当前脱贫攻坚的新挑战与应对策略
郭晓鸣 高杰
为打赢脱贫攻坚战、实现同步全面小康目标，全党全社会聚焦贫困群体、精准发力，合力推进扶贫工作，扶贫攻坚工作取得了显著进展。2016年，全国农村贫困人口减少1240万人，超额完成预期目标，贫困地区农村居民收入增速实现高于全国平均增速，贫困地区生产生活条件得到根本性改善，主要致贫返贫风险得到有效抑制，全国脱贫攻坚取得重大阶段性胜利。但是，贫困地区依然面临着贫困面宽、量大程度深、发展基础薄弱等严峻挑战，扶贫攻坚工作面临新情况和新问题，必须通过持续的机制完善和政策调整加以解决。为此，课题组对四川省广安市、巴中市、广元市、凉山州等市州的10多个代表性贫困县（区）进行了实地调研，通过部门座谈、入户访谈等形式，全面把握当前扶贫攻坚过程中的新挑战，并提出应对之策。
一 脱贫攻坚面临的新挑战
随着精准扶贫战略的全面实施，我国脱贫攻坚工作取得了显著成效，但贫困问题也呈现出一些新特征，给扶贫攻坚带来新挑战。
(一）构建利益主体间均衡机制面临挑战
扶贫资源向贫困群体集中分配有利于保证贫困农户按期脱贫、完成减贫目标，但也难以避免造成不同群体之间的一些利益冲突，利益主体间的均衡机制建设面临挑战。
1.某些贫困地区的贫困户与非贫困户间矛盾显现
目前，贫困户在增收、住房、医疗等方面均能获得较高保障，随着帮扶力度加大，临界贫困户逐渐形成不平衡心理。广安市、凉山州等地部分贫困县调查显示，成为建档立卡贫困户后，每个贫困户一年所能够享受到各种政策补贴及帮扶资源比非贫困户高出10万元以上。在区域性整体贫困较为突出的区域，对扶贫资源分配不满引发的攀比现象日益蔓延，已经成为一个必须引起高度重视的问题。
2.部分地区贫困村与非贫困村间矛盾显现
为按期完成贫困村“摘帽”任务，许多地区将大部分财政资源都投向贫困村，在四川省部分贫困县调查发现，一些贫困村一年内进入的扶贫产业发展资金、房屋建设及基础设施改造资金等各类项目资金可以接近甚至超过千万元。而非贫困村能够获得的政策支持明显减少。在不少地区，相邻贫困村与非贫困村经济基础较为相似，在集中资源高强度帮扶后，贫困村在基础设施、村容村貌、产业发展上都明显好于邻近非贫困村。这种因为外部行政性扶持政策带来的差异，使非贫困村滋生不满情绪，村与村之间矛盾显现。
3.已脱贫贫困户与未脱贫贫困户之间矛盾显现
近年来，我国脱贫标准和帮扶标准逐年提高，特别是2016年以后，较大幅度地提高了对贫困人口的住房和医疗保障方面的补贴标准。政策的调整虽然使当年贫困户享受到了更加全面的帮扶，但由于2014年、2015年脱贫户与2016年脱贫户享受的政策待遇差异较大，前期已经脱贫的贫困户尽管仍然感恩扶贫政策，但还是抱怨过去享有的扶持措施实际“含金量”较小。尤其在易地扶贫搬迁项目大规模实施后，由于政策补贴力度较大，加之房屋是农村家庭最为重要的财产形式，因此，未享受到住房建设项目的脱贫户持有意见较大。
(二）构建扶贫攻坚长效机制面临挑战
扶贫攻坚工作极大地改变了贫困地区的发展条件，为贫困群体的持续发展构筑了坚实基础。但随着扶贫任务目标考核期的迫近，为完成脱贫任务而采取短期化行为的现象在少数地区再度“抬头”，使扶贫长效机制的建设面临挑战。
(1）单一物质投入式帮扶现象仍然存在。由于扶贫工作任务重、时间短，一些基层政府只能以非正常方式完成任务。在少数地区，仍然存在对少数基础较好的扶贫村以“吃偏饭”的方式集中资源支持的情况，把短期成效显著的物质投入式帮扶作为主要手段。在部门对口帮扶中，由于面临行政考核压力，加之部门自身职能限制，注重短期物质性投入的现象更加突出。一些部门将为对口贫困户捐款捐物作为扶贫的主要方式，单纯以资金投入比重作为“一刀切”考核要求，对贫困人口自我发展能力建设、地区经济持续发展能力建设等关注不足。
(2）政府有时候过度地承担了市场职能。为按期完成脱贫目标，部分地区从扶贫项目规划、运行管理到监督检查等几乎全由政府部门承担，在一定程度上替代了原有社会组织和社区的功能。政府职能的过度发挥和市场机制的缺失，增加了政府财政负担，也使扶贫资金使用和扶贫项目运行缺乏市场化导向，导致管理效率降低。如在金融扶贫项目运行过程中，一些地区将贫困户贷款余额作为考核下级政府扶贫工作的指标，导致基层政府不得不采用各种行政手段让贫困户使用贷款额度，在一定程度上加大了金融扶贫的风险。
(三）构建帮扶政策的协同机制面临挑战
在扶贫政策帮扶力度和扶贫资金投入力度不断增加的同时，部分帮扶政策协调性仍显不足，政策之间协同机制的构建面临挑战。
(1）政策间前后衔接性不足使基层施策困难。近年来，扶贫政策变化的总体趋势是对于贫困人口支持强度不断增加。以贫困人口医疗救助政策为例，2016年9月开始，许多地区提出了贫困人口就医零自费政策，贫困人口符合规定的就医费用全部由财政专项资金和新农合基金支付。政策实施后，不少脱贫户和已自费的贫困户纷纷要求对医疗费用进行补贴，地方政府只能通过补充政策补贴未能享受到政策的群体，政策频繁变化和前后衔接问题给地方财政带来较大压力。不仅如此，“零支付”还激励了部分贫困户“小病大看”和“小病久治”行为，不合理地放大了就医需求，使农村医疗资源供给不足的矛盾进一步有所加剧。
(2）政策变化较快在一定程度上加剧了贫困群体的“福利依赖”。帮扶政策经常性调整不仅使贫困户形成了脱贫越晚、实惠越多的认知，更弱化了贫困人口通过自我发展实现脱贫增收的意愿。如在贫困户住房建设方面，由于近年来政策调整幅度较大，提高了贫困户对于未来政策补贴的预期。扶贫政策的调整加剧了部分农户的“福利依赖”，也通过贫困群体间的“相互学习”形成“羊群行为”，造成了消极性“贫困文化”再度传播。
(四）构建贫困群体自我发展机制面临的挑战
由于贫困地区发展基础较弱，加之部分政策的长期效果尚未能显现，导致贫困群体自我发展能力提升机制的建设面临挑战，主要表现在：
(1）重福利、轻能力，贫困人口发展能力仍然较弱。由于脱贫考核指标多以生活性设施为标准，为按时完成任务，贫困地区对照考核标准实施帮扶项目建设，在改善贫困群众生活质量的同时也完成了考核任务。但在四川省广安市、凉山州、广元市等地若干贫困县调研发现，部分地区存在为完成考核任务而简单机械地对照指标进行建设的问题，忽视未纳入考核指标的人力资本提升等，造成重生活福利性帮扶、轻能力建设性投入的问题。
(2）重增收、轻改革，贫困地区发展基础仍待增强。为按期完成脱贫任务，各贫困村都在比照脱贫评估的标准开展项目建设，尤其在基础条件较差的行政村，由于历史欠账较多，项目建设压力较大，无暇进行农村制度性改革探索。调研发现，在一些贫困村，土地产权制度改革、农业经营体制创新、集体经济产权改革、基层社区治理体制改革等内容相对停滞。乡村资源的优化配置、经济社会的长远发展离不开各项制度改革，在全国进一步深化农村改革的大背景下，忽视制度改革可能使贫困地区再次错失难得的发展机遇。
(3）重数量、轻结构，扶贫产业“低位循环”仍需破解。虽然四川省大部分贫困地区都在积极推进产业实现转型升级，但是受发展基础、要素条件和发展理念等诸多因素的制约，贫困地区产业发展“低位循环”问题仍存在：一方面，产业单一化、产品低端化。在种植面积和养殖数量迅速增加的同时，产业链前端良种培育、后端仓储、加工等环节缺失。另外，扶贫产业发展过程中，农业发展与乡村旅游、文化资源开发未能协同推进，农村产业仍未实现融合发展；另一方面，产业趋同化、产品同质化。在初级产品产量持续增加的同时，并未相应规划下游加工环节，导致产品可能面临较高的市场风险。
(五）构建脱贫验收评估机制面临挑战
脱贫验收评估有效激励了各地积极推进扶贫攻坚工作，为扶贫政策实施的精准性、有效性提供了制度保证。但由于验收评估工作任务较重，制度设计和实施过程中不可避免地存在一些不完善的环节，主要表现在：
(1）贫困退出评估表册数量多，村级工作量极为繁重。扶贫管理信息录入需按照国有、省级、市级、县级四套系统分别录入，每套系统都需要录入大量基础数据，且不同系统之间的信息无法共享，基础任务艰巨、工作繁重。另外，为完成检查和考评任务，贫困村需填写各类表册、完成各种总结。通过对四川省广安市、凉山州、巴中市等地区的调查发现，贫困村第一书记70%左右的工作精力都用于填写各种表格和陪同检查、验收，基本成为疲于应付的“填表书记”。这不仅在一定程度上助长了“数字脱贫”现象，也为精准扶贫中形式主义的产生和发展提供了制度支持。
(2）主观性评价指标获取规范性不强。虽然让贫困者满意是精准扶贫的重要目标，但是在评估工作实践中，贫困者对扶贫攻坚工作是否满意受到个人认知、地域文化、语言习惯等多方面影响。调研发现，部分贫困户把类似于征地等遗留问题、对某个基层干部的私人恩怨等非扶贫相关的事带到对扶贫工作的满意度评价中，甚至出现个别贫困户以此“要挟”基层干部的现象。更为重要的是，评估指标的获取过程没有充分发挥评估专家的专业特长和经验，评估专家成了简单收集和汇总问卷数据的调查员。
二 脱贫攻坚的对策建议
从工作自身发展阶段看，脱贫攻坚正处于重要的攻坚期和冲刺期，但是立足于更加宏观的发展背景，我国的扶贫工作也正处于极为关键的承上启下时期。因此，要高度重视各地贫困问题的新变化和扶贫工作面临的新阻碍，通过创新扶贫制度、优化施策路径、完善工作机制来应对脱贫攻坚的新挑战，完成脱贫攻坚的历史使命。
(一）构建兼顾精准性与整体性的利益均衡机制
1.适度扩大扶贫政策惠及范围，加强对临界贫困户的帮扶
探索设立相对贫困户指标，将已脱贫但仍面临返贫风险的农户作为相对贫困户，不占用贫困户指标，但可对照扶贫政策给予帮扶。在扶贫政策操作指标和程序上预留一定调控空间，允许基层政府因地制宜地进行适当调整，让政策尽可能惠及更多的临界贫困户。针对整体性贫困地区现实问题，增加部分普惠性政策，整合财政资金，加大对地区教育、医疗、基础设施的投入，使贫困户和非贫困户均能够享受同等的公共服务。
2.探索贫困村与非贫困村的协同发展路径
引导贫困村与非贫困村共同发展产业，通过统一规划、合理布局，建立贫困村与周边非贫困村产业协同发展机制，围绕产业规划统筹安排基础设施建设、技术支持、金融支持等项目。
3.构建已脱贫户和未脱贫户的多元合作机制
鼓励先富户、脱贫户与贫困户之间形成合作帮扶机制，形成农户之间资源互补、利益共享的发展路径；在有条件的地区推广财政资产收益扶贫等做法，通过利益联结模式的创新破解因帮扶资源分配不均产生的矛盾。
4.以贫困乡村现代治理机制建设实现地区整体发展
重视贫困地区农村社区的建设和发展，将精准扶贫与贫困地区乡村治理机制的再造有机结合，以提高贫困农户组织化程度为导向，增强贫困人口集体行动能力，以农户合作互助提高扶贫成效。
(二）探索建立具有可持续性的扶贫攻坚长效机制
1.建立以政策长期效果为目标导向的帮扶资源投入机制
合理分解各级政府部门减贫任务，根据不同阶段的总体目标和不同区域的实际情况，确定分阶段、分区域目标，建立以脱贫人口数量、贫困人口收入增加幅度、扶贫产业发展水平、生态环境保护情况等为内容的扶贫工作绩效考核综合指标体系。探索扶贫资金的专业管理模式，在符合条件的地区试点政府负责出资和监管、农民组织或民间专业机构管理的模式，减少项目选择和运行过程中的行政干预，有效提高扶贫资金使用效率；在提高贫困群众自我发展能力的基础上，建立代耕、托管、寄养、入股、技术服务等带动参与机制，拓展贫困户参与和分享产业发展效益的空间，实现稳定和持续脱贫。
2.引导部门帮扶更加关注对口贫困地区的长期持续发展能力
引导各部门自主探索与贫困群体的长期合作模式，允许并鼓励帮扶部门与对口贫困村建立多种形式的发展共同体，以经济利益激励帮扶部门更加关注贫困地区持续发展。
3.注重培育贫困地区的市场主体
引导贫困地区市场主体发育，鼓励贫困户参与扶贫项目运行，通过设立贫困户生产发展奖补助金、自主脱贫典型宣传等方式激发贫困户参与脱贫项目、自主脱贫的积极性。厘清政府职能边界，合理运用市场化手段，创新合作扶贫机制，通过 PPP、政府购买服务等多种形式引导企业、社会组织等参与扶贫。减少金融扶贫行政性干预和指标性任务，政府主要做好监管和风险控制工作。
(三）建立统筹协调的扶贫政策体系
1.在不影响帮扶精准性的前提下适度归并、整合帮扶政策和项目类别
对于目标相近的帮扶政策，通过整合减少政策分项，如整合住房建设项目，减少不同项目间政策补贴差异，根据不同贫困地区实际情况重点实施1—2类住房建设项目。真正建立以项目为中心的帮扶政策整合机制，延长产业扶贫等长期性项目的运行周期，避免对长期项目进行短期化考核。探索合理设置项目后续运行支持资金和项目设施维护资金，增强对扶贫项目运营、维护等后续环节的支持，如对村级医疗室、村级幼儿园等建设的运行支持，对道路设施、房屋建设、乡村风貌的维护等。
2.增强扶贫政策稳定性，减少政策调整频率
一旦政策出台，严格执行政策要求，禁止为争取资金或完成任务而放宽限制条件，避免为解决特殊群体问题的政策在执行中演变为覆盖所有贫困户的福利性政策。尽量避免同类政策的大幅度调整，增强政策内容前后一致性和衔接性，使基层和贫困群体形成稳定政策预期。
(四）强化贫困人口和贫困地区的自我发展能力建设
1.重视贫困人口的基本能力培育
根据贫困人口现实需求提供多层次培训内容和培训方式，在教育基础薄弱的民族地区、山区等地区，借鉴解放初期“扫盲班”的做法，开设识字、普通话交流、上网等基本能力课程。切实推进乡村医疗体系建设，加强对村卫生室医护人员引进、服务水平提升等后续建设工作的支持，增强村级医疗服务能力。
2.以供给侧结构性改革构筑贫困地区长期发展基础
将改革作为贫困村持续脱贫发展的重要内容，在精准帮扶的同时推进贫困村产权制度、集体经济等领域的改革。在符合条件的贫困村，赋予其自主探索更灵活的改革探索空间，通过改革形成贫困地区长期发展基础。
3.引导扶贫产业优化升级
加强各部门、各地区在扶贫产业规划过程中的沟通协作，根据各地区比较优势和区域整体发展目标合理布局扶贫产业，科学确立贫困村主导产业。引导产业资本有序进入贫困村，补齐扶贫产业链前后端“短板”。引导有条件的贫困村合理发展能够凸显地区特色的乡村旅游、生态康养等产业。重视扶贫产业与生态环境发展的协调性，严防产业扩张对地区生态环境的破坏。
(五）优化脱贫“摘帽”考核和评估验收机制
1.避免扶贫工作中的形式主义
充分发挥县脱贫攻坚办公室的统筹能力，将贫困户、贫困村的基础信息与各行业部门、帮扶单位互通共享，减少贫困村和各乡镇材料提交中的重复工作。减少不必要的填表报数、挂图标牌等工作，合理计划表册工作的下达时间，给基层部门充足的准备时间，尽可能避免无序和低效的应急性加班。
2.增强脱贫验收评估的客观性和规范性
在评估指标体系中，适度减少考核评估中贫困户主观意愿指标，增加产业发展持续性、贫困户增收稳定性、村庄生产性基础设施完善程度等客观性指标。建立脱贫第三方评估人员培训机制，通过理论和实践学习让评估人员掌握统一的评估要求、评估步骤和评估方法，减少评估人员主观评判的随意性，形成系统化、标准化、规范化的脱贫评估工作程序。