一 脱贫攻坚与精准扶贫

中国如期实现脱贫攻坚目标面临的主要挑战及应对策略

中国社会科学院扶贫开发报告课题组

近5年来，我国实现了贫困人口的较大规模持续减少。2013—2016年，全国农村贫困人口减少了5564万人。2017年，我国减贫任务超额完成，贫困人口再减少1000万人以上。这充分说明我国实施的精准扶贫、精准脱贫系列措施，有效地冲抵了经济增速放缓和减贫难度加大对脱贫进程的不利影响，取得了预期的效果。但是，到2020年剩余的3000多万现行标准下的农村贫困人口要全部脱贫，每年要净脱贫1000万人以上，这面临一些严峻挑战，仍需继续打好脱贫攻坚战。

一 中国如期实现脱贫攻坚目标面临的主要挑战

确保2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，是我国党和政府对国际社会和全国人民做出的庄严承诺，也是决胜全面建成小康社会战略目标必须攻克的堡垒。

(一）部分地区需要加快脱贫进程才能如期完成脱贫攻坚的任务

中央确定中、西部贫困县脱贫摘帽必须使所在县贫困发生率分别降低到2%和3%以下，这就要求中西部地区省级贫困发生率到2020年必须至少分别降低到2%和3%以下。按2015—2016年或2014—2016年的脱贫速率，估算到2020年各地区仍存在的贫困人口及其发生率，然后再比较这个结果与目标贫困发生率之间的距离，判断各地区在保持现有脱贫率的条件下，到2020年如期实现脱贫攻坚目标的可能性。

对过去减贫速率的判断，有两种不同的思路和假设。一种是假定脱贫率在一定时期能够保持相对稳定。在没有外部支持和干预条件下脱贫率一般会递减，但我国过去5年的精准扶贫实践表明通过政府和外部的高强度支持，脱贫率可以保持相对的稳定，即通过外部支持来冲减边际减贫速率递减的作用。另一种是假定近期的减贫规模在未来短期内能够保持相对稳定，即每年稳定减少一定数量的贫困人口（正如中央计划每年减少1000万贫困人口)。考虑到贫困人口逐年减少、减贫难度不断增大的事实，固定规模减贫的假定实际是要求以加速度的方式进行减贫，其难度比前一种假定以相同脱贫率实现减贫的难度要大得多。

1.以稳定脱贫率为基础推测2020年各地区贫困发生率

假定2017—2020年各省份能够维持其2014—2016年3年平均的脱贫率，到2020年全国农村贫困发生率将为1.9%（见表1)，从国家层面可以视为基本消除了现行标准下的绝对贫困。但全国还有14个省（区、市）贫困发生率高于脱贫摘帽要求的贫困发生率水平，其中新疆、甘肃、贵州和山西高于要求的贫困发生率2个百分点以上，西藏和云南也分别高出1.9个和1.7个百分点，至少这5个省（区）将无法完成脱贫攻坚的目标。在这样的假设条件下，14个片区平均的贫困发生率到2020年都将高于要求的水平，除了秦巴山区、罗霄山区和大别山区到2020年的贫困发生率将高于要求水平1个百分点左右之外，其他片区到2020年仍将维持高于要求较多的贫困发生率。

由于2015年和2016年脱贫率高于2014年，以2015年和2016年两年平均的脱贫率为基础估算到2020年各省份的贫困发生率，结果比前一种情况下有所改善。全国的贫困发生率将降到1.7%；全国还将有11个省份的贫困发生率高于要求的水平。根据上述分析判断，仅仅保持2014—2016年或2015—2016年脱贫率，到2020年全国仍将有相当部分地区无法实现脱贫的任务。

2.以稳定脱贫规模为基础推测2020年各地区贫困发生率

假定2017—2020年保持过去2年或3年的年均减贫规模，到2020年各地区脱贫攻坚目标完成情况比相同脱贫率假设条件下会有明显的改善。如果以2014—2016年的平均减贫规模进行脱贫，到2020年全国将不再有现行标准下的贫困人口，全国所有省份都能实现脱贫攻坚的目标，但是南疆三地州和吕梁山区两个片区还将无法完成脱贫的任务。如果以2015—2016年平均减贫规模进行脱贫，到2020年，全国除新疆之外的省（区）都可以实现脱贫攻坚目标；山西仍将有1.5%的农村人口处于贫困中，其部分贫困县可能无法脱贫摘帽。

综合上述两种假设条件下的分析结果，保证全国各地区如期实现脱贫攻坚的目标，特别是新疆（南疆三地州）和山西的脱贫攻坚，需要比以前更大的扶贫力度、更有效的扶贫创新。

(二）深度贫困地区脱贫攻坚任务依然十分艰巨

2016年全国14个连片特困地区的贫困发生率为10.5%，是全国平均水平的2.3倍。这些片区中，还有西藏、四省藏区、南疆三地州、吕梁山区、六盘山区、乌蒙山区和滇西边境山区7个片区的贫困发生率高于12%。据全国建档立卡贫困监测系统数据统计，到2016年年底，西藏、四省藏区、南疆三地州和四川凉山彝族自治州、云南怒江傈僳族自治州和甘肃临夏回族自治州（即所谓的“三区三州”）的24个市州、209个县，仍有贫困人口318.54万人，贫困发生率高达16.7%，有146个县贫困发生率高于10%，其中最高的福贡县高达34.8%。

深度贫困地区的贫困状态，虽有一定的地区差异，但总体上来说，具有一些共同的特点，即贫困发生率明显高于全国和区域内其他地区，贫困人口的平均可支配收入较低，收入贫困与教育、健康、住房等非收入贫困并存，农户贫困与区域贫困共生。深度贫困地区致贫因素复杂，脱贫成本高，难度大，要如期实现脱贫攻坚目标，需要增大投入的数量、强度和组合性，更需要大胆探索适合不同深度贫困地区特点的新的扶贫方式。

(三）易地搬迁的扶贫任务仍然非常艰巨

2016—2017年全国易地扶贫搬迁任务完成情况良好。但是，根据“十三五”易地扶贫搬迁规划，2018—2020年，全国还需要搬迁的扶贫对象392万人，同步搬迁人口259万。过去两年易地搬迁对象多属于相对难度较小的人群，但是部分搬迁对象的生计安排仍没有完全落实，因此今后3年不仅需要平均每年安置100多万扶贫对象易地移民，还要帮助新搬迁扶贫对象以及前两年搬迁但未落实生计安排的扶贫对象解决生计问题。因此，实现到2020年脱贫目标将是一个极具挑战性的任务。

(四）低收入农户收入增长乏力，返贫压力上升

受国际经济环境和国内增长方式转型的影响，近几年我国农村低收入人群收入增长明显乏力，产生了较大的返贫压力。2013年以来，我国农民可支配收入年均保持了7.7%的增长速度，但底层20%的低收入组农户人均收入年均下降了0.2%。在2014—2016年3年间有2年低收入农户出现人均可支配收入下降的情况，2014年和2016年分别下降了5.5%和4.4%。

2014—2016年我国低收入农户收入增长乏力，主要有3个方面的原因。一是外出农民工人数增速下降，低收入就业比较集中的建筑业和制造业就业人数比重下降，影响低收入农户的收入增长；二是2013年以来，农产品生产价格一直在低位运行，其中在低收入农户家庭经营收入构成中，居前4位的粮食、猪肉、蔬菜、羊肉（分别占低收入农户家庭经营收入的41%、16%、6%和3%）价格大都处于低位；三是国家财政收入增速明显放缓、一般预算支出中与低收入人群福祉直接相关的项目增速缓慢甚至下降，如2016年城乡居民基本养老保险补助、最低生活保障金支出、新型农村合作医疗支出、退耕还林和农村危房改造5项的总支出，比前一年降低了2个百分点。2016年，中央政府对农业补贴政策进行了改革，结果不利于贫困和低收入户的收入增长。2016年按承包耕地面积分配的农业支持保护补贴为1361亿元，比前一年减少了151亿元，相当于农业户籍人口每人减少了16元；用于支持粮食适度规模经营的补贴为245亿元，贫困和低收入农户基本上难以享受。

二 未来3年中国脱贫攻坚的应对策略

(一）坚持既定扶贫工作机制和支持政策

党的十九大报告进一步明确要举全党全国全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战；明确在脱贫攻坚中坚持精准扶贫、精准脱贫的方略；重申坚持“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，进一步强化党政“一把手”负总责的责任制；明确坚持专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫相结合的大扶贫格局，深入实施东西部扶贫协作。

(二）继续探索扶贫资金和社会资源投入持续增长的方式，保证脱贫攻坚的如期完成

如期完成脱贫攻坚任务，不少地区需要加快脱贫的速率。这一方面要求创新扶贫方式，提高扶贫和脱贫的效率和质量，另一方面也要求继续探索增加扶贫资金和社会资源投入的政策和方式，改善资源分配和利用。第一，需要继续保持财政扶贫资金投入高速增长；第二，进一步增加和整合行业资源支持全国贫困地区，尤其是深度贫困地区的脱贫攻坚；第三，探索金融部门进一步参与和支持脱贫攻坚的政策和产品及其组合，推动金融扶贫政策和产品更加切合精准扶贫的实际需要；第四，扩大和加强东西协作和社会帮扶，借鉴恒大和万达等企业的帮扶经验。

(三）关注并且有效地应对低收入人群返贫风险

2014—2016年我国农村低收入农户人均可支配收入出现负增长，由于低收入农户平均收入水平已接近全国扶贫标准，如果低收入农户的收入不能有所增长，有可能出现一边扶贫一边产生新的贫困人口的局面，从而使提高低收入农户收入与脱贫攻坚成为中国政府不得不同时面对的难题。但是，高强度投入和精准扶贫并存的做法，可能通过对财政、金融和社会保障等稀缺资源做出过度有利于扶贫对象的分配，挤压贫困线上低收入人群的发展空间和机会，甚至可能产生新的贫困人群。

面对这样的局面，中国政府需要尽快调整政策进行应对。第一，政府应该高度重视并采取有效措施提高低收入农户的收入；第二，为低收入农户提供就业、创业培训和就业服务，帮助他们增加就业和收入；第三，将现行农业产业化扶贫和就业扶贫政策的受益对象适当延伸到低收入农户；第四，完善农业生产支持补贴及配套政策。

(四）以非常规举措应对深度贫困地区脱贫攻坚

1.针对深度贫困地区的需要，优化和加强其扶贫资源的投入和分配

深度贫困地区的脱贫攻坚，需要同步解决扶贫对象“两不愁三保障”和区域整体脱贫、贫困村摘帽三个层次的问题。根据深度贫困地区脱贫攻坚三个层次的综合缺口，评估扶贫资源需求，制订可支撑和保证深度贫困地区脱贫攻坚目标如期实现的整体计划。这包括在整个脱贫攻坚计划期间资金、人才、土地等资源投入和所需的政策支持，实行一次计划、分年投入。在资源分配方面，需要根据深度贫困地区脱贫攻坚任务和计划，平衡区域、社区和农户之间以及基础设施、公共服务和扶贫对象脱贫之间的资源分配。

2.探索并实行有利于深度贫困地区实现脱贫攻坚目标的扶贫方式

深度贫困地区的扶贫方式，需要兼顾长期基础设施、公共服务项目和短期增收项目，结合各地的实际，创新更精准的扶贫方式。

(1）产业扶贫。一方面需要探索建立联结贫困户与市场的组织形式，通过外部的支持和地方市场组织的发展，更多地借助不受当地产业发展约束的电商扶贫平台，帮助各地的优势、特色产品实现价值；另一方面寻求适合各地条件的资产收益扶贫、旅游扶贫等方式，拓展贫困户的增收渠道。

(2）就业扶贫。深度贫困地区尤其是其中的一些少数民族聚居的片区，扶贫对象异地就业脱贫的难度比较大，需要根据各地的特点，开辟更多的就地就近就业途径。如在交通条件相对较便利的地区，借助东西协作扶贫的渠道发展扶贫车间；结合社区发展需要，在环境卫生治理、道路和小型水利设施管护等方面，适当提前设置必要的公益岗位，增加以工代赈机会的可能性和途径。

(3）生态保护扶贫。深度贫困地区中不少是生态脆弱区或者限制开发区，探索建立上下游生态补偿机制，加大生态补偿力度，对于同步实现这些区域的生态环境保护和脱贫具有重要的意义。实际有效的方式是：第一，根据各地的生态环境保护需要和生态系统的特点，适当扩大生态工程建设，通过以工代赈的方式，提供就业机会和收入；第二，确定一批生态公益岗位，扶贫对象通过提供生态公益服务增加收入。

(4）健康扶贫。一是这些地区扶贫对象的贫困深度远高于其他地区，这意味着他们在疾病面前更加脆弱、更容易陷入因病致贫的困境，更需要完善大病和慢性病治病费用保障体系；二是部分深度贫困地区扶贫对象面临的健康问题中，地方性环境因素和长期形成的生活习惯起着重要的作用。因此，这些地区的健康扶贫，需要更加关注地方病的防控和健康行为和生活方式的培养。

(5）教育扶贫。在深度贫困地区尤其是其中的民族贫困地区，要把改善教育措施摆在更重要的位置。通过恢复或增设教学点，增加校车的服务范围和频率等措施，避免和减少因上学不方便而辍学的情况发生；要继续加强民族地区双语教学，也可以创造条件试验远程教学，以部分减轻师资力量不足对教学的影响。

(6）易地搬迁扶贫。在深度贫困地区，搬迁安置要更多地考虑民族文化和习惯，尽量整体搬迁。移民扶贫对象的生计安排，也要更多地考虑搬迁扶贫对象的生产习惯和能力，尽量避免直接将他们安置到城镇，否则，不易同时适应完全不同的生活环境和生存压力。

3.适应深度贫困地区脱贫攻坚的需要，创新和加强组织和制度建设

深度贫困地区的脱贫攻坚，需要从更高的层级来进行规划和管理，仅仅依靠贫困县的努力难以如期完成任务。一方面，让行业部门在深度贫困地区基础设施和公共服务改善中更有效地发挥作用。深度贫困地区基础设施尤其是部分地区尚未完善的骨干基础设施的改善、公共服务设施的建设，远远超出当地政府可以承受的能力，应将计划和筹资的责任更多地落实到行业部门，由地方政府负责实施。

另一方面，实行更精准的帮扶。深度贫困地区贫困面大、致贫原因复杂、扶贫和脱贫的任务重，需要配置更加强有力和更多的全职帮扶干部，与当地干部一起共同帮扶扶贫对象。东西部扶贫协作的组织和形式，也要根据深度贫困地区的脱贫任务进行必要的调整，以便更好地发挥东西部协作互补的优势。近两年，探索出来的一家企业帮扶一个贫困地区脱贫的做法，可鼓励向深度贫困地区延伸。

4.建立和完善适合深度贫困地区特点和脱贫需要的考核评估制度

深度贫困地区的考核评估制度，也需要结合地区贫困特点和脱贫攻坚任务，进行相应的完善。首先，深度贫困地区扶贫对象“两不愁三保障”的表现与其他地区有所不同，如饮水和燃料困难在一般贫困地区已不再是重要约束，但在不少深度贫困地区依然比较突出，在考核时需要予以特别关注。深度贫困地区地方病和与环境卫生相关的疾病比较突出，也需要给予关注；深度民族贫困地区的住房安全标准，也要考虑民族特点。其次，深度贫困地区扶贫考核，在坚持结果导向的同时，需要适当增加过程和产出考核指标。最后，需要将东西协作扶持深度贫困地区脱贫的效果单独列入。

5.关注脱贫攻坚过程中出现的疲劳综合征和道德风险

我国自2013年年底开始启动精准扶贫，2015年年底正式开始打响脱贫攻坚战，按计划到2020年年底结束，时间跨度长、工作任务重、社会压力大，是一场持久战。连续在高负荷、高压力下工作，容易使人生成扶贫工作疲劳综合征，以致产生厌倦、抵触、逃避进而敷衍的状态，这将影响到脱贫攻坚的质量和如期完成。另外，随着临近脱贫考核验收期，少数地区会根据考核验收制度和方法中的漏洞，找出应对的办法，敷衍通过考核验收，导致出现假脱贫。因此，需要未雨绸缪，探索和总结出应对扶贫工作疲劳综合征和道德风险的有效政策和方法，以保证实现预期的脱真贫、真脱贫。