理论源泉。沿着孟德斯鸠的思路，托克维尔深入分析了美国公民自由结社对美国政治民主的基础性作用，普特南通过实证调查揭示了意大利不同区域公民社会发展程度与民主发展状况的内在关系。孟德斯鸠的思想也构成了政府、市场、社群主义（公民社会）均衡的理论基础，如吉登斯在分析民主社会主义的新的第三条道路时，提出了政府、市场、社会均衡的理论——政府、市场、市民社会“三者中有一者居于支配地位，社会秩序、民主和社会正义就不可能建立起来”[11]。

第四，马克思主义的“经济基础决定上层建筑”的理论（学界一般概括为“经济决定论”）。一方面，马克思主义不同意黑格尔的观点，主张市民社会决定国家而不是国家决定市民社会，并用经济基础决定上层建筑取而代之；另一方面，马克思不同意洛克的社会是由个人所组成的观点，而认为由于人们在生产关系中的地位不同特别是在生产资料占有关系的不同，社会是划分阶级，社会是由不同阶级构成的，在资本主义社会主要是由资产阶级和无产阶级构成的；同时马克思主义否定了黑格尔关于国家中立性、自主性的观点，提出国家无非是经济上占支配地位的阶级维护自身统治的政治工具。在欧美学术界，马克思的“经济基础决定上层建筑”以及“国家是统治阶级工具”的理论成为了西方马克思主义“社会中心主义”理论来源。如斯科波尔在《国家与社会革命》一书中认为，以前的“西方马克思主义”对国家的分析是一种“社会中心主义”，认为资产阶级国家仅仅是资产阶级统治的工具，资产阶级国家的政策和政治过程总是反映资产阶级的利益，而没有看到资产阶级国家相对于统治阶级的自主性。

从实践逻辑看，中国社区建设是国家处于自身需要自上而下推动的而不是社会处于自身需要自下而上推动的，社区建设既涉及基层政权建设，又涉及基层社会再组织。社区建设促使国家与社会的关系在基层着陆、在基层遭遇，任何试图绕开国家与社会关系来讨论社区建设都是难以想象的，也不可能有学术价值。学界利用国家与社会关系范式研究城乡基层社会结构变迁，特别是基层社会治理结构转型，形成了三种不同的理论：基层政权建设理论、基层社会自治理论、基层社会治理理论。

（二）三个学术理论和研究取向

1.基层政权建设

学界利用国家政权建设理论（有的称之为现代国家建构理论、国家建构理论、国家建设理论等，尽管提法不同，但其实质内容无根本差别，可以统称为国家政权建设理论）来研究中国城乡基层权力关系及其变化。国家政权建设理论是西方学者以近代西欧民族国家建构的历史过程和历史经验为研究对象而形成的理论。欧洲中世纪的封建主义既有君主统治，也有乡村贵族自治，还有城市自由民自治，存在多中心的、分散的、割据的权威结构；新兴的资产阶级发展商品经济，需要确保个体自由，需要打破封建割据，商品经济和资产阶级构成了国家政权建设的经济基础和社会基础。同时，君主为应对军事和民政所需要的财政压力，也需要控制地方资源，增强财税汲取能力，这是国家政权建设的内在动因；因而欧洲国家政权建设既是国家权力向上流动、建构民族国家的过程，同时基于自治传统、出于保障公民自由需要、国家政权建设也是公民社会建设和民主国家建设的过程。按照国内学者张静的分析，起源于欧洲经验的国家政权建设理论重点分析国家政权自身建设的过程，西欧在由传统社会向现代社会转型过程中，权威体系从分散的、多中心的、割据性的结构逐渐转变为一个以现代国家为中心的结构；国家权威形成过程表现为国家权力扩张，包括财税汲取、控制地方资源、机构设置向基层延伸、向基层委派官员、官员人数膨胀等；但欧洲国家政权建设过程的规范性并非只是国家受益的权力扩张，更重要的是权力本身性质的变化、国家（政府作为公共组织）角色的变化、相关制度的变化、治理方式的变化、公共权威与公民关系的变化；国家政权建设过程不仅涉及君主与地方精英（贵族）之间的权力冲突、国家控制与地方自治（贵族自治）之间的冲突，还涉及公民权利与地方贵族权利的冲突。从这个意义上讲，欧洲国家政权建设过程是欧洲公民权利保护、公民社会形成的过程。杜赞奇认为，欧洲国家政权建设过程是与公民社会生长和公共领域出现同时发生的，没有公民身份的确立和公民社会的支持，国家政权建设过程就会缺少必要的社会基础。[12]或者说，欧洲国家政权建设过程也是欧洲政治民主建设过程。黄宗智认为，“近现代欧洲的民主是从高度的近代社会整合与高度的现代国家政权建设过程中产生的。从社会整合为全国性公众和国家经由现代科层机构而扩展的两重过程里，民主才浮现出来。在这种脉络里国家权力和社会力量就不仅在地方层面相互渗透，而且在国家层面上也相互渗透”[13]。从欧洲经验看，国家政权建设要解决的主要问题是地方自治权过大而中央统治权过小、贵族特权太多而公民权利太少。国家政权建设的实质是权力再分配过程，是国家统治权与地方自治权分开、公共权力与私人权利分开的过程。国家政权建设的过程既包括民族国家建构（体现国家权力的军队、警察、税收、司法等控制权向上集中），也包括公民国家建构（国家确保公民身份、个体摆脱对领主的依附、个人权利获得解放，从领地的农奴转变成全国性公民），还包括民主国家建构（国家的公共事务与王室贵族的家族事务分开、建立以纳税人同意为基础的新的财税制度等）。也就是说，仅仅有民族国家建构而无民主国家建构、公民国家建构，国家政权建设过程就不能说已经完成。

来源于欧洲经验的国家政权建设理论之所以能用来分析中国问题，至少有两个方面的原因：一是这一理论本身具有较广的解释功能。这一理论既涉及民族国家建构，也涉及民主国家建构，还涉及公民国家建构，既可用来分析国家权威的建构过程（中央和地方之间权力的分配、竞争、冲突），也可以用来分析国家权力对基层社会结构变迁和基层社会治理结构转型的影响。二是这一理论与中国现实的契合。新中国成立以来一直存在国家权力向城乡基层社会的渗透过程，同时，中国改革开放30多年都是在国家推动下进行的，对中国现实的政治、经济、社会变迁的研究，国家是绕不开的因素。

国家政权建设理论首先被用来分析乡村权力关系的变革，形成了两个研究领域：一是对乡村权力关系变迁过程的历史研究，二是对乡村权力关系性质的现实研究。在乡村权力关系变迁过程的历史研究方面，它以19世纪以来（晚清、民国、新中国成立以来）中国出现了类似欧洲的国家政权建设过程为前提假定，以“官方控制”与“绅士自治”的冲突关系为主线；重点研究国家权力渗透对乡村权力关系结构变革的影响而不是国家政权建设本身。如杜赞奇认为近代中国国家政权建设使乡村治理结构从保护性经纪人向掠夺性经纪人转变，破坏了国家自身在基层的权力基础，国家政权建设陷入了“内卷化”境地。张静认为外国学者研究国家权力向乡村社会渗透侧重点有所不同，但有共同的结论——国家权力向下渗透，是以绅士为中心的地方社会结构解体的重要原因。[14]在乡村权力关系性质的现实研究方面，最有影响的成果是张静的《基层政权——乡村制度诸问题》，它以国家与乡村基层政权的关系为研究主题。它认为乡村基层政权融合了传统权威和官方身份，是有着自己政治经济利益的组织，其利益是与国家、村民目标相区别的甚至是竞争性的，它不一定实现了国家对基层社会的整合，可能是离间了国家与农民，基层政权的“局部地方专制”是基层冲突的根源；建立乡村社会秩序，不应该是再造乡村基层政权的权威性自治而应该是再造村民代表性自治。

20世纪80年代美国政治学界提出“回归国家”，挑战社会中心主义的主流地位，研究国家重要性、国家自主性、国家能力建设。[15]这一理论切合了当代中国加强党的执政能力、增强政府社会管理和公共服务能力的需要，这一理论被国内学界广为接受。如在宏观研究上，康晓光等提出了行政吸纳社会的分析框架，其基本观点是国家通过“功能替代”即培育可控的民间组织体系，以满足社会需要，达到控制被统治阶级利用“非政府的方式”挑战政府权威的目的。[16]在微观研究上，学界利用国家政权建设理论来分析城市基层社会治理，其主要讨论的问题是国家与城市基层政权组织（街道办事处与社区居委会）的权力关系问题。基层政权建设理论立足于两个假定：一是国家重要性的假定，即有效的政府是经济发展、社会稳定的前提条件。何为有效政府?王绍光追随曼恩的思路，“将政府权力分为专制权力和基本权力；前者是指政府精英‘无须同国民社会群体进行正常的协商’就可以实施的权力，后者是指政府实际上能够深入国民社会并在整个管辖区域内合理地贯彻其政治决定的能力；现代政府的有效性不在于积累专制权力而在于积累基本权力，有效的政府具体体现为有能力履行六项职能：对暴力的合法使用的垄断、汲取资源、塑造民族统一性和动员民众、调控社会和经济、维持政府机构内部凝聚力、重新分配资源；如果一个政府能够顺利地履行如上所有职能，它就是一个有效的政府；如果一个政府仅能履行其中的某些职能，它就是一个无能的政府；如果一个政府根本不能履行其中的任何职能，它就是失败的政府”[17]。二是国家权力渗透的假定，即国家权力渗透是国家整合社会的现实需要。国内不少学者依据吉登斯现代国家理论将城乡基层社会治理结构的变化均视为国家建构的产物，即使城乡村（居）民自治形式的出现也源于国家赋权或源于国家整合社会机制的变化。[18]其研究取向：不能离开国家权力来分析城市基层权力关系、不能离开国家政权建设过程来分析城市基层社会治理结构变迁过程，应该从国家整合社会的视角来解释城市基层社会治理的实践逻辑，应该从国家整合社会机制的变革过程来透视城市基层社会治理结构的转型过程。这一理论在实际研究中触及较广领域。（1）对城市单位制的研究。如路风等人认为新中国成立后，国家权力以更快的速度向城市基层渗透，单位是国家整合社会和控制社会的一种特殊的制度安排。[19]（2）对居委会角色及其演变的研究。桂勇、郭圣莉等认为居委会是国家加强基层政权建设的需要，是国家对基层社会整合、控制的需要，居委会在性质上更多体现的是国家的基层政权，是行政的末梢，是政府的“腿”，居委会功能的扩展是由国家功能扩展所决定的。[20]（3）对街道体制的研究。李学举、白益华等认为街道体制改革是国家政权建设的需要，是权力的再分配过程，不是国家向上收权而是国家向下放权，以解决街道所面临的责大权小的现实问题。朱健刚认为国家权力通过体制性调整不断向基层社会渗透，城市街区经历了“社区行政建设过程”，从1949年至今，城市街区行政权力从虚拟状态向实体状态转变，这一转变促进了国家政权在全国范围内的建设，而以街道办事处为中心的社区行政权力体系将使街道办事处事实上成为一级政府而不再只是派出机构。[21]（4）对社区建设以来社区权力关系演变的研究，李骏认为社区建设实质上是国家通过国家体制创新试图将全部社会个体重新纳入体制管理之中的“再国家化”的过程。杨淑琴等认为社区替代单位成为国家组织社会、整合社会、动员社会的新制度安排。何艳玲、蔡禾、陈宁等沿着杜赞奇的国家政权建设“内卷化”思路，认为国家主导、国家权力介入社区，在社区复制和扩大原有的组织结构或权力关系，居委会组织变革、社区权力关系陷入“内卷化”境地。[22]

国家政权建设理论在实际应用中也存在明显不足。这一理论注重国家权力渗透的作用，但忽视基层社会内部互动的作用，出现分析上的“有国家、无社会”的现象。问题更大的是，学界在使用这一理论时，没有把传统国家与现代国家区别开来，往往把国家政权建设简单地等同于国家权力下移、行政组织向下延伸、官员向下委派、福利向下供给等，或者将国家政权建设简单等同于国家对社会整合、国家对社会控制，而没有把公民身份确立、公民权利保障纳入其中。有人提出疑问：“如果现代政治的根本内涵是为了权力集中和控制，而不是人人享有参与、管理、争取自身利益与事务，那么政治的未来方向就不值得人们期待。”[23]

2.基层社会自治

这是公民社会理论在社区研究中的应用。公民社会理论最早是作为一种解释模式，被国外学者应用到中国问题的研究上，主要讨论中国历史上是否存在过、中国改革开放以来是否出现了与国家相分离的市民社会（公民社会）?这在国外学界引起了较大争论，使越来越多的学者认为来源于西方经验的公民社会理论对中国问题的解释力有限。[24]20世纪80年代，国内学者开始利用公民社会理论来研究农村村民自治，强调农村村民自治是国家之外的社会自治。[25]20世纪90年代以来，国内学者主要将公民社会理论作为一种建构模式，以增强基层社会自治能力为出发点，研究社区建设目标、道路、方向等问题，形成了基层社会自治理论（也可称为社区自治理论）。基层社会自治理论讨论的主要问题是基层治理结构变迁中的政府与社会（居民）的关系问题。这一理论立足于两个基本假定：一是转型趋势假设，即中国正处于现代化转型过程中，中国的改革开放促进了国家、市场、社会分化，其基本趋势是形成国家、市场、社会三足鼎立的现代社会结构。二是转型问题假设，中国转型过程中面临的主要问题是政府过大、社会过小，政府应该向社会分权，增强社会自治能力。[26]这一理论在社区研究形成了若干分析视角：（1）在社区建设中促进居民自治和社区民主。卢汉龙、陈伟东等认为在市场经济条件下，基层社会“再行政化”会陷入成本高、效率低的困境，社区自治和社区民主是基层社会再组织的有效机制。顾俊提出“行政社区”概念，认为行政因素向社区弥漫式渗透，完全挤占了基层社会自组织空间。陈云松认为要走出“行政社区”，建设具有中国特色的“公民社区”。费孝通、徐勇等提出居民自治是社区建设的目标。徐永祥认为现代社区是建立在“强社会”发育和发展的基础上，“强社会”就是各类非政府社会组织与居民团体发展状况良好，社区参与和社区自治成为个人自主性及其社会价值实现的普遍形式之一。马仲良认为城市社区自治是社会主义新型民主的生长点。[27]（2）在社区建设中发现公民社会。张静、陈伟东、陈幽泓、夏建中、J.德勒斯、刘继同、费梅苹等认为现实的社区建设为公民社会的出现提供了社会空间，尽管业主委员会、居民交往组织等处于雏形状态，但它们是中国城市第一次出现的真正的公民社会。[28]（3）在社区建设中发展社会组织、重建生活共同体。陶传进提出通过发展民间组织来冲击社区生活共同体，以解决乡村社会、单位社会解体所带来的社会碎片化问题。陈伟东提出个人与社会的关系实质是个人与社会组织的关系，社会组织创造共同体，没有社会组织就没有社会生活共同体。[29]（4）在社区建设中培育社会资本。一些学者从社会资本角度强调在社区建设中培养公民社会的重要性。社会资本是指社会组织的特征，组织网络、信任与规范是社会资本的重要表征，它与社区共同体的特征是一致的。孙立平提出社区是培育基本的社会信任甚至是培育公民精神的基本场所。赵孟营、王思斌将社会资本作为社区建设的目标模式。杨荣认为社区建设是培养社会资本理想路径选择。[30]（5）在社区建设中发展社会工作、增强社会自治。项飚、宋秀卿认为扩大居民参与、增强社会自治能力不能沿用传统的行政工作方式，而应该采用社区工作方式，通过“社区工作”来促进“社区制”，即通过居民互助、志愿者、选举社区领导人等活动，必然会引发居民之间的深入互动，增强居民与街居组织之间的切实联系，以及全体居民对公共事务的参与。这些联系和参与逐渐定型化，就逐渐把简单行政区划和行政设置的街居转变成具有自我组织性和能动性的“地方性社会”，从而重构它与居民和政府的关系。卢汉龙认为，当以单位制为重心的管理向地区管理转移时，大量的群众需求问题会是“市场不为、政府不能”的，需要用社会管理（民间组织自治管理）方法、需要广泛地利用社会组织和社会资源来解决社区发展问题。[31]

如果基层政权建设理论是国家中心主义，主张国家本位，重视国家对社会的整合能力；那么，基层社会自治理论则是社会中心主义，主张社会本位，重视社会的自治能力。由于各自讨论的问题不同和分析的侧重点不同，前者突出国家的自主性和能动性，后者突出社会的主体性和自治性，前者的分析存在“有国家、无社会”的不足，后者的分析又存在“有社会、无国家”的不足。这两种理论隐含两个共同假设：一是公民社会与国家的分野或二者界限清晰或二者相互竞争甚至冲突。二是都将社区视为单向作用领域，基层政权理论将社区视为国家整合社会的领域、视为国家权力单向渗透的领域，相反，基层社会自治理论将社区视为公民社会发育领域，视为国家权力退出、社会权力生长的领域。对于尚处于全能政府转型时期的中国而言，公民社会与国家的界线模糊恰恰是各种观点争论的源头；同时，社区建设内含基层政权建设与基层社会再组织，社区不仅有政府的介入，也有社会的介入，而且还有政府内部彼此竞争、社会内部彼此竞争，国家与社会在社区呈现出复杂的权力关系。这是基层政权建设理论、基层社会自治理论所无法解释的。

3.基层社会治理

目前，我国正处于全面的转型过程中，国家转型、市场转型、社会转型使国家与社会之间既有分化的一面，也有融合的一面，越来越体现出“国家在社会中”、“社会在国家中”的复杂状态。越来越多的研究者发现片面地强调国家的自主性或社会的自治性都会漏掉重要的社会事实，得出不切实际的结论。20世纪90年代以来，西方政治学在国家与社会关系的研究上出现一个“新取向”，主张破除国家与社会的二元模式，建立“社会中的国家”立场。“新趋向”认为将国家视为一个内部无差别的整体，只是一种理想，不是历史中的事实本身（笔者认为，将社会视为一个内部无差别的整体，同样也是脱离事实的），在历史和现实中国家很少能脱离社会而“自主”，国家的效力同它联系着的社会密切相关，随着国家某一部分和社会某一部分互动关系的变化，国家的效力也处于变化中。20世纪90年代，国外学者在反思中国问题研究范式中，提出了“第三领域”——既非纯粹国家的也非纯粹社会的、国家与社会均介入其中的领域，与西方公国家/市民社会模式图式相反，中国实际的政治变迁从未真正出现针对国家的社会自主性的持久追求，社会与国家在“第三领域”持续合作更加引人注目。[32]这对国内学界产生了较大影响。在20世纪90年代中期的讨论中，邓正来、景跃进试图超越自由主义和共和主义思潮的对立，提出公民社会与国家的良性互动论，强调国家对市民社会的有限干预以及市民社会本身应该与国家互动；在邓正来、甘阳等人的推动下，“互动论”成为中国公民社会研究的主导性解释范式。[33]同时，20世纪90年代传入中国的治理理论，主张政府与社会合作解决社会问题。“新取向”和治理理论更加贴近中国现实，也大大降低了学术研究的政治风险，获得了国内学界的青睐。治理理论被应用于城市社区研究，形成了基层社会治理理论。基层社会治理理论主要讨论两个问题：一是社区治理中，政府与社会各有哪些行动主体介入，它们之间是什么关系?二是在社区建设中如何构建政府与社会的合作关系?前者以分析模式出现，后者以建构模式出现。基层社会治理理论立足于两个假设：一是社区是政府力量和社会力量共同介入的领域，是政府与社会互动的领域。二是政府是多元的、社会也是多元的，政府是由若干部门、若干官员构成的，社会是由若干组织和若干个体构成的，它们都有自身的利益需求，会采取不同的策略，都是策略行动者，在政府内部之间、在社会内部之间、在政府与社会之间存在复杂的权力关系。基层社会治理理论在城市社区研究中形成了两种分析视角：（1）作为一种建构模式，致力于建构政府与社区合作的基层社会治理体制。2000年，陈伟东及其所在的华中师范大学城市社区建设研究中心参与武汉市江汉区社区体制改革实验，以合作主义为价值取向，以理顺区政府职能部门与街道办事处的权力关系、街道办事处与社区居委会的权力关系为突破口，提出建构政府行政管理与居民自治良性互动的基层社会治理体制，形成了社区建设中的“江汉模式”。2005—2010年，陈伟东、孔娜娜等在参与江汉区社区公共服务体制改革过程中，发现社区治理中政府部门、社区组织都有不同的利益需求，都倾向于采取对自己有利的策略行动，政府部门之间、社区组织之间、政府部门与社区组织之间存在共生、妥协、竞争、合作、冲突等复杂关系，提出我国社区建设要经历国家主导下的政府行动、国家主导下的社会行动两个阶段，社区治理体制改革需要经历政府职能社区化、部门职能协作化、居民组织组织化、政府职能社会化、城乡社区一体化五个过程。2002年，徐中振、徐珂提出社区是各类组织实现其组织目标的“行动场域”，政府组织与其他组织之间的关系将不再是单纯的管理与被管理关系，而是通过建立合作的关系来实现社区公共目标。2003年，林尚立以“强国家、强社会”为预设目标，主张处在国家与社会中间的城市社区发展的长远目标是以法律为保障、以自治为取向、以政党主导为基础、以广泛参与为动力、以协调国家与社会关系为功能的基层群众自治。2003年，魏娜提出社区治理是通过政府与社区组织、社区居民、非营利组织的共同努力改善社区环境，促进社区经济发展，提高居民生活质量，最终走向“善治”的过程。2007年，李友梅提出“当前和未来，中国社区发展在很大程度上取决于国家能否适应‘社区共治’局面，能否将各种社会力量纳入体制框架，有效实施包括政府在内的相关参与者之间的合作机制”[34]。（2）作为一种解读范式，致力于解释多种行动主体介入中的社区权力关系。学界质疑国家与社会分野在中国的实体存在，主张回到问题本身、回到事实本身，来分析社区治理中的国家与社会的真实关系。1997年，朱健刚以“国家—社会空间—家庭”的三层图示替代“国家—公共领域—市民社会”的三层图示，通过对1949年街区权力空间变迁历史的分析，发现街区权力空间不存在西方资本主义发展过程中国家与社会分离，街区权力空间逐步从拾遗补阙转向区域中心，政府、社会在其中发生互动，共同治理民众。2003年，李友梅将“国家微观化”，具体化为社区组织的权力结构和权力关系，通过社区组织实际运作过程的调查与分析，揭示了社区组织间的权力关系。2005年以来，马卫红、桂勇、骆天珏提出行动者——空间分析路径，将邻里空间视为多种行动者介入的领域，勾勒出社区空间中国家碎片化、社会碎片化的图景。2010年，石发勇采用行动者——空间分析路径，通过个案研究，发现了业主委员会内部的准派系冲突，进一步透视社会内部的碎片化。[35]

与基层政权理论偏向国家中心主义、基层社会自治理论偏向社会中心主义不同，基层社会治理理论更偏向合作主义（法团主义），但中国的合作主义也不能与西方的法团主义简单画等号，国家与社会的高度分化在西方有而在中国没有。正因为如此，国内学界开始走向理论自觉，从照搬来自西方经验的“形式模型”向立足本国事实的“经验模型”转变。城市社区研究中的基层社会治理理论就是这种理论自觉的体现，对西方治理理论的简单照搬转向立足本国事实的有限借鉴。基层社会治理理论采取多主体互动领域假设、行动者策略假设，有利于避免出现“国家整体化”、“社会整体化”、“国家与社会分野实体化”的过度简约化，但这一分析路径有可能出现重微观解释而轻宏观分析，难以将宏观结构纳入分析框架中。

三　分析框架与研究假设

本书以“结构—行动—过程”框架为统率，以基层社会治理过程为主线，以分析和解决基层社会治理中的突出问题为重点，来展开研究。

20世纪80年代以来，中国基层社会治理结构的变革是在计划经济体制向市场经济体制转变的过程中发生的。党的十一届三中全会以来，国家放弃了低效率的计划经济体制，选择了高效率的市场经济体制。经济体制变革既在宏观上解构了全能政府模式，也在微观上解构了全能单位模式。产权制度变革使企业回归经济组织，卸掉了基层行政管理和基层社会服务的包袱。社会管理和社会服务载体从以前的工作单位转向现在的街区。基层政权再造、基层社会再组织成为社区建设的两个基本任务。从行动过程看，社区建设是中央政府发动的、地方政府实施的、社会力量参与的社会再造工程。从行动主体看，政府部门在下沉、市场组织在渗透、社会组织在生长；从行动效应看，社会内部关系（个人与社会的利益关系）在变化、国家内部关系（部门与部门的权力关系、部门与街道办事处的权力关系）在变化、国家与社会关系（政府组织与社区组织的权力关系）在变化。

无论是解释基层社会现实还是解决基层社会问题，都必须将社会内部关系变化、国家内部关系变化、国家与社会关系变化纳入统一的分析框架中。本书既涉及如何认知基层社会现实，也涉及如何解决基层社会问题，但侧重点无疑是解决现实问题，以解决基层社会结构变迁中的问题为起点，以解决基层社会治理结构转型中的问题为重点。为此，需要超越基层政权建设理论、基层社会自治理论、基层社会治理理论的争论，汲取三种理论的合理成分，建立一个包容性的分析框架。

根据研究的需要，本书采用“结构—行动—过程”的分析框架。把社会内部关系、国家内部关系、国家与社会关系及其变化纳入统一框架来解释，把介入社区日常生活的不同行动主体及其互动纳入统一框架来解释，把社区治理过程及其变化纳入统一框架来分析。该分析框架的逻辑关系：代表国家、代表社会的行动主体是多元的；它们会在利益结构、权力结构的约束下采取某种行动（或利己的、或利他的、或兼而有之），同时，它们之间的互动又会改变利益结构和权力结构；无论是结构变化、行为变化都内含在社区治理过程中，并通过社区治理过程而显现出来。该分析框架包括两个基本假设：（见图0—1）

（一）行动者与关系结构假设

行动者假设吸收了传统经济人假设和理性人假设的长处，并有自身特点。该假设不把国家看成是内部无差别的整体，也不把社会看成是内部无差别的整体。现实情况表明：国家被多种行动者所解构，[36]社会也被多种行动者解构，在社区治理中，国家是由那些介入不同社区事务的不同政府部门及其官员所构成，社会是由那些介入社区事务的不同社区组织和居民个体所构成。从主体对象上看，既有个体行动者，如部门领导和工作人员、街头官僚、城乡社区居民；又有不同类型的组织行动者，如政府部门、街道办事处、村（居）民委员会、各种类型的社区社会组织，等等。在层次上看，该假设包括两个内涵：一是行动主体的独立性，无论是国家内部的政府部门和官员，还是社会内部的社区组织和居民个体，它们都是不同的利益主体、权力主体，每一个行动者在治理过程中都拥有资源、能力、知识、目标、价值取向和能动作用，它们都会采取某种对自己有利的策略，追求自身利益最大化和有意义的行为，并体现出一定的自主性和独立性。同时，由于每个行动者的自主性和独立性，他们彼此间的互动会促使社会变迁，也会导致社会矛盾和社会冲突，而这也正是推动城乡基层社会治理结构及过程转换的动力机制。二是行动主体行动策略的互动性。任何一个行动主体，无论采取何种策略都会受到对方（另一行动主体）的影响，采取何种策略需要把行动者放在一定的社会关系中来考察，行动者彼此间相互需要又相互依赖，才会发生联系和互动。正是策略的互动性，才会导致行动者在社会互动中不断调整自身角色和功能，来适应整个社会结构的变化，并推动行动者之间从冲突、矛盾走向合作、共赢。

关系结构假设是承接上一个命题，即结构是由行动者的互动和建构而产生。诚然，在吉登斯的结构化理论中，行动者和结构是互相建构的。“所有的社会行动以社会结构为先决条件，反之亦然。行为体（actor）的行为之所以是社会性的，是因为存在可以利用的社会结构，只有通过行动者的行动，结构才能被再生产出来。”[37]社区是多元行动主体互动的场域，这些多元行动主体都置身于社会内部利益关系、国家内部权力关系、国家与社会权力关系中，它们采取这种行动或那种行动都受到关系结构的制约，它们之间的互动会使各种关系结构发生变化，既建构现代国家，也建构现代社会，更建构行动者自身。

（二）治理过程假设

从基层社会治理结构转型来看，现代国家与现代社会的建构要经历政府职能社区化、政府部门协作化、居民组织化、政府与社会合作化、城乡社区一体化的过程。基层社会治理结构变革的这五个过程既相互独立又相互交叠，过程转换不是直线的而是交叉的。这五个过程在时间上先后相继、空间上逐渐拓展构成了中国基层社会治理结构转型的路线图。

1.政府职能社区化

政府职能社区化是国家权力向社区渗透的过程，是政府部门将社会管理和社会服务的重心下沉到社区的过程。我们通过对政府职能社区化的调查与分析，来解释城市基层社会治理中的国家内部关系，国家被分解为哪些政府部门及官员，这些政府部门及官员之间会发生什么样的互动关系，而且国家内部的构成及其权力关系也不可以不断地为人们所获得的经验、事实所证伪。

2.政府部门协作化

政府部门协作化是政府职能社区化后国家内部权力关系调整和国家内部凝聚力增强的过程。在纵向到底、横向分割的行政体制下，各政府部门及官员出于维护自身权力和地位，会出现部门各自为政、条块冲突、居委会被行政绑架的问题，这是城市基层社会治理结构转型中面临的一个突出问题。我们通过考察政府部门协作化，来分析国家内部如何通过体制改革和机制创新来解决部门内耗、行政效率低的问题的，来判断国家是如何推动政府职能社区化向政府部门协作化转变的。

3.居民组织化

居民组织化是社会自组织生长、社会力量参与社区治理的过程。我们通过居民组织化的考察，来分析基层社会内部是由哪些行动主体构成的，这些行动主体会发生什么样的互动关系，基层社会是通过什么方式来构建共同体的。

4.政府与社会合作化

政府与社会合作化是政府与社会由单独行动转向联合行动的过程，是基层社会治理结构转型中国家与社会关系变化的过程。城市社区建设10年的经验表明，单一的政府行动始终面临效率低的问题而单一的社会行动又始终面临能力不足的问题，如何整合政府力量与社会力量、政府资源与社会资源，是这一过程要解决的主要问题。我们通过政府与社会合作化的考察，来分析国家内部的多元行动主体与社会内部的多元行动主体是怎样发生互动的、是如何创新治理技术来促进政府部门与社会组织之间的合作的、在这一过程中政府组织的角色和社会组织的角色发生了什么变化。

5.城乡社区一体化

城乡社区一体化是基层治理中城乡关系的变化过程，是城乡基层社会治理结构转换的过程。当前，农村人口流入城市却不能融入城市、城乡基本公共服务差距拉大，是我国推进城乡社会协调发展需要解决的现实问题。我们通过城乡社区一体化的考察，来分析国家是如何依托城乡社区发展来改变城乡关系、促进城乡社会融合的。

四　研究方法和研究特色

（一）研究方法

一般来说，科学研究的方法有三个层次：“（1）方法论，即指导研究的思想体系，包括基本的理论假定、研究原则、研究逻辑等；（2）研究方式，指贯穿于研究过程的程序与操作方式；（3）具体方法与技术，是在研究的某一阶段使用的方法、工具和手段。”[38]本书在方法论上，坚持人文主义和实证主义相结合，利用整体主义方法论对社会生活中的宏观与微观现象进行描述性和解释性研究。在研究方式上，主要采用：（1）文献研究。依据研究思路和框架，对国内外相关研究成果和前沿文献进行分类梳理、整合研究，使论文研究建立在充实的理论基础上。（2）多学科交叉研究。社会事实复杂多变，单一学科难以解释所有社会问题，本书充分利用政治学、社会学、经济学、管理学、人类学等相关学科前沿理论知识，多角度对社会现象进行解读，力图打破学科之间的壁垒。（3）个案研究。本书围绕我国社区建设中面临的四大问题，全面对部门垄断、个体主义膨胀、农民融入城市、社会组织参与公共服务供给等存在的问题和有价值的本土经验进行深度个案剖析，通过微观视角来反映宏观社会结构的变迁。（4）调查研究。论文研究的问题和理论预设均是在社会调查的基础上提出，笔者希望借助田野调查，能够真实掌握社会现实中的行为和事件，通过对一手材料进行定性和定量研究，力图找出隐藏在杂乱无章的社会事实中的本质规律。在具体方法与技术上，本书使用了实地走访、问卷调查、数据统计分析、组织座谈、深度访谈等方式。

（二）研究特色

“社会良性运行理论本质上要求结合宏观和微观两个层次的社会研究方式，在方法论上力图突破实证主义和人文主义的严重对立和分野。因此，探索社会运行的良性发展序列，既要求密切关注研究对象的具体性、特殊性和主观性，深入研究对象内部来解释社会现象和社会过程，又要求从系统运行的角度，对在一定的社会位置条件下的个体行动所缠身的整体性社会后果和社会现象加以解释并做出预测，为促进和维护系统整体的良性运行服务。”[39]

1.整体主义方法论

“四个脱节”涉及国家内部关系问题、社会内部关系问题、国家与社会关系问题，同时，经验事实证明这些问题不是独立的而是相互联系的。诸如“油烟扰民”这类社区冲突之所以会成为“老大难”问题，既有基层社会自我协调机制缺乏、社会自治能力不足的一面，也有政府部门彼此推诿的一面，还有农民工未融入城市而缺少邻里关爱一面。从实践角度看，坚持整体主义方法论，整体把握“四个脱节”的关联性及其所表征的国家内部关系、社会内部关系、国家与社会关系，才能真正理解城乡社区建设、城乡基层社会治理所具有的战略意义，才能真正理解为什么党和政府要把城乡社区建设、城乡基层社会治理视为巩固党的执政基础、维护社会稳定、促进社会公平、发展基层民主的基础性工程。从学术角度看，坚持整体主义方法论，整体把握“四个脱节”的关联性及其所表征的国家内部关系、社会内部关系、国家与社会关系，我们才能揭示转型时期我国基层社会结构变迁、基层社会治理结构转型的全部内容和丰富内涵，才能认识到基层社会治理是由多种关系所构成的一个有意义的复合体。我们分析任何一个问题、任何一种关系，如果不放在与其他的问题、其他的关系中去考察，任何一个问题、任何一种关系都无法被理解。因此，研究基层社会治理需要有整体眼光，需要将基层社会内部关系的变化、国家内部关系的变化、国家与社会内部关系的变化作为一个整体来看待。只有这样，我们才能把握“四个脱节”的相互依存关系，只重视某一个问题或关注某一关系，都会出现认识上的“只见树木不见森林”，仅仅得出零碎的结论而不是全面的结论。坚持整体主义是本书的一大特色。

2.沟通宏观分析与微观分析，超越“宏观—微观”的一元分析模式

“四个脱节”问题是宏观力量和微观力量共同作用的结果。工业化、城市化、市场化等宏观力量不断向基层渗透，无论是出于被迫还是出于自愿，人们都屈服于这种力量，并推动这种力量，使宏观力量转化为微观力量，外在推力转化为内在动力，基层社会内部的思想观念、利益格局、组织结构等发生深刻变化，传统的乡土社会、单位社会、街坊社会解体；同时，国家权力向下渗透、行政组织科层化等宏观力量不断强化对基层社会的垂直整合作用，使得基层社会的自主性降低、水平整合功能弱化。因此，研究基层社会治理需要超越“宏观—微观”的一元分析模型，沟通宏观分析与微观分析。学术界现有的分析模型要么是以宏观结构来分析微观结构，要么就是以微观结构来分析宏观结构，而无法沟通宏观分析与微观分析。20世纪30年代，费孝通等倡导社区研究，力图通过微观社会结构的分析来解释宏观社会结构。他认为，“以全盘社会结构的格式作为研究对象，这对象并不是概然性的，必须是具体的社区，因为联系着各个社会制度的是人们的生活，人们的生活有时空坐落，这就是社区。每一个社区有它一套社会结构，各制度配合的方式。因此，现代社会学的一个趋势就是社区研究，也称作社区分析”[40]。这种以微观来解读宏观的分析模型内含一个潜在假设：整体社会结构是不同种类的微观社会结构的简单相加。它忽视宏观力量对基层社会结构及其变迁的作用，因而受到学界质疑。20世纪80年代出现的“大众社会理论”主张宏观结构的研究高于一切，应该从宏观结构来分析微观结构，其核心观点是“超出社区范围的城市化、工业化、科层化和中央集权等宏大力量所带来的垂直整合在社区中不断增强，破坏了社区中原有的水平整合，这些宏观社会进程所产生的社会组织变化剥夺了农村社区决策的独立性，并将它们融入大众社会中”[41]。这种以宏观来解读微观的分析模型视宏观结构为自变量、微观结构为因变量，认为微观结构只能从宏观结构中得到解释，而忽视对微观结构自身的研究。

与此对照，基层政权建设理论偏重从宏观来分析微观，将基层社会所有的变化均看成是国家权力渗透、国家整合社会的结果，甚至将村（居）民自治的产生也简单地看成国家赋权的结果；它有利于解释社区外的中央集权化、科层化等宏观结构力量对社区的垂直整合作用，让人们真正认识到社区中的国家权力这一实体现象，但它不利于解释社区内社会组织生长等微观结构力量对社区的水平整合作用，[42]同时，它将国家视为一个整体，也难以解释国家内部的部门冲突与条块冲突现象。基层社会自治理论偏重于微观结构分析，而忽视宏观结构分析，有利于解释社区内社会组织结构变化等微观结构力量对社区的水平整合作用，让人们真正认识到社区中社会自主力量这一实体现象，但它不利于解释社区外科层化、中央集权化对社区垂直整合作用，同时，它将社会视为一个整体，也难以解释社会内部个体与个体间、群体与群体间、组织与组织间的冲突现象。行动者与空间分析模型偏重于对基层社会现象的深度描述，而不倾向于理论模型建构；它以国家碎片化、社会碎片化为前提假设（不再将国家、社会简约为二元主体，而视为多元主体），力图解释国家内部行动者间的真实关系、社会内部行动者的真实关系；这是近年来社区研究的一大进步，深化了人们对国家内部关系、社会内部关系的认识；其侧重于对行动过程描述，但忽视对行动过程背后的结构分析，既可能存在对微观结构分析不足，也可能存在对宏观结构分析不足。本书吸纳基层政权建设理论、基层社会自治理论、行动者与空间分析模型的合理之处，建构“结构—行动—过程”的分析框架。它既重视分析市场化、工业化、城市化、科层化等宏观力量对基层社会的渗透与解构，也重视分析基层社会内部屈服或适应或抵御宏观力量，增强自身自主能力，重建共同体和社会秩序的努力；它既重视分析国家内部多元行动者的互动关系，也重视分析社会内部多元行动者的互动关系，还重视分析国家的行动者与社会的行动者之间的互动关系。走出“宏观—微观”的一元分析模型，沟通宏观分析与微观分析是本书努力的方向，也是本书研究的又一个特色。

五　研究不足

本书偏重于现实问题研究，重点研究改革开放以来基层社会变迁问题，因而缺乏对新中国成立以来基层社会变迁历史过程的研究，由于历史分析的不足，使得本书对有些问题的分析缺乏历史厚重感。

国家内部存在的部门主义、条块冲突问题不是改革开放以来才存在的，而是计划经济体制时期就形成的。近年来，有的学者从历史过程的分析中，提出部门主义、条块冲突根源于国家政权建设过程中存在组织科层化与程序科层化的分离，组织科层化使得行政机构取代和废弃所有的传统组织形式，但行政组织之间规范化程序被有意或无意地忽视了，导致国家在组织上高度一体而行动上各自为政的格局，“上有政策、下有对策”正是这种组织高度一体而行动各自为政格局的真实表现。[43]学界的这些深刻见解是对本书历史分析不足的有益补充。

本书以理论预设的基层社会治理五个发展阶段的演变过程为章节顺序，展开阐述。我国社区建设已推进十几年，现有学术界针对“政府职能社区化”的研究，从国际经验、社会转型、单位制解体、政府职能转变、资源配置等多个角度进行，成果丰富。[44]笔者开篇以政府职能社区化这一发展阶段产生的问题为逻辑起点进行着笔，针对从“单位制”向“社区制”转变的历史演变过程，并没有独立撰写成一个章节，而是零星穿插在各个章节中，在谋篇布局上，让读者感觉尚缺这一段基层治理发展演变过程，历史感不足。

治理过程论的研究假设是笔者从自身研究和社会调查中做出的规律预测，鉴于社会事实的丰富和研究能力有限，笔者并没有对中国未来基层社会治理和变迁的发展走向，提出有规律的判断。同时，治理过程论是从城市社区为着入点，对于是否适用于农村社区，笔者做出了肯定性回答，但并没有进行深入研究，只是在结论中做了粗略的论证。后续研究中，需要重点对以上两个问题进行深入探讨。

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[1]张静：《利益组织化单位：企业职代会案例研究》，中国社会科学出版社2001年版，第5页。

[2]［美］李侃如：《治理中国：从革命到改革》，胡国成、赵梅译，中国社会科学出版社2010年版，第185—186页。

[3]张静：《利益组织化单位：企业职代会案例研究》，中国社会科学出版社2001年版，第6—7页。

[4]我们之所以用单位制来统称城乡基层社会管理模式，是因为农村人民公社和城市单位都是行政与政治合一的体制，都体现出总体性社会的特征；但并不抹杀两者之间的差别，城市单位“靠国家”即通过单位外部的国家由上而下地分配资源，而农村人民公社“靠自己”即通过自身的生产活动来供给资源。

[5]何艳玲、蔡禾：《中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因》，《中山大学学报（社会科学版）》2005年第5期；卜长莉：《社区冲突与社区建设》，社会科学文献出版社2009年版，第三章第一部分。

[6]［美］纳森乔·特纳：《社会学理论的结构》，吴曲辉等译，浙江人民出版社1987年版，第211页。

[7]［美］刘易斯·科塞：《社会冲突的功能》，孙立平译，华夏出版社1989年版，“序言”。

[8]《毛泽东著作选读》（下），人民出版社1986年版，第758—760页。

[9]［美］李侃如：《治理中国：从革命到改革》，胡国成、赵梅译，中国社会科学出版社2010年版，第189、190、209页。

[10]参见［美］杜赞奇《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社2003年版，“前言”。

[11]［英］安东尼·吉登斯：《第三条道路及其批评》，孙相东译，中央党校出版社2002年版，第31页。

[12]张静：《国家政权建设与乡村自治单位》，《开放时代》2001年第9期，第9—11页。

[13]黄宗智：《中国研究的范式问题讨论》，社会科学文献出版社2003年版，第276页。

[14]张静：《国家政权建设与乡村自治单位》，《开放时代》2001年第9期，第6—8页。

[15]［美］西达·斯考切波：《国家与社会革命：对法国、俄国和中国的比较分析》，何俊志等译，上海人民出版社2007年版；［美］埃里克·A.诺德林格：《民主国家的自主性》，孙荣飞等译，江苏人民出版社2010年版。

[16]康晓光、卢宪英、韩恒：《改革时代国家与社会关系——行政吸纳社会》，转引自王名《中国民间组织30年——走向公民社会》，社会科学文献出版社2008年版，第331—337页。

[17]胡鞍钢等：　《第二次转型：国家制度建设》，清华大学出版社2003年版，第319—321页。

[18]徐勇：《村民自治的成长：行政放权与社会发育》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2005年第3期；徐勇：《回归国家与现代国家建构》，《东南学术》2006年第4期；吴理财：《村民自治与国家建构》，《经济社会体制比较》2002年第4期；朱健刚：《城市社区建设：在实践中反思理论》，《北京社会科学》1999年增刊。

[19]学界对单位制的研究形成了众多的理论成果，主要有［美］华尔德：《共产主义社会的新传统主义》，龚小夏译，牛津大学出版社1996年版；李路路、李汉林：《中国的单位组织——资源、权力与交换》，浙江人民出版社2000年版；杨晓民、周冀虎：《中国单位制度》，中国经济出版社1999年版；刘建军：《中国的单位》，浙江人民出版社2000年版；路风：《中国单位体制的起源与形成》，《中国社会科学季刊》1993年第5期。

[20]桂勇、崔之余：《行政化进程中的城市居委会体制变迁——对上海市的个案研究》，《华中理工大学学报（社会科学版）》2000年第4期；郭圣莉：《城市社会重构与新生国家政权建设——上海初期国家政权建设分析》，天津人民出版社2006年版。

[21]白益华：《中国基层政权的改革与探索》，中国社会出版社1995年版；李学举：《中国城乡基层政权建设工作研究》，中国社会出版社1994年版；朱健刚：《国家、权力与街区空间——当代中国街区权力研究导论》，《中国社会科学季刊》1999年第26期。

[22]李骏：《城市街区空间的组织特征：国家与社会关系视角》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2006年第2期；杨素琴、王柳丽：《国家权力介入与社区概念嬗变——对中国城市社区建设实践的理论反思》，《学术界》2010年第6期；何艳玲、蔡禾：《中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因》，《中山大学学报（社会科学版）》2005年第5期；陈宁：《国家——社会关系视野下的社区建设：走向内卷化的权力秩序》，《兰州学刊》2010年第2期。

[23]郝娜：《政治学语境中的“国家政权建设”——一个关于理论限度的检视》，《中共浙江省委党校学报》2010年第3期，第53页。

[24]相关争论参见黄宗智《中国研究的范式讨论》，社会科学文献出版社2003年版；邓正来、J.C.亚历山大《国家与市民社会：一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社2002年版。

[25]这方面的成果相当丰富，如徐勇《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版；何包刚、郎友兴《寻找民主与权威的平衡》，华中师范大学出版社2002年版。

[26]马仲良：《有中国特色社会主义社区建设的几个基本问题》，《中国社区建设年鉴（理论研究与调研报告）》，中国社会出版社2003年版；朱传一：《20世纪80年代以来社区发展与实验》，《中国社区建设年鉴（理论研究与调研报告）》，中国社会科学版2003年版；卢汉龙：《发展社区与发展民主：我国基层社会的组织重建》，《毛泽东邓小平理论研究》1999年第3期；朱健刚：《城市社区建设：在实践中反思理论》，《中国社区建设年鉴（理论研究与调研报告）》中国社会科学版2003年版；于燕燕：《非营利组织在社区发展中的作用》，《北京社会科学》1999年增刊。

[27]卢汉龙：《发展社区与发展民主：我国城市基层社会的组织重建》，《北京社会科学》1999年增刊；陈伟东：《社区行政化：不经济的社会重组机制》，《中州学刊》2004年第4期；费孝通：《居民自治：城市社区建设的新目标》，《江海学刊》2002年第3期；徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2001年第3期；陈云松：《从“行政社区”到“公民社区”——由中西比较分析看中国城市社区建设的走向》，《城市发展研究》2004年第4期；顾俊：《“行政社区”的困境及其突破》，《北京行政学院学报》2001年第4期；马仲良：《城市社区自治是社会主义新型民主的生长点》，《北京行政学院学报》2001年第1期。

[28]陈伟东、李雪萍：《社区建设与公民社会的发育》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2003年第1期；陈幽泓：《中国公民社会的先行者：业主组织的兴起以及在中国转轨中的意义》，发表于首届海峡两岸公共管理学术研讨会；费梅苹：《业主委员会与中国的市民社会》，《华东理工大学学报》2001年第2期；刘继同：《从居民委员会到社区委员会：内源性革命与民间社会的兴起》，《社会科学季刊》2003年第4期；张静：《成长中的公共空间之社会基础》，载上海社会科学联合会编《社会转型与社区发展》，2001；夏建中：《中国公民社会的先声——以业主委员会为例》，《文史哲》2003年第3期；夏建中：《北京市新型社区自治组织研究——简析北京CY园业主委员会》，《北京社会科学》2003年第2期；J.德勒斯、D.柯丹文、金淑霞：《社区实验：市民社会的前兆?》，《当代世界社会主义问题》2004年第1期。

[29]王名：《中国民间组织30年——走向公民社会》，社会科学文献出版社2008年版；陈伟东等：《中国和谐社区——江汉模式》，中国社会出版社2010年版。

[30]孙立平：《社区、社会资本与社区发育》，《学海》2001年第4期；赵孟营、王思斌：《走向善治与重建社会资本——中国城市社区建设目标模式的理论分析》，《江苏社会科学》2001年第4期；杨荣：《论我国社会资本的缺失与重建——以中国城市社区发展为视角》，《山东科技大学学报（社会科学版）》2004年第3期。

[31]项飚、宋秀卿：《社区建设和我国城市社会的重构》，《战略与管理》1997年第6期；卢汉龙：《发展社区与发展民主：我国城市基层社会的组织重建》，《民政论坛》1999年第4期。

[32]相关争论以及“第三领域”范式，参见黄宗智《中国研究的范式讨论》，社会科学文献出版社2003年版，第137—288页。

[33]邓正来：《中国发展研究的检视——兼论中国市民社会研究》，《中国社会科学季刊》1994年第8期；邓正来、景跃进：《建构中国的市民社会》，《中国社会科学季刊》1992年第1期。

[34]陈伟东：《社区自治：自组织网络与制度设置》，中国社会科学出版社2004年版；陈伟东等：《中国和谐社区——江汉模式》，中国社会出版社2010年版；陈伟东、卢爱国、孔娜娜：《政府行动与社区行动衔接：中国社区发展战略》，《社会主义研究》2010年第5期；林尚立主编：《社区民主与治理：案例研究》，社会科学文献出版社2003年版；徐中振、徐珂：《走向治理》，“组织与体制——上海社区发展研讨会”（2002年4月）会议资料汇编；魏娜：《我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新》，《中国人民大学学报》2003年第4期；李友梅、肖瑛、黄晓春：《社会认同：一种结构视野的分析》，上海人民出版社、格致出版社2007年版。

[35]朱健刚：《城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式——对一个街区权力结构的分析》，《战略与管理》1997年第4期；朱健刚：《国与家之间：上海邻里的市民团体与社区运动民族志》，社会科学文献出版社2010年版；马卫红、桂勇、骆天珏：《城市社区研究中的国家与社会视角：局限、经验与发展》，《学术研究》2008年第11期；桂勇：《邻里政治：城市基层的权力操作策略与国家—社会的粘连模式》，《社会》2007年第6期。

[36]Shi F.Y.and Cai Y.S，“Disaggregating the State：Networks and Collective Resistance in Shanghai”，The China Quarterly，VoL.186，2006，pp.314－332；Rosenbaum，A.L.（ed.），State and Society in China：The Consequences of Reform，Boulder.West View Press；Unger，J.“‘Bridges’：Private Business，the Chinese Government and the Rise of New Associations”，The China Quarterly，VoL.147，1996，pp.795－819；Hart－Landsberg，M.and Burkett.P.，China and Socialism：Market Reform and Class Struggle，New York.Monthly Review Press.

[37]David Dessler，“What's at Stake in the Agent—Structure Debate?”，International Organization，Vol.43，1989，p.452.

[38]袁方：《社会研究方法教程》，北京大学出版社1997年版，序言第1页。

[39]郑杭生：《社会学概论新修》，中国人民大学出版社2003年版，第461页。

[40]费孝通：《江村经济》，江苏人民出版社1986年版，第94页。

[41]卢辉临：《社区研究：源起、问题与新生》，《开放时代》2005年第4期，第28页。

[42]事实上，处于行政体系内的村委会、居委会的自主性来源于国家赋权，但处于行政体系外的村（居）民自发组织（非正式组织）根本就不存在也不需要国家赋权，国家对他们来说是无直接关系的。这是基层政权建设理论所无法解释的。

[43]李猛、周飞舟、李康：《单位：制度化组织的内部机制》，转引自中国社会科学院社会学研究所《中国社会学》（第二卷），上海人民出版社2003年版，第145页；孙立平：《向市场经济过渡中的国家自主性问题》，《战略与管理》1996年第4期。

[44]尹维真：《论社区建设中的城市基层管理体制创新》，博士学位论文，华中师范大学，2002年；陈伟东：《社区自治：自组织网络与制度设置》，中国社会科学出版社2004年版；李雪萍：《城市社区公共产品供给研究》，博士学位论文，华中师范大学，2007年；曹旭飞：《社区制基本问题再研究》，博士学位论文，复旦大学，2007年；卢爱国：《使社区和谐起来：社区公共事务分类治理》，博士学位论文，华中师范大学，2008年；董欢：《和谐社会视野中的我国城市社区建设研究》，博士学位论文，中共中央党校，2009年。